主体功能区生态预算治理研究

向鲜花 陈辉

【摘 要】 为了有助于解决我国生态环境治理过程中存在的一些错位现象，使我国生态环境治理体系与生态环境治理实践匹配，提高生态环境治理效率与效果，在借鉴发达国家生态环境治理成功经验的基础上，融合共建共治共享治理理论与生态预算理论，构建多元化、多中心化特点的主体功能区生态预算治理机制。共建共治共享视阈下主体功能区生态预算治理与传统生态环境治理的不同在于立足主体功能区，主要通过生态预算共建治理制度化、能力化，生态预算实施治理社会化、专业化，生态预算成果治理均等化、高质化，有序推进生态环境治理质量全面提升，向现代生态环境治理体系转型。

【关键词】 共建共治共享; 主体功能区; 生态预算治理

【中图分类号】 F812.2  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）23-0109-05

在2018年全国生态环境保护大会上，习近平指出要加快生态环境治理体系现代化建设，这意味着生态环境治理实践对生态环境治理体系有更高要求。如何构建高质量的生态环境治理体系是理论与实践亟需解决的重大现实问题。

一、我国生态环境治理存在的问题及原因

我国生态环境治理在治理中心、治理主体与治理空间等方面都存在严重错位，抑制了生态环境治理相关主体的积极性，增加了各治理环节的协调成本，从而影响生态环境治理的效率与效果。

（一）治理中心单一化与生态环境治理全面高质量错位

当生态文明建设成为我国的国家战略，意味着对生态环境治理的全面高质量要求变得更加明确。我国生态环境治理的重心从最开始的事后污染治理将逐步前移到预防治理标准建设、考核体系和法律制度建设，但是我国地方政府生态环境治理注意力存在明显的易变性[ 1 ]。虽然预防治理可以将生态环境问题解决于萌芽时期，标准建设有利于治理过程规范，考核体系可以促进治理优化，但如果只重视某环节治理，不重视各环节之间的治理，也很难实现整个生态环境治理高质量。因为生态环境治理基础设施建设、治理过程与治理成果共享各个环节相互影响，只有生态环境治理各环节都高质量运行，整个生态环境治理才能形成一个PDCA闭环，从而客观要求生态环境治理从单一中心向多中心治理全面转型。

（二）政府为主体的生态环境治理与生态环境问题复杂化错位

虽然在党的十九大报告中提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与环境治理体系”，但是各级地方政府在生态环境治理决策、执行、评价、监督等各个环节中还是处于主导地位，企业、社会组织与公众等主体更多是被动消极地参与，政府及工作人员对公众参与回应不足等现象比较常见[ 2 ]。随着生态环境问题日益复杂，政府意识到只依靠政府的智慧与能力很难解决，客观需求更多的主体主动积极地参与到环境治理之中，根据自己的专业特长在生态环境治理的各个环节发力，只有整个治理体系中每个关键点都由强大的智团完成，生态环境治理中遇到的各种疑难杂症才能迎刃而解。由此，客观要求生态环境治理从政府主导型治理向社会化治理转型。

（三）生态环境治理行政区化与生态环境整体性错位

生态系统是生物与环境构成的一个有机整体，生物与环境相互影响、相互制约，处于一个相对稳定的动态平衡状态，生态环境系统是一个动态的整体。现行生态环境治理主要依托各级地方政府，但各级地方政府更多从本行政区施策，较少考虑生态环境系统的整体性[ 3 ]，导致各级政府的生态环境治理方案往往是建立在各级地方政府主观认定的生态环境整体之上而不是原本的生态环境整体之上;将行政区治理思维（或经济区）替代生态区治理思维，在此基础上治理生态环境最终导致治理方案水土不服，治理效果大打折扣。因此，客观要求生态环境治理遵循生态系统运行规律，从以行政区为基本治理空间转变为以生态区为基本治理空间。

我国生态环境治理之所以严重存在以上三大错位现象，主要因为我国现行生态环境治理一般基于各行政区，强调政府主体地位，采取单一中心生态环境治理模式，在治理理念、治理单元、治理主体等方面的认识不足。这说明一些地方政府与职能部门在利用政府这只手与市场这只手解决生态环境问题时，还是习惯用政府这只有形的手替代市场这只无形的手，并没有遵循生态环境治理市场规律，与现代社会化、多中心化生态环境治理体系存在很大差距，导致我国现行生态环境治理模式不太适应生态环境治理实践，客观要求针对复杂的生态环境问题，构建与之相匹配的高质量生态环境治理体系。

二、发达国家生态环境治理经验与启示

（一）发达国家生态环境治理经验与特色

美国、德国与日本等发达国家在生态环境治理方面起步比较早，积累了比较丰富的经验，他们在生态环境治理中既有共性的一面，也有结合各自国家实际生态环境情况形成的具有本国特色的治理经验。美、德、日三国生态环境治理经验见表1。

（二）对我国生态环境治理的启示

1.发达国家生态环境治理经验的借鉴

美、德、日三国生态环境治理突出整体观、多中心化，尤其在社会化与专业化治理等方面积累了较多的成功经验，值得我国在生态环境治理中借鉴。

（1）生態环境整体治理观。发达国家在生态环境治理过程中，首先结合区域生态环境整体性这一特点将国土空间划分为生态区、农业区与城市区等不同的区域，在不影响生态环境整体性的前提下开展生态环境治理，一定程度可以杜绝将生态环境系统人为分割成一个个小系统，再开展治理。我国生态环境治理也可以尝试在不破坏生态环境系统整体性的条件下，针对整个生态环境系统，由生态环境系统所在的各个行政区、各政府职能部门联合设计生态环境治理方案，在此基础上再形成各行政区与政府职能部门的治理方案，从而保证设计的整个生态环境治理方案与生态环境系统匹配，治理过程协调开展。

（2）生态环境治理多中心化。发达国家有效地实现了从生态环境管理向生态环境治理转型，生态环境治理是一种全面治理、多中心治理，涵盖生态环境治理决策、执行以及执行效果评价等各个环节。我国虽然提出生态环境治理体系，但是主要集中在生态环境管理的层面，对生态环境治理基础、生态环境治理效果等不夠重视，可以尝试将生态环境治理基础设施建设、生态环境治理过程以及治理效果等全面纳入生态环境治理体系，逐步形成一个多中心的生态环境治理体系。

（3）生态环境治理社会化、专业化。发达国家充分意识到生态环境问题日益复杂，只依靠单一主体很难科学地解决这些问题，因此尽量发挥政府、企业与公众等相关主体在各个治理环节中的作用，很多环境治理环节由企业负责、政府协助，公众主导、政府积极支持。这样使得生态环境治理有明确的责任主体，由专业的人完成生态环境治理过程，同时可以提高生态环境治理的透明度。我国在生态环境治理中提出政府主导，企业为主体，社会组织和公众共同参与，是生态环境治理社会化的体现，关键是落实到位，逐步形成稳定的治理格局，同时对各环节相关主体的资格要明确，这样有助于实现专业的人做专业的事。

2.发达国家生态环境治理存在的不足

虽然发达国家在生态环境治理中积累了比较丰富的成功经验，但是发达国家在生态环境治理过程中也存在一些不足，值得我国在生态环境治理过程中注意，以避免再次出现类似问题，提高我国生态环境治理效率与治理效果。

（1）对深层次生态环境治理能力的培育不够。生态环境治理是一项长期的大工程，发达国家比较重视法律法规等制度供给，除了制度这些强约束力，同时还要重视软实力的培育，日本虽然提到环境管理社会化能力，但是并没有从治理的高度去培育这项能力。（2）不是全面以人为本的生态环境治理。由于发达国家治理生态环境时采取项目化，在预算经费有限的条件下，过分强调生态环境治理项目的效率，至于治理效果对公众的影响、公众对治理过程与效果的认同度，关注不是太多，这说明发达国家不是全面以人为本的生态环境治理，更是一种利益平衡的结果。生态环境治理以人为本不仅各个治理环节需要公众广泛参与，而且要让公众能全面享受生态环境治理红利。

三、“三共”视阈下主体功能区生态预算治理基本框架

共建共治共享（简称“三共”）治理意在构建以人民为重、以均衡为导向、以公共服务为重点的治理模式，强调实体上共同建设、行动上共同治理以及成果共同享有[ 12 ]。生态预算是按照财政预算的蓝本全程管理生态自然资源环境，实现综合环境资源管理[ 3 ]。“三共”理论为生态环境治理提供了一种新的导向，生态预算为生态环境治理提供了一种新的行动工具。针对我国生态环境治理存在的三大错位现象，借鉴发达国家生态环境治理的成功经验，同时充分考虑发达国家生态环境治理存在的不足，本文融入共建共治共享社会治理理论与生态预算理论，构建共建共治共享视阈下主体功能区生态预算治理。“三共”视阈下主体功能区生态预算治理充分考虑生态环境系统的整体性，立足主体功能区，以优化生态环境管理系统、提高主体功能区生态环境治理绩效为直接目标，对生态环境治理基础、治理过程与治理效果采取生态预算全程治理的思路，实现主体功能区经济、社会与生态环境可持续高质量协调发展。“三共”视阈下主体功能区生态预算治理基本思想可以归纳为：（1）多元化、多中心化贯穿于整个生态预算治理各个环节，充分发挥政府、企业、公众等多元主体在生态环境治理共建共治共享各个治理中心的主体地位，是以人为本在生态预算治理中的具体体现。（2）生态预算治理包括三个基本维度：共同构建生态预算基础设施、共同治理生态预算管理系统、共同分享生态预算成果。（3）主体功能区生态预算采取三管齐下的治理路径。生态预算基础设施治理制度化、能力化，生态预算管理系统治理社会化、专业化，生态预算成果治理均等化、高质化，采取“共建治理”“预算治理”与“共享成果治理”三个支撑点同时强化，实现主体功能区生态预算治理质量整体提升。“三共”视阈下主体功能区生态预算治理基本框架如图1。

（一）主体功能区生态预算基础设施共建治理

生态基础设施包括维护生态系统服务、维护完整的生态网络、恢复自然过程与功能[ 13 ]。笔者在生态基础设施概念基础之上提出生态预算基础设施。生态预算基础设施是整个生态预算的基础，由预算制度与预算能力组成，相关主体全方位参与构建生态预算基础设施，保障生态预算可持续实施。

1.生态预算基础设施与生态预算治理的耦合机理

生态预算基础设施主要由硬设施与软设施有机组合，硬设施主要通过制度供给，软设施主要通过能力培育，两者有机融合形成治理基础设施。生态预算基础设施与生态预算治理两者之间相互影响，高质量生态预算基础设施能有效提升生态预算治理效率与效果，高效的生态预算治理模式会促进生态预算基础设施的改进。

2.主体功能区生态预算基础设施治理

生态预算基础设施主要从预算能力培育与完善制度两方面入手。（1）主体功能区生态预算能力培育。从预算治理主体的角色看，生态预算治理能力包括政府的主导能力、企业行动能力和社会组织与公众的参与能力，以及各治理主体之间整合利用相关资源的能力[ 14 ];从预算治理各环节的能力要求看，包括预算决策能力、预算执行能力与预算评价能力。在此基础上，综合考虑各方面的能力要素，逐步形成稳定的生态预算治理能力结构。（2）制定生态预算制度。遵循生态文明理念，通过构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，解决体制机制不健全、法律法规不严密等问题[ 15 ]，具体可以参考会计准则体系制定生态预算治理基本准则、生态预算治理具体准则以及指引等各层次的制度。

（二）主体功能区生态预算管理系统共治

生态预算管理系统共建共治共享是生态预算决策、执行与评价等环节由相关主体协调实施，充分借助大数据分析技术，遵循市场规律与专业分工原则，确定预算决策、执行环节的主体，实现合理高效配置利用生态预算资源。

1.生态预算治理主体社会化

生态预算治理主体社会化是政府向非政府组织授权的一种体现，也是政府这只手让位于市场这只手的结果，标志着生态环境治理市场由政府主导型治理向市场主导型治理转型[ 10 ]。主体功能区生态预算共治，其市场治理生态环境会根据市场规律遵循效率原则调动相关主体参与生态预算治理，政府、企业、社会组织、科研院所与居民等预算治理主体在生态环境治理中的地位是平等的，只是分工不同。

2.生态预算治理过程专业化

生态预算治理的目的是合理配置、高效利用生态预算资源要素，且生态预算治理过程专业性、技术性很强，应遵循专业问题由专家决定的原则，如生态问题由生态专家决定，预算由预算专家决定，对涉及多领域的复杂问题，由专家团论证决定。当然在预算治理过程强调专业化的同时，也要求专家承担与此相匹配的责任。

（三）主体功能区生态预算成果共享治理

生态预算成果共享是生态预算治理的出发点与终点，也是以人为本最高层次的体现，主体功能区生态预算成果共享治理通过激活异质主体功能区横向生态转移支付，促进各主体功能区基本公共服务均等化，在此基础上进一步提升公众获得感。

1.激活异质主体功能区之间自发型横向转移支付

优先、重点开发区以经济发展为主体功能，限制、禁止开发区以农业发展、生态保护为主体功能，优先开发区、重点开发区享受的经济发展红利与生态红利是建立在限制开发区与禁止开发区放弃经济发展、重点保护生态环境基础之上的。如果优先、重点开发区与限制、禁止开发区之间不能有效实现横向生态转移支付，经济发展红利、生态红利的受益者是优先、重点开发区，而限制、禁止开发区很难享受到，会导致生态红利难以持续供给。主体功能区生态预算成果共享治理中倡导优先、重点开发区与限制、禁止开发区之间必须根据各主体功能区的功能值合理地确定横向转移支付的区域与金额，且这种横向转移支付是自发型的[ 16 ]，这样可以保障各主体功能区教育、医疗卫生、社会保障与生态环境等基本公共服务均等，保证生态红利供给可持续。

2.主体功能区居民获得感全面提升

2015年习近平提出获得感体现以人民为中心发展理念。获得感与幸福感、主观生活质量有一定的相似性，但是在评价主体、评价内容与评价标准等方面存在差异[ 17 ]。对获得感的理解，有学者认为获得感是对获得的主观感受，建立在客观获得基础之上，是对客观获得的主观感觉[ 18 ]。主体功能区生态预算成果共享治理，除了异质主体功能区基本公共服务均等化外，更重视居民获得感全面提升，强调绝对获得感与相对获得感，强调所有人获得感、弱势群体与边缘群体获得感[ 17 ]，强调横向获得感与纵向获得感。

（四）主体功能区生态预算治理量化指标

为了有序推进“三共”视阈下主体功能区生态预算治理，必须找到生态预算治理中所有的关键环节，并明确各个关键环节集责权利于一体的专业型主体，笔者将这个过程称为生态预算治理指标量化过程。量化的基本思路是围绕生态预算治理多元化、多中心化从共建共治共享三个维度展开。预算共建治理主要围绕制度化、能力化设计定性量化指标，预算系统共治主要围绕预算治理社会化、专业化设计量化指标，预算成果共享治理主要围绕均等化、高质化设计量化指标。“三共”视阈下主体功能区生态预算治理量化指标、量化标准与量化方法见表2。

四、小结与建议

（一）小结

我国生态环境治理在治理中心、治理主体与治理空间三方面都存在错位现象，严重影响生态环境治理的效率与效果。发达国家生态环境治理成功经验表明治理多中心化、多元化是生态环境治理的发展趋势，借鉴发达国家成功经验，立足主体功能区，突出以人为本的理念，本文融入共建共治共享社会治理理论与生态预算治理理论，构建“三共”视阈下主体功能区生态预算治理，为我国生态环境治理提供了新思路。

（二）建议

“三共”视阈下主体功能区生态预算治理，致力于建立多元化、多中心化的生态环境治理机制，在实施过程中要注意三点：（1）基于主体功能区治理。地方政府、社会组织、企业、公众等相关主体参与治理一定要从主体功能区视角开展，这是“三共”视阈主体功能区生态预算治理的前提。（2）找准主体功能区生态预算治理的三个发力点（三个发力点为生态预算基础设施共建、生态预算系统共治、生态预算成果共享治理）才能提高治理的效率。（3）生态预算治理采取三管齐下的实施路径，即生态预算基础设施共建治理制度化、能力化，生态预算治理社会化、专业化，生态预算成果治理均等化、高质化，只有三管齐下，才能起到综合治理的效果。

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