浅谈扫黑除恶背景下的基层治理创新

摘   要： 扫黑除恶工作关系到人民幸福感、获得感、安全感的提高，是当前基层治理的重要方面。在当前扫黑除恶与基层治理中存在专业力量不足、普通群众失语等现象。二十多年前宁德三都澳海域综合治理中也存在类似的情况，经过多年的探索，三都澳海域实现了有效综合治理。在当前扫黑除恶与基层治理中，可以借鉴三都澳海域综合治理的经验，加强基层党组织建设，发动群众，深挖线索，提高治理能力，形成長效治理机制。

关键词： 扫黑除恶; 治理体系; 治理能力; 基层

中图分类号： D669.8      文献标识码：  A      DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.015

On the Innovation of Grassroots Governance Under the

Background of Anti Corruption

——Taking the Comprehensive Management of Sanduao Sea Area as a Sample

ZHENG Zhuang-li

（Party School of Ningde Municipal Committee of CPC， Ningde 352100， China）

Abstract： The work of anti-corruption is related to the improvement of peoples sense of happiness， sense of gain and sense of security， and also an important aspect of current grassroots governance. At present， there are some problems such as the lack of professional strength and the aphasia of ordinary people in the current anti-corruption and anti-corruption and grass-roots governance. More than 20 years ago， there was a similar situation in the comprehensive management of Sanduao sea area in Ningde. After years of exploration， Sanduao sea area has achieved effective comprehensive management. In the current anti-corruption and grassroots governance， we can learn from the experience of comprehensive management of Sanduao sea area， strengthen the construction of grass-roots party organizations， mobilize the masses， dig deep into clues， improve governance capacity， and form a long-term governance mechanism.

Key words： anti-corruption; governance system; governance capacity; grassroots

一、问题的提出

党的十九大报告提出：“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。”[1]2018年1月中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，《通知》指出，为深入贯彻落实党的十九大部署和习近平总书记重要指示精神，保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，进一步巩固党的执政基础，党中央、国务院决定，在全国开展扫黑除恶专项斗争[2]。这是继2000年、2006年的两次打黑除恶专项整治斗争后，我国继续深化对黑恶势力的整治力度，并且从原来的“打黑除恶”向“扫黑除恶”深化。尽管只有一字之差，但意义不同。首先，“扫”字表明打击黑恶势力的深度，我们对黑恶势力采取的是“零容忍”的态度，绝不姑息、打击到底的决心;“扫”字表明打击黑恶势力的广度，我们对黑恶势力的打击涉及各行各业、各个领域，无死角。

涉黑涉恶问题不仅关乎老百姓切身利益，更关乎中国社会大局稳定以及基层政权的牢固。在基层开展扫黑除恶，不仅仅是打击黑恶势力、保障人民安居乐业，实际上也是在探索新时代基层治理的方式、方法。

笔者选取三都澳海域综合治理为样本。三都澳海域打击黑恶势力工作起于二十多年前，并且取得了一定的治理效果，对当前学术界研究扫黑除恶与基层治理有一定的参考价值，其经验做法对当前扫黑除恶工作的开展以及基层社会治理有一定的借鉴意义。

二、扫黑除恶与基层治理的样本——三都澳海域综合治理分析

（一）三都澳海域基本情况

20世纪90年代，以海上网箱养殖为主体的“蓝色产业”在三都澳迅速兴起。与此同时，强买强卖、欺行霸市、圈占海皮、垄断开发等丑恶现象也随即而来[3]。

在三都澳海域，一伙以“蓝蓝刀”为首的恶势力团伙经常持刀上渔排，以收“保护费”的名义入干股，要求养殖户签订协议，否则就要摧毁渔排、砍人放血，以此达到攫取渔民财产的目的。在一年多的时间里，“蓝蓝刀”团伙通过同样的方式敲诈了30多家养殖户，强行掠走了5000多斤大黄鱼、10多万元人民币;而以“玉帝”为首的恶势力团伙则以发放“贵宾卡”的形式，逼迫海上餐厅、养殖户在多张卡上签下姓名、电话并且印下手印，只要有人持此卡片到餐厅用餐，餐厅老板就必须免费为其提供服务并且无条件满足其要求，而一旦持有该卡片的人向养殖户卖饵料，养殖户就必须高价购买，否则其生命、财产将受到严重威胁，受此威胁的养殖户同样多达30多家;还有一伙以“恐龙”为首的恶势力团伙将印有“恐龙”的浮球铺到三都澳海域，声称“要养鱼、先买海”，否则谁也别想在此养鱼;另外一伙以“飞仔”为首的恶势力团伙则以发放中介单，强行低价购买养殖户的鱼……类似这样的黑恶势力在90年代的三都澳海域曾经经常出现。据不完全统计，仅1997年一年，三都澳海域养殖户被强行掠走的财产达到800多万元[4]。

4. 综合治理，服务群众。2003年，在三都渔排党支部的基础上，三都澳海域引入了社区管理的机制，创办了全国第一个“海上社区”，开启了全面综合治理的历程。海上社区以全心全意为人民服务为宗旨，采取“三个跟进”的工作方式，即经济发展到哪里，保障工作就跟进到哪里;治安热点在哪里，管理工作就跟进到哪里;人民需要在哪里，服务工作就跟进到哪里，为海上社区提供全方位的综合治理。在维护社区安全稳定的基础上，海上社区在渔民生产、生活上发挥了积极作用，组织渔民进行养殖技术培训、开拓市场、打开销路、组织专家给鱼看病等，同时与多部门沟通，逐渐解决了居民用水、用电、通信讯号等问题。2015年，习近平同志提出将军民融合发展上升为国家发展战略，宁德市积极践行军民融合国家战略，在三都澳海域开展“三个融合”，即党建融合聚民心，执法融合固边防，服务融合促发展。军民融合为三都澳海域的综合治理又增加了一道防线。

从三都澳海域的综合治理中可以看出，二十多年来，它的治理是比较成功的，尤其在扫除黑恶势力这方面取得的效果是有目共睹的。总结三都澳海域综合治理的经验做法，对当前我们深入进行扫黑除恶与基层治理是有必要的。

三、当前扫黑除恶与基层治理工作中面临的难题

随着经济社会发展，我国的国家治理也在逐步推进，在各项治理中取得了一定成效。与此同时，经济快速发展，社会矛盾也越发凸显，我国基层治理中的痛点、难点逐渐显露出来。

（一）违法犯罪更加隐蔽

2006年，党中央部署开展“打黑除恶”专项整治工作，而三都澳海域更早在1998年就开始这项工作。经过10多年的“打黑除恶”专项斗争后，黑恶势力在我国总体上得到遏制，但在基层还广泛存在。随着全国各地打击“黑恶势力”的力度加大，黑恶势力活动逐渐趋于隐蔽。黑恶势力通过改变组织形态，进而转变攫取利益的方式，他们开始向一些新的领域发展，使其违法犯罪行为更加隐蔽。如通过家族势力开办公司、垄断当地某一行业等方式，对原来的黑恶势力组织进行“漂白”，使其组织形式看起来“合法化”，从而游走于犯罪与违法之间。尽管三都澳海域对“黑恶势力”治理开始比较早、效果比较明显，但也存在一些隐蔽的势力。随着黑恶势力组织形式的“合法化”其隐蔽性越来越强，这也为当前“扫黑除恶”与基层治理工作带来了难题。

（二）基层具有黑恶势力滋生的土壤

基层黑恶势力之所以能够长期存在，主要原因是存在滋生土壤。个别基层党组织存在软弱涣散的现象，尤其是个别农村党政领导对黑恶势力犯罪的严重危害性认识不足，存在不愿打、不敢打、不真打、不深打等问题，这也助涨了黑恶势力的发展。甚至个别基层党政领导本身是黑恶势力团伙成员，通过贿选、拉票等不正当手段掌握基层政权，进而获取更多的利益。由于基层面广，国家治理体系中的专业力量在基层治理方面还无法实现全覆盖，这也为基层黑恶势力提供了滋生的土壤。

（三）基层治理主体存在缺位现象

当前基层治理中，普遍存在治理主体缺位的现象。

首先，普通民众作为最广泛的治理主体却没有充分发挥其应有的主体作用。在基层治理中，尤其是广大农村，一个村庄中占多数的普通村民往往在村庄治理中处于缺位的状态。他们由于缺乏必要的法律知识和公共治理意识，对村中事物经常抱着事不关己的态度。由于自身能力较弱，对黑恶势力存在惧怕的心理，群众害怕举报后遭到报复，因此更多人希望“多一事不如少一事”;同时，由于文化水平不高，他们接收的信息相对较少，特别是政治信息少、政治资源缺乏，自身组织化水平相对较低，导致他们在村庄公共事物中产生无力感。信息资源的相对匮乏以及经济、政治地位的低下决定了这些普通村民在村庄公共治理中处于弱势。因此，一旦这些普通村民被个别别有用心的非治理精英、甚至黑恶势力利用，整个村庄的治理就会出现偏差[5]。

其次，“扫黑除恶”专业力量不足。在全国“扫黑除恶”大背景下，尽管各地都加强了“扫黑除恶”力量，但由于基层面广、专业队伍人员有限，而黑恶势力又渗透各个领域，所以，在当前基层“扫黑除恶”过程中依然存在专业力量不足的问题。打击黑恶势力迫切需要专业扫黑除恶队伍的介入。由于扫黑除恶专业力量的缺乏，一些行业领域仍旧存在黑恶势力行为（例如：校园暴力、农村宗族黑恶势力等），由于缺乏有效监管机制，这些行为还无法得到全面彻底防控。

最后，“扫黑除恶”社会各界参与较少。目前，除了国家相关部门积极开展“扫黑除恶”工作以外，社会各界积极主动参与“扫黑除恶”工作的较少，在“扫黑除恶”工作中没有见到非政府组织的身影。“扫黑除恶”的真正要义在于整个社会形成“黑恶势力，人人喊打”的氛围，而要想取得“扫黑除恶”专项斗争的勝利，必须要充分发挥“扫黑除恶”专业力量、群众以及社会各界这三大治理主体的力量，而目前这三大主体都存在不同程度的缺失。

四、深化扫黑除恶，加快基层治理创新

三都澳海域治理是我国基层社会治理的一个缩影，既有基层治理的普遍性特征，也存在一定的特殊性。从当前扫黑除恶与基层治理工作出发，结合三都澳海域治理的经验与当前基层治理存在的问题，还需要从以下几个方面进行努力：

（一）加强基层党组织建设，筑牢基层战斗堡垒

习近平总书记强调，“加强基层组织建设，是铲除黑恶势力滋生土壤的治本之策、关键之举，务必把这个基础夯实筑牢”。当前，我们进行基层治理，首要的是加强农村基层党组织建设，进一步加大扫黑除恶力度。首先，加强对基层干部选举的监督，把好基层党组织建设的第一关。拓宽群众视野、提高群众站位，尤其是在广大农村，要积极引导群众在选能人的同时，更加注重干部的品德，选取的干部要具有公心，有服务群众、带领村民发展致富的决心，而不是为自身利益、家族利益谋权、谋私。其次，对软弱涣散的基层党组织要加大整顿力度。对软弱涣散组织进行输血的同时，引导其有序“换血”，进而进行自身的“造血”，同时在制度上保证整顿工作的开展。通过对软弱涣散组织的整顿，让基层党组织在治理中发挥其应有的作用，大胆对基层黑恶势力说“不”。再次，纪检监察机关要将基层党员干部涉黑涉恶问题纳入工作重点。对基层党组织队伍中出现的涉黑涉恶人员坚决打击，绝不姑息。基层党员干部作为群众身边的干部，直接服务群众，其行为最能影响群众的幸福感、获得感、安全感。随着全国反腐倡廉工作的开展，基层党员干部的违规违纪问题，尤其是腐败问题得到各界的关注，然而在这腐败背后的涉黑涉恶问题却很容易让人忽视。因此，我们要深挖基层党员干部腐败背后的线索，一旦涉及黑恶势力问题，尤其是“保护伞”问题，纪检监察机关应迅速与相关部门联系，及时共同全力打击黑恶势力。

（二）深化源头治理，铲除黑恶势力滋生土壤

在扫黑除恶与基层治理工作中，应当深化源头治理，从源头上铲除黑恶势力滋生的土壤。首先，加强法律普及。当前应当加大对扫黑除恶知识的宣传，切实提高基层民众的法律素养，让群众在知法守法的同时，知道拿起法律武器保护自己的权益。其次，深挖线索。加大对基层黑恶势力的打击力度，以抽丝剥茧的方式挖掘线索，重点挖掘黑恶势力背后的“保护伞”。与此同时，加强对黑恶势力的预防，从线索中发现苗头，立刻进行打击，掐断黑恶势力滋长的势头，形成震慑力量。再次，强化科技支撑。随着科技进步，电子技术在基层治理方面的应用也日益成熟。在当前基层治理中，通过强化技术支撑，可以有效解决不少治理难题。例如，通过增加监控探头，可以解决基层治理取证难的问题，同时还可以有效预防违法犯罪行为的发生;通过云计算等方式，根据居民用水、用电等情况可以判断居民家中的异常状况，达到预防的目的。

（三）发动群众力量，提高群众参与治理意识

群众的力量是无穷的，然而在当前基层治理中却缺少群众的身影。主要原因是缺少相应的参与机制，导致群众整体参与意识不强。因此，我们在今后的治理中，应充分发挥群众的智慧，在治理体系中实现人人参与、主动参与的目标。首先，我们要树立主人翁意识，通过体制机制创新，搭建平台，让基层群众主动参与到治理中来，发挥群众基层治理主体作用，释放群众的基层治理智慧，打造共建共治共享的扫黑除恶格局，大力营造“我为人人、人人为我”的氛围。其次，努力培养群众法律意识，尤其是证据意识，让群众理性参与到基层治理中来。再次，严格做到保护群众隐私，让人民群众在基层治理中敢参与、并且愿意参与。最后，积极培育社会组织，对自身能力相对较弱的群体给予必要的帮助，主动关心他们，增加法律援助等。此外，在基层治理中，我们还应当考虑到黑恶势力铲除后，我们应如何构建起良好的乡土关系、社区关系、政商关系等，用积极、健康、有序的社会力量取代原有的黑恶势力，形成全社会协同治理的氛围。同时建立健全村规民约，形成一套行之有效的基层治理参与制度。

（四）建立现代化治理体系，实现基层综合治理

扫黑除恶不是简单的惩治违法犯罪、维护社会稳定工作，它涉及社会治理体系和治理能力的方方面面。由于这项工作涉及各个领域、各个群体，因此需要部门之间、社会各界之间的积极配合。首先，要求我们必须从基层实际出发，做好顶层设计，从而实现各个部门之间、社会各方力量之间的相互配合、协同处理。从法律法规出发，理顺各部门之间、各方力量之间的关系，使各个治理主体都能受到相应的法律保障，同时注重与德治相结合，建立起符合法治化要求的现代化治理体系。只有这样，才能满足人民日益增长的美好生活需要，让每个人都能依法享受到应有的公平正义。其次，明确主体责任，发挥各个治理主体的作用。实现基层有效治理，必须充分发挥各个治理主体的作用。要做到这一点，必须坚持十九届四中全会确定的“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”[6]的社会治理方针，通过机制创新让多元社会治理主体积极参与到基层治理中来。与此同时，必须明确各个治理主体的责任，使其作用充分发挥出来，避免出现治理主体缺位的情况。再次，提高治理能力。积极培养基层治理人才，运用现代治理工具与手段，不断提高治理能力。最后，形成长效机制。扫黑除恶工作不能简单作为一种运动，而应当作为长期工作来抓。在扫黑除恶过程中，要不断总结治理经验，逐渐形成长效机制。

五、结语

扫黑除恶工作的开展对基层治理的影响是深远的。我们应当以当前扫黑除恶专项工作为契机，理顺基层治理中的各种关系，完善相关法律制度，调动各方治理主体的能动性，使党委、政府、社会、群众充分发挥自己应有的治理作用。通过各方力量的协同治理，使社会发展的各个方面得到综合有效治理，形成全民共建共治共享的基层治理新格局。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017：49.

[2]刘同华.把全面从严治党覆盖到“最后一公里”[J].紫光阁，2018（2）：25-26.

[3]曾永发，殷延智.弄潮三都澳——来自福建省宁德市海上“110” 的报告[J].时代潮， 2002（13）：38-39 .

[4]何国辉，龙景定，刘尚坤，尧月.海上“守护神”——记宁德市边防支队三都边防派出所党支部[J].福建支部生活，2006（6）.

[5]郑丽庄.浅析乡村振兴背景下的农村社会治理问题[J].中共太原市委党校学报， 2019（5）：51.

[6]新华社.中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报 [EB/OL].新華网， （2019-10-31）[2020-07-03]http：//www.xinhua net.com/politics/2019-10/31/c_1125178024.htm，2019-10-31.

[责任编辑、校对：杨栓保]

收稿日期： 2020-07-30

基金项目： 福建省党校行政学院系统基层党建与基层治理研究智库联盟2019年度决策咨询课题 “‘扫黑除恶与基层治理研究”（ZKLM2019004）

作者简介： 郑丽庄（1982- ），女，福建福安人，讲师，硕士，主要从事地方政府管理与基层治理研究。