马鞍山市社会组织参与社区养老服务研究

杨术

摘   要： 随着当今社会治理结构的调整以及政府职能的转变，作为多元参与主体之一的社会组织，在社区养老服务过程中发挥越来越重要的作用。社会组织因其不同于政府机构的独特优势，以更加灵活的方式提供更加个性化的服务，满足老人的需求。[1]从社会组织参与社区养老服务的角度来研究探讨马鞍山市养老模式的选择，并从促进更多的社会组织发挥自身的功能角度探讨构建特色社区养老服务体系，可使社会各界关注社区养老服务并积极投入到其中的建设。

关键词： 社会组织; 人口老龄化; 养老服务

中图分类号： D632.9;D669.6             文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.004

Study on the Participation of Social Organizations in

Community Pension Service in Maanshan City

YANG Shu

（Party School of Maanshan Municipal Committee of CPC， Maanshan 243011， China）

Abstract： Nowadays， with the adjustment of social governance structure and the transformation of government functions， as one of the multiple participants， social organizations play an increasingly important role in the process of community pension services. Social organizations， because of their unique advantages different from government agencies， provide more individualization services in a more flexible way to meet the needs of the elderly. This paper mainly studies and discusses the pension model selection of Maanshan City from the perspective of social organizations participating in community pension service， and discusses the construction of characteristic community pension service system from the perspective of promoting more social organizations to carry out their own functions， which can make the community from all walks of life pay attention to community pension service and actively participate in the construction.

Key words： social organization; population aging; pension service

一、馬鞍山市社会组织参与社区养老服务的现状

马鞍山市是一座工业城市，2019年末老龄化率为17.24%，可见其老龄化程度比较高，也是安徽省老龄化程度比较高的城市之一。2018年底，据统计马鞍山市城乡社区积极建立养老服务设施，比如老人日间照料中心，它是社会化经营，一般分布在主城区，就像老托所，里面有食堂用来提供老人一日三餐，有康复中心用来提供老人康健活动，有麻将室、电脑房用来提供老人们的娱乐活动，使社区养老成为居家养老有力补充，为不想去养老院养老的老人提供了居家养老的选择，极大地便利了他们的生活。马鞍山市养老服务设施是按照因地制宜、科学规划、按需施建、规范管理、社会化运营来规划建设的。首先，全市养老服务设施建设严格按照规划实施，并且建设过程中根据城乡不同特点，在城市总体控制下进行;其次，以规划为纲，在老人中开展调研，看看他们的实际需求，再结合地方实际，制定一系列的规范、标准来提升社会组织参与社区养老的管理水平。为了探索更好的社会化经营模式，解决资金不足的问题，通过政府购买服务予以扶持，比如“彩虹梦工厂”项目，就是社会组织和市残联通过政府购买项目的方式合作，致力于帮助那些有残疾的老人，尤其精神残疾的老人，并通过公益超市把这些老人在“彩虹梦工厂”制作的小工艺品进行销售，力求实现最佳社会效益。为最大可能地采取社会化经营，引入社会资本投资养老服务设施，马鞍山市出台了一系列政策。土地政策方面，在不违背城市总体规划以及控制性详细规划的原则下，社会资本可以利用闲置的厂房、医院、学校、商业设施、农村集体房屋等存量土地和用房资源进行整合改造后用于养老服务设施用地。[1]极大拓宽了非营利性养老机构享有的土地使用权利，因为这一权利仅限于政府举办的养老机构，极大刺激了社会资本投入到非营利性养老机构的建设当中。资金扶持方面，新建养老机构按照床位数量分别给予每张床位10000元、5000元不等的一次性建设补贴;按实际使用床位给予每张每月200元的运营补贴，其中为失能失智老年人服务的，按照其轻、中、重度失能失智程度，补助标准分别上浮50%、100%、200%。[1]税费减免方面，对社会办养老机构实施税费减免，并将执行情况纳入市政府对各部门的目标考核。通过一系列的政策激励，全市社会办养老机构以几何倍数增加，由最初的3家增加到30家后再增加到如今的62家，其中：150张床位以上的中大型养老机构由7家增加到23家;医养结合型养老机构达到15家，护理型养老床位数也增加了近一倍。[1]

二、马鞍山市社会组织参与社区养老服务过程中存在的问题

（一）专业养老社区发展政策支持不足

从目前各级政府制定的政策来看，仅非营利性养老用地享受相应政策优惠，而商业养老用地并无扶助政策。实际上，单靠公益和慈善来解决我国庞大的养老需求是不现实的，养老社会化是社会趋势，政府应当予以一定的引导和支持。同时，大多数商业性的养老服务项目面临着如何将社会效益与经济效益有效结合的难题。由于专业养老社区兴起于西方发达国家，我国发展专业养老社区大多模仿西方已有经验。虽然其成功经验有借鉴意义，但由于社会环境、文化传统差异巨大，完全照搬西方模式未必适应我国社会。比如，就老年人的生活方式与兴趣爱好而言，中西方社会存在很大差异。美国的专业养老社区大多数都配有高尔夫球场、网球场等，其依据是这些运动受到美国老年人的广泛喜爱。这些项目在我国老年人中缺乏群众基础，耗资建设成本大，使用率并不高。因此，我国发展专业养老社区还需根据本国实际情况来设计服务项目及管理模式。社会上对于社会组织认识不足，参与社会组织热情不够，使得社会组织专业人员缺乏，从而使社区养老专业化服务水平较低，保障供给明显不足。对于社会组织依然存在严进宽管的现象，社会组织准入条件依然严苛，依然使得大量社会组织得不到注册，尤其社区社会组织，社区社会组织直接服务于社区居民，是参与社区养老的主力军，大量社区社会组织得不到注册只能成为草根社会组织，做起各项服务名不正言不顺，极大打击了社会组织的成长。现在越来越多的老年人选择居家养老，而社区养老作为居家养老的重要支撑，以社区为平台，具有社区日间照料和居家养老支持两种功能，它可以最大化整合社区内各种服务资源，以专业化机构为依托，家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老人为载体，为他们提供日间照料、居家养老服务、义工援助、邻里互助等多种形式的上门服务或托老服务。[2]然而，我国现阶段的社区养老服务仍然存在诸多问题，如配套设施不齐全，缺乏医疗保健和护理设施;服务人员素质不高，缺乏专业培训;服务项目、服务规模有限，组织化程度和服务质量低;缺乏稳定的资金筹集渠道和来源等。尤其老年人服务需求的扩张和社会保障不足之间产生了突出矛盾，滞缓了养老事业发展的进程。[3]还需大量发展社区居家养老智能化服务，要重点关注老年人的生理健康需求，优先提供健康监测类服务;社区智能化养老服务要关注老年人的安全需求，紧急报警、紧急救援类服务要重点设计;社区智能化养老服务还要关注老年人的社会交往和娱乐需求，在建设社区养老智能化服务系统时，重点打造一个社区公众文化信息一体化的综合服务平台，老年人可通过这个系统及时获取社区的最新活动资讯。

（二）社会组织参与社区养老能力不足

从实际情况来看，目前社区养老日间照料中心的供给主体大体可以分为三种类型：街道或社区供给、非营利组织供给、营利组织供给，当由非营利组织或营利组织供给时，又分为公办民营和民办公助两种类型。从实际案例来看，由所在街道或社区供给的日间照料中心占较大比重。所在街道或者社区作为供给主体的模式，难以避免运行资金匮乏、人力资源不足、专业化服务缺失等发展瓶颈，日间照料中心要么被空置，要么被挪作他用。社区老年人日间照料中心到底应该由非营利组织承接，还是应该走完全市场化的路径呢？从日本和中国香港的日间照料中心的运营情况来看，日间照料中心大多由非营利组织主办。养老服务具有准公共产品的性质，由市场私营部门提供时，仅仅依靠价格机制调节，无法实现养老服务的最优配置。在实际案例中，私营养老机构容易出现为了利润目标而损害老年人福利的行为。市场机制在控制这类事件发生的问题上也是无能为力的。

“健康”“参与”“保障”是积极老龄化的三大支柱（如图1）。“健康”是积极老龄化的基础，“参与”是积极老龄化的重点，“保障”则是老年人“健康”“参与”的必要条件，三者是有机统一的整体。参与是积极老龄化的核心，参与又可以分为政治参与、经济参与和社会参与。城市社区老年人参与社区志愿服务，是老年人社会参与的重要形式之一。在积极老龄化视角下，老年人参与城市社区养老志愿服务，一方面，可以使得老年人在参与志愿服务的过程中获得尊严，丰富老年人的生活，感受生命的价值和意义，实现老有所“为”，进而实现人口老龄化与经济社会发展相协调。另一方面，城市社区老年人参与城市社区养老志愿服务有利于社区绿色低碳建设。从国内外的实践来看，低碳社区的建设离不开社区志愿者活动的开展，而在社区志愿者中老年人所占的比重非常大。低碳社区建设强调资源整合，强调清洁、绿色、环保。老年人作为社区绿色低碳活动的倡导者、低碳行为的先行者，对于在我国城乡社区建设低碳文化、践行低碳行为具有重要作用。

三、马鞍山市社会组织参与社区养老服务的对策

（一）政府：政策有支撑，保障供给制度化

1.重新界定国家和社会的关系。面对当代中国“强国家、弱社会”的现状，如果把政府职能转变直接理解为政府对社会的不管不问，让社会完全成为自我组织、自我管理、自我协调，同时还能对国家权力进行有效监督和制约的自足实体显然是不现实的。那种认为只要政府退出社会领域，政府“小”了，“大”社会就自然形成的观点也是不现实的。

新中国成立以后，由于实行计划经济体制，政府负责经济、社会领域一切事物，基层社会历史上具备的自我组织、自我协调和自我管理的能力迅速下降，形成一种不可逆的方式。如果政府突然放权，并不能直接导致社会所能发挥作用可以替代政府改革释放权力;而且由于没有基层社会组织存在，很难实现基层社会形成自我相互协调和帮助能力，以及自我管理和参与政治的能力。

2. 适度放宽社会组织的准入限制，建设稳定的志愿者队伍备案新兴社会组织。在实施北京市2015年使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务项目“新社区新青年携手共进工程”过程中，发现街道社团联合会主要指导单位团委书记还身兼街道办公室主任，具体活动往往需要团委书记和“社区青年汇”社工亲自组织，积极参与活动的志愿者和可以依赖的组织成员不多。因此，建设稳定的志愿者队伍备案新兴社会组织既可以解决基层服务社区建设中社会组织不足的问题，又可以为街道获得稳定的志愿者团队提供最佳方案。在具体的工作中，可以引进北京市内较为成熟的大学生志愿者团队，采取校外备案形式，形成社团主体。同时，针对前文提到的居住本街道在外讀书的大学生，采取差异性工作开展社会建设活动志愿者招募工作，为学生创造提升空间。抓住每年高考后，学生近三个月的假期，由备案社会组织以帮助学生适应大学生活等实用型讲座为引导，开展暑假培训，并吸引有志愿服务愿望的准大学生参与活动;每年寒假，由街道团委邀请专家针对在读大学生开展社会实践等大学生必须参与活动能力的培训，并招募志愿者。通过上述两种方式努力招募街道社会建设工作急需的志愿者，形成社会建设活动志愿者队伍的新力量，为备案社会组织发展服务。给予不危害国家利益、社会秩序的社会组织以合法、公开生存和活动的机会和权利，使尽可能多的社会组织可以合法接受国家的引导和管理。对已有的社会组织采用基本备案制度，赋予其合法地位，对其进行必要的监管。在此基础上，对符合法定条件的社会组织实施登记注册制度，赋予其法人地位，使其进入常规监管体系。这样，不仅有助于政府获取社会组织的更多基本信息，进行分类引导，而且可以将社会组织的主要活动方向和路径纳入政府的管理范围。

3. 完善法律体系，依法保障实施。纵观各国社区养老服务，首先是有一套系统而细致的法律法规，虽然社区养老服务本身立足于社区，需要更多依赖非正式的社会支持，但缺了法制的市场经济只会导致以权钱至上、权贵垄断和劣币驱逐良币等为特征的恶性竞争。当前社区养老服务资源供给过剩和有效需求不足并存在某种程度上正是不良市场秩序的产物，而在该领域曝光的种种丑闻和乱象也说明法制约束的缺乏。

（二）社会组织：增强人力资源，扩大资金渠道，优化服务质量

1. 扩大志愿者队伍。地方政府积极负责，多元主体广泛参与的各国社区养老服务中，中央政府只进行宏观的立法、引导、监督和拨款，具体的建设和管理责任都在地方政府。

一般意义上为居家养老提供辅助的社区服务（居家养老社区辅助服务）、社区互助养老、专业养老社区和社区机构养老，它们各自包含具体的社区养老资源和平台。需要说明的是，社区养老的多元主体性使上述模式间存在部分重叠，这里简化了其复杂性。社区养老就是以社区为基本单位提供养老服务，通过上门服务等方式来满足老人基本生活需求，强调了社区在养老问题上的积极能动性和基础支撑性。

美国的大学是非政府组织人才培养的要地，其中包括非政府（非营利）组织管理专业、社会工作专业、公益创新培训项目。非政府（非营利）组织管理专业一般设在各大学的公共管理学院内，其教学注重面向社会实际，开设的课程不仅包括政治学、公共管理学等，还涵盖会计学、信息网络管理、运筹学等。社会工作专业早在20世纪初便已开始在美国大学设立，当今的美国社会工作专业教育属于职业教育，注重实践环节的锻炼，同时也重视培养学生的社会工作经验。由全美各大高校陆续开展的公益创新领域的研究与教学工作，如今已经越来越多地同美国企业孵化器及社会发展方向相结合，正在为美国非政府组织的发展提供源源不断的人才和价值理念。

美国非政府组织的人才，主要来源于几个方面：一是卫生、医疗、社会工作、工程技术、传媒等方面的专业人士;二是在社会工作领域有着专业资质或者拥有丰富经验的相关从业者;三是政府或者企业相关高层中拥有较高声誉和出色行业管理经验的管理者;四是掌握外语能力并且拥有海外工作、学习和生活经验的人;五是经常参与志愿活动，对从事特定群体服务工作有强烈兴趣并且有奉献精神的人士。

美国非政府组织人才的招募渠道主要分为两类：一是传统线下招聘模式，二是互联网线上招聘模式。传统线下招聘模式主要包括校园招聘、人才市场招聘、在职人员招聘、实习生招聘、在报纸杂志以及其他传媒上发布招聘广告、与其他非政府组织联合招聘等。而随着互联网的发展，美国的非政府组织越来越多地开始采用线上招聘模式，通过向全美的求职者开放信息发布和就业申请网上平台，提高招聘的效率及提升人才与自身的契合度。

由于美国的公民社会成熟度较高，所以美国的非政府组织不仅种类繁多而且大多组织结构明晰，涵盖美国社会生活的方方面面。除了直接参与提供公共服务和从事社会工作的非政府组织外，美国还有大量为非政府组织提供专业培训、咨询的服务机构。在美国非政府组织的员工职业培训，以及人才队伍建设和专业技能提升方面扮演重要角色的当属美国社会工作者协会，它既是社会工作者的专业组织，同时也是行业自律组织。另外，美国社会工作者协会还承担了对社会工作者的从业资格认证工作，以及为此建立了社会工作者考试制度。

德国的高等教育机构可以概括地分为两类：一类是秉承精英教学并且注重基础理论和学术研究的综合性大学;另一类是二战后发展起来的以职业为导向的应用科技大学，其主要目的是培养学生的实务技能和职业能力。2007年改革后，德国开始实行获得社会工作专业文凭者同时可获得社会工作和社会教育双学位的制度，学生在获得社会工作专业学士学位的同时可获得社工师的国家认证，可以直接进入社会工作领域就业。德国应用科技大学公共卫生领域的专业设置偏向实际应用，公共卫生专业的学生在毕业时也可以像社会工作专业的学生一样获得学位证书和德国及欧盟的职业资格。

德国的非政府组织人才培养具有很强的针对性，比如非政府组织的工作者可以通过网络渠道获得完善的职业培训信息，包括传统的双元制、应用科技大学专业培训、职业技术继续教育等，而职业培训网站的短期课程、网上学习，还有长期社会实习等为德国培养了大量非政府组织工作人才。德国是世界上志愿者群体活动最为踊跃的国家之一，德国人从事志愿服务的热情同德国国内良好的制度保障及志愿文化密不可分。德国联邦政府先后颁布了多部关于促进志愿服务和非政府组织发展的法律，并且出台了财政税收减免和替代兵役等政策，以此来鼓励志愿服务和非政府组织的发展。德国鼓励非政府组织志愿者的招募，各级政府部门和社会各界都重视志愿者专业能力的培养和发展。在我国很多专业性较弱的养老服务需要志愿者，但又苦于找不到合适的人员。因此，有必要尽快制定一套志愿服务机制，让市场能够对志愿服务这一资源进行供需匹配。而且，我国老年人群体中中低收入老年人占大多数的社会现实，决定了养老服务从业人员不可能全部来自专业化团队，社会力量是最好的补充，国家必须加强重视。

2. 构建一体化讲座，促进城乡基层社会组织负责人创新、创业能力提升。城乡基层社会组织是参与社区养老的主力军，要实现基层社会组织可持续发展，就要提高组织尤其是组织领导者的创新、创业能力。要实现这一目标，应当大胆创新，以提高社会组织负责人创新、创业能力为导向，开设一体化讲座，形成新的工作模式。所谓一体化讲座，就是将当代社会组织负责人所需要的创新、创业能力，作为一个系统去考量，而后设计一个前后关联紧密的课程体系。要明确开发建立社会组织负责人能力提升一体化讲座的思路。随着时代的发展，当代社会组织负责人应该具有很强的自主意识，又有一定的合作精神。因此，在开发基层社会组织负责人能力提升一体化讲座时应当主要关注如下三方面：（1）一体化讲座组织者在开发社会组织负责人能力提升一体化讲座过程中，要对与被培训者能力培养密切相关而以往培训工作又很少涉及的创造性思维、创新、创业能力加强训练，培养被培训者的逆向思维、发散思维，提高被培训者的思维灵活性。营造有利于激发被培训者潜能的心理环境，促进社会组织负责人利用类比、举一反三方法开拓思路，同时提高被培训者思维的系统性，从而全面提高城乡基层社会组织负责人的综合素质和能力。（2）一体化讲座组织者开发社会组织负责人能力提升一体化讲座的目标，是使被培训者善于独立思考，发现社会问题，拥有自己独到的、有创新性的观点，并能够轻松表达思想，为本组织工作服务。（3）在教学中激发被培训者参与意识是促进被培训者能力逐步提升的关键。兴趣是最好的老师，培训教师在教学过程中首先要培养社会组织负责人参与活动的兴趣。因此，讲座培训教师应该以一个组织者和被培训者朋友的身份进入培训环节，减少被培训者的压力，鼓励被培训者大胆发表个人观点。不仅如此，讲座培训教师还应该运用多种教学手段和方法（如多媒體教学、案例教学、头脑风暴法等）尽可能多地为被培训者创造表达的机会，鼓励被培训者大胆地讲。在此基础上，培训教师应该根据不同类型社会组织所需的创新、创业能力特征及时发现典型和个别问题，在教学过程中进行分析、指导，以促进不同基础的被培训者在原有基础上迅速提高。这样，就可以抓住影响培训质量的关键环节，实现提高教学质量的目标。同时，培训教师还可以要求被培训者自己设计被培训者活动情境，自己策划实施方案，自己记录模拟实施过程，在此基础上让城乡基层社会组织负责人总结成果。一体化讲座组织者可以在讲座结束后开展研讨会、选择优秀案例进行中心发言，培训教师进行点评。继而，社会组织负责人可以根据培训教师点评、并结合自身体会，修改方案、并写出心得体会。这样就能够使被培训者获得顺畅地表达自己观点的机会，进一步提高教学效果。建立社会组织负责人能力提升一体化讲座计划是关键，也是实现社会组织负责人能力提升从“是什么”向“怎么做”的有效途径。社会组织负责人能力提升一体化讲座是培养当代城乡基层社会组织负责人创新、创业能力的系统方法。

注重和发掘一体化学习的方法与资源。实现城乡基层社会组织负责人能力提升一体化讲座教学目标要从确定城乡基层社会组织负责人能力提升目标开始，通过指定的预期学习效果来完成。在讲座计划的设计过程中，要尽可能保证城乡基层社会组织负责人能力提升的目标效果在讲座中基本得到正确反映。然而，学习效果的改进和详细的设计则是每一个讲座的任务。

通过对预期学习效果进行明确定义并形成一致意见，为城乡基层社会组织负责人能力提升提供了一条解决问题和避免产生不必要冲突的途径。预期学习效果描述被培训者在参与讲座学习之后能做什么，预期学习效果还指出被培训者必须达到的理解水平和能力水平。比较通用的培训目标分类法列出了六种知识和能力掌握水平：了解、理解、应用、分析、综合以及评价。

许多学习效果最初是通过应用与实践表现被培训者的知识、能力和态度的。尤其是综合能力训练过程，仅有知识是不够的，应该有意识地策划和达到被培训者能力方面的学习效果。当被培训者有机会进行实践、对其经验进行反思以及将理论概念在实践中予以应用时，就会获得卓有成效的学习效果。为了重新设计包含主动学习和经验学习的内容，要为培训教师提供机会以提高他们的教学和评估能力。更多的策划需要时间、资源和学习，还需要评估专家的支持。

基于项目的学习是建立在真实工作所需的具体条件或问题的基础上的，并找出问题的解决办法的过程。基于项目的学习提高了被培训者的积极性，并提高了被培训者应用所学知识的能力以及处理真实问题的能力。这一方法要求培训教师改变角色，即从培训教师到教练或顾问。与基于项目的学习类似，仿真是安排被培训者扮演专业活动具体角色的活动。仿真通常有具体的规则、指导原则和结构上的角色及关系等。在仿真环节中，培训教师的任务是解释规则和条件，以告知被培训者要充当的角色，并监控仿真使其完整执行，以及引导被培训者思考他们的模拟表达实践效果，并得出结论。在具体的培训工作中，培训教师应当把两个或更多的主动学习和经验学习方法结合起来，这样才能更好地实现培训目标。

3. 提高自身素质，应对高强度的工作。首先，拥有良好的道德素质。创业，得先要会做人。不会做人，也不会得到别人的信赖。因为只有品格高尚的人才能使组织成员受到感召而参与到組织发展中。唯其如此，基层社会组织才有牢固根基，发展才有持久动力。[4]创新、创业型基层社会组织领导者的道德素质最主要包括如下几个方面：一是重视诚信和信用。诚信是基层社会组织的通行证。诚实守信是社会建设对社会组织的最基本要求，是立业之道、兴业之本。二是奉献精神、敬业精神、责任感、使命感。三是为人公道正派。其次，提高身体素质。社会组织领导者工作压力巨大。高强度、高负荷的工作，必然会导致其严重的体力透支、沉重的精神压力、没有规律的生活节奏……基层社会组织工作的性质和特点决定了对创新、创业型基层社会组织领导者身体素质的要求应比一般人要严格得多。如果没有强健的体魄，是无法承受这种繁重劳动的。毛泽东同志年轻时积极锻炼身体，正好为后来艰苦的革命工作打下了基础。可以说，正是其良好的身体素质，才使其具备了应对大量工作的能力。因此，无论工作有多忙，都要尽可能地保证充足的睡眠与休息、充分的体育锻炼与规律适量的饮食习惯。而且在生活中要适当控制烟、酒等对身体不利的嗜好。最后，锻炼心理素质。世界卫生组织给健康下的最新定义是：健康是一种身体上、精神上的完全平衡状态。一个人只是身强力壮，没有器质性疾病，还不完全健康。只有体格和心理两方面都健康的人，才算得是真正健康。

参考文献：

[1]刘欢.社区养老服务供给中社会参与机制研究[J/OL].中国优秀硕士学位论文全文数据库，（2015-06-06）[2020-06-02].

http：//www.cmfd.cnki.net/Journal/index.aspx？dbcode=cmfd.

[2]陈元刚，邵雅梦，陈孟婷，马大来.重庆市“社区养老”标准化建设与绩效评估的文献综述[J].重庆工商大学学报（社会科

学版），2018（3）：102-107.

[3]周淑娟.社会组织参与社区养老服务现状研究——以SH市SJ区为例[J].经济研究导刊，2019（5）.

[4]王才章.从职业到专业与从专业到职业——反思社会工作发展路径[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2019（2）：71-77.

[责任编辑、校对：杨栓保]