农村宅基地房地一体确权登记问题探析

摘要：为了保障农民的合法权益，加快推进农村宅基地房地一体确权登记工作，国务院、自然资源部及宁夏回族自治区人民政府先后出台相关政策及指导文件。随着确权登记工作的有序推进，各地也相继在确权登记工作中暴露出了一些问题，针对这些问题探讨了一些解决思路。

关键词：房地一体;确权登记;问题;措施

中图分类号：F293

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2020）11-0055-57

收稿日期：2020-09-24

1概述

宁夏回族自治区（以下简称宁夏）共有22个县（市、区）、263个乡镇、2622个行政村，农村宅基地92.7万宗。截至2019年底，全区共完成农村宅基地和房屋权籍调查约91.3万宗，完成率达98.5%;已发放农村“房地一体”不动产权证45.3万本，实现了“应颁尽颁”。经过权籍调查，目前暂不符合农村宅基地“房地一体”确权登记发证条件的47.4万宗。

2存在的问题及工作难度

宁夏各市县在房地一体确权登记工作中，虽然实现了“应颁尽颁”，但仍有大量的疑难问题需要化解处理，具体主要集中表现在以下几个方面。

2.1中心村手续不完善

为了集约节约利用土地，响应国家乡村振兴战略和新农村建设的需要，集中建设农民新村，通过合村并居、生态移民、易地扶贫搬迁、原地或邻村安置等方式，各地不同规模地形成了集中搬迁上楼，或者安置在平房新村的两种居住环境。此举虽然解决了村民集中生活住房需求，但房屋规划和建设手续缺失，集中安置的楼房未竣工验收;部分村民虽已搬迁上楼，但因旧宅拆迁手续不清，无拆迁安置协议等，导致本次确权登记工作无法进行。

2.2宅基地超占面积

由于历史或各方面的原因，各市县普遍存在宅基地使用中超占面积的现象。

2.3宅基地缺少权属来源材料

由于历史或其他原因，一些地方农民申请宅基地建房没有获得批准，未批先建，有些宅基地没有权属来源证明、没有审批手续，有的涉及违法占地，等等。

2.4存在空闲宅基地

长期以来，因农民进城、自发移民、劳务移民等原因，宅基地上的房屋坍塌、破损，无法居住。近年来，随着乡村环境整治、美丽乡村建设等工作的开展，部分土坯房、危房被拆除，导致大量宅基地荒废、空闲，有些宅基地虽然批了但村民并未建房，且部分宅基地和房屋原来已确权登记。按照规定空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权，已经确定使用权的由村集体收回。但实际工作中，空闲宅基地即使满两年以上，村集体并未收回，宅基地长期闲置、荒废，未有效利用。

2.5宅基地存在权属争议

由于继承、分家析产等原因导致家庭内部成员对继承、受遗赠的房屋归属产生纠纷，导致无法确权登记。有些邻里之间权属界线存在争议，在开展权籍调查时，相邻宗地权利人对权属界线不认可，拒绝签字。

2.6生态移民问题

由于生态移民迁出区的宅基地未按规定注销或拆除，部分迁出的农民未按规定在迁入区居住，仍然返同到原地居住生活，有的在迁入区、迁出区都有宅基地且都在居住使用。

2.7宅基地在自然保护区的

有些宅基地属于自然保护地划定之前已经存在的老宅子，其中有的宅基地原来已经进行了确权登记;有些宅基地属于自然保护地划定之后的违法用地行为。

2.8改变宅基地用途的

宅基地使用权是国家无偿给予村民的住宅福利保障，但在使用的过程中，有些村民在原有宅基地上私自改变宅基地用途，或者以原有宅基地为基础扩建，用于经营商铺、农产品加工、发展农家乐等，逐步形成了以商业和住宅混合使用的情况，甚至向非本集体经济组织成员或者城镇居民买卖、租赁，改变为纯商业化用途，例如，宾馆、银行、营业网点等。

2.9联系不到农户或农民不配合的

由于近年来农村人口大量外出务工，有些农户在城镇定居生活，导致村集体经济组织无法与权利人取得联系，无法收集资料并确认签字，还有些農户不配合确权工作，严重影响工作进度。

3措施

笔者以为，对于因房屋建设、规划手续不齐全导致的中心村或平房新村无法办理确权登记问题，由市县自然资源局牵头，做好权籍调查工作，建立问题清单，对于宅基地在城市、镇规划区外且在2008年以前建设的，在办理登记时可不提交符合规划或建设的相关材料;对于宅基地在城市、镇规划区外且在2008年以后建设的，由村委会公告15天无异议，经乡（镇）人民政府审核后，按照审核结果办理登记。因生态移民、易地扶贫搬迁等政策性移民安置在小城镇或中心村的，涉及规划、用地审批、竣工验收等手续不完善的，按照“缺什么补什么、谁审批谁负责”的原则，完善相关手续，依法办理确权登记。

对于宅基地超占面积的现象，要弄清原因。对因历史原因造成的，要明确不同历史阶段的处理政策，按国家出台的有关政策执行。属于政策允许的，可依法予以确权;对于不合法超占的，只对合法部分予以确权，超占部分只在登记簿和权属证书附记栏注明。或者可以探索建立超占有偿使用制度，超占的土地按照“多占多交，少占少交”的原则，对超占的宅基地使用者收缴宅基地超占有偿使用费（由村集体统一管理），这样即保护了广大村民的合法权益，又遏制了随意圈占地行为。

对于没有权属来源材料的宅基地，应查明原因，按照部里的相关规定，依法办理。属于历史原因造成的，可不强求出具相关手续，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，村委会出具相关证明，并公告30天无异议的，经乡镇人民政府审核后，按照审核结果办理确权登记。对于非历史原因造成的，需要相关手续的，还需依法补充权属来源材料完善相关手续。

笔者认为，对于空闲宅基地，应按照保障村民合法权益的原则，村民依法取得宅基地使用权未建房的，待房屋建成后予以确权登记;对于宅基地批复两年以上未建房使用的，或房屋废弃、倒塌两年以上未翻建的，由村集体依法予以收回。或者实行宅基地有偿退出机制，鼓励村民自愿有偿退出，将退出的宅基地分配给有需要的村民。

对于权属争议问题，应加大农村房地一体权属纠纷的调处力度，建立健全不动产权属争议调处机制。对涉及农村房屋的继承、受遗赠等原因导致权属争议的情况，可采取政府购买服务、行政调解等方式，综合运用司法公证、律师鉴证等方式解决，或由村委会、村集体出面调解，充分发挥村集体的作用，及时厘清化解权属争议。

对于生态移民问题，不动产登记机构应查清农民在迁入地是否分配宅基地，原迁出地宅基地是否退出。在迁入区已分配宅基地并退出原宅基地的，坚持“一户一宅”的原则，依法为迁入地的宅基地确权登记;在迁入地已分配宅基地但未退出原宅基地的，依据自愿的原则，只能选择其中一套宅基地予以确权而放弃另一套，并应提供乡政府出具的退出迁入地或迁出地的宅基地证明。

对于自然保护地划定之前合法取得的宅基地應按照宅基地房地一体登记要求进行确权登记;对于在自然保护地划定之后未经批准建设的违法用地，只调查暂不确权，待后续自然保护地优化整合、生态保护红线评估调整工作明确后，依据有关政策执行。

对于在原合法取得的宅基地范围内符合农村一、二、三产业融合发展，改变宅基地用途的，在符合“一户一宅”要求的前提下，按照住宅用途予以确权登记，对于改扩建超占面积部分不予确权，只在附记栏备注超占面积。

对于权利人常年不在家，因外出打工等原因无法收集资料或不能到场确认签字的，可采取委托代理人代办或网络视频确认等方式进行，或利用电话、微信、网络等“不见面”方式，加强政策宣传引导，把确权登记相关政策宣传到每家每户，进一步激发广大农民申请办理不动产权登记的积极性;充分利用春节等节假日农民返乡的机会，集中开展收集资料、权籍调查、确权登记等工作。对于权利人对调查成果不认可的，各市、县（区）应把房地一体登记工作范围、工作程序宣传到位，把宅基地超占面积等政策法规执行到位，不应为工作方便制定“一刀切”的地方政策损害群众利益。

4结语

开展农村宅基地“房地一体”确权登记是推进农村产权制度改革的重要任务，是打赢脱贫攻坚战、助力乡村振兴战略的重要举措，对全面建成小康社会具有重要意义。各地在确权登记中难免会遇到各种各样复杂问题，在处理确权登记中的难点、堵点问题时，笔者以为各地应尊重历史，面对现实。弄清问题产生的原因，如：自发移民问题（省内自发移民或跨省自发移民），该如何确权办证？农村的“合村并居”，拆迁安置上楼或平房新村，期间为抵偿拆迁费而造成的“一户多宅”问题，该如何办证？具体问题还需具体分析，不能搞“一刀切”。要维护农民合法权益，各地应因地制宜，厘清思路。有些疑难问题需要国家层面出台相关政策;有些需各地方政府出台政策或自然资源部门出台相关指导意见;有些需各部门联合行动，合力解决。总之，解决各种疑难问题要紧紧把握依法依规，合理合法，坚决杜绝使违法占地合法化，确保确权登记工作稳步、健康、有序推进。

作者简介：卢颖奇，宁夏回族自治区自然资源和不动产确权登记中心。