减税降费与政府财政可持续性问题研究

王益萌

摘要：就2019年的政府工作报告来看，“减税降费”当选为全年财政政策的关键词，且减税降费规模超过2.3万亿元之多，占GDP的比重超过2%。然而近些年我国经济增速的下行、财政收入增长的放缓、财政刚性支出的增加等因素，都使得政府财政可持续性遭遇了严重的挑战。文章通过分析减税降费政策对政府财政可持续性的各方面影响，从而提出一系列应对建议。

关键词：减税降费;财政收入;财政支出;财政可持续性

一、实施减税降费政策的必要性

基于我国高质量发展角度，减税降费政策的实施是具有中国特色的，是我国经济攻坚期的必然选择。

（一）减税降费为企业发展增添新动力

近年来，我国经济增速放缓，2019年我国GDP同比增长率为 6.1%，是近20年以来的最低点，经济下行压力较大，许多企业的生存面临各种严峻挑战。2019年我国实施了更大规模的减税降费政策并重点强调要降低制造业和小微企业税收负担。2018～2019年，我国增值税税率实现了两连降，这一措施可以直接降低制造业企业的税负，使企业有更多资金进行技术创新并投入到高新技术的发展中，不仅提高了企业的市场竞争力，还为企业的发展增添新动力。

小微企业是我国市场经济的重要组成部分，但由于技术和资金等方面的短板，其健康发展需要国家予以更多的关注与扶持。2019年，针对小型微利企业国家出台了新一轮的优惠政策，提高了小微企业的年应纳税所得额上限并加大了优惠力度。这一举措对我国众多小微企业而言意义重大，同时也体现了国家对于民生的关注。

（二）减费降税是供给侧改革深化的必然要求

近些年，我国经济下行趋势明显，其原因有很多，其中最为关键的则是我国一直以来的核心特色竞争力“人口红利”的逐渐消失。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”改善经济结构、转变经济发展方式迫在眉睫。2015 年11月，我国首次提出供给侧结构性改革。2016 年1月，中央将供给侧结构性改革定调为以解放和发展生产力为目的，并要求把去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板作为供给侧结构性改革的重点任务。供给侧结构性改革是我国目前经济改革的重中之重，而减税降费又是供给侧改革中“降成本”的重要组成部分。因此，以降成本为目标的税降费政策是供给侧结构性改革的必然要求和必经之路。

二、减税降费的现状

当前，我国已踏入经济高质量发展阶段。2015年，我国减负5000亿元;2016年，减负8000亿元;2017年，为1万亿元;2018年为1.3万亿元;直到2019年，我国全年减税降费力度空前，全国累计新增减税降费超过2.3万亿元，占GDP比重超过2%，拉动全年GDP增长约0.8%。统计数据表示，我国的税收增长率从2011年开始总体呈下降趋势，并从2013年开始增速下降到了一位数。而税收占GDP的比重一直保持平稳下降趋势。这一比重变化反映了我国的宏观税负即我国税负总水平呈稳步下降的趋势，表明减税降费政策的实施成效明显。

2019年，我国实施的减税降费政策以降低增值税税率和社会保险费率以及改革个人所得税为关键点。我国对于增值税的改革可以追溯到2016年，我国全面推行“营改增”;直到2019年，再次大幅下调了我国增值税税率，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。2019年国内增值税增长1.3%，增幅比上年回落7.8%。社会保险费率的降低，将会大幅减轻我国企业特别是小微企业的税收负担。2019年5月1日起，企业职工基本养老保险单位缴费比例高于16%的地区，以及机关事业单位基本养老保险单位缴费比例全部降至16%。这一举措减轻了我国企业的用工成本。2019年新个税改革最大的亮点是增加了六项专项附加扣除，大大减轻了纳税人的负担，人所得税比同年下降了25.1%。这一改革举措，力度大、惠及范围广，促进了税收公平，有助于構建和谐社会。

三、减税降费使政府财政可持续性面临挑战

减税降费无疑是一项惠民惠企的政策。但从短期来看，如此空前的减税降费规模加上财政支出刚性的大环境，政府财政的可持续性势必会面临挑战。

（一）财政收支

财政收入与经济发展呈正方向关系，会随着经济的繁荣而增加，也会随着经济的衰退而减少。由图1可知，近十年时间我国GDP增速持续稳步下降，经济下行压力较大，财政收入的增速也相应减少。由图可知，我国一般公共预算收入在2013年之前一直保持着两位数的增长速度，但从2014年开始，一般公共预算收入的增长幅度降至个位数，并在2016年达到了最低值4.82%，这也是近十年来公共预算收入增速首次低于GDP增速，并且之后的三年时间中有两年时间公共预算收入增速都低于GDP增速。而公共预算收入占GDP的比重也从2015年开始逐年稳步下降。

从我国财政支出方面来看，各种刚性支出的增加使得政府财政支出结构趋于固化。占据政府大部分支出的为刚性支出，而刚性支出就是不会因为经济增速下行而会有所缩减的财政支出。近年来，我国经济发展已进入放缓阶段，经济发展增速明显下降。近五年来，我国的一般公共预算支出大体呈上升趋势，且在2015年达到了两位数的增长率，财政支出呈现逆经济增长趋势。在刚性支出中，民生支出占据了重要位置。2015颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出，要求到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，实现全面脱贫。这一重要举措使得财政扶贫力度空前加大，需要政府加大财政支出做为保障，因此政府支出缺口越来越大。另一方面“财政八项支出”作为支撑GDP增速的重要指标，加大对其的支出力度，对于促进国家经济发展具有重要意义。因此，刚性支出需求不断加大，政府财政可持续性面临挑战。

（二）衡量指标

债务负担率是当年债务余额与国内生产总值的比重，是国际上确立的公认的政府债务警戒线。我国的债务负担率自2013年开始逐年上升，更是在2018年后达到了20%以上的增速。可见减税降费政策的实施，使得我国债务余额逐年扩大，债务负担率不断提高。

财政赤字率是衡量财政风险的一个重要指标。政府的财政赤字是由财政收入与财政支出两方面所决定的，而近年来，由于我国经济下行压力较大，财政收入增速放缓，但财政支出依旧保持增速增长，因此财政赤字逐年上升。长期以来3%被视为财政赤字率的“红线”，2015～2018年我国财政赤字率分别为2.4%、2.9%、2.9%和2.6%，且2019年的财政赤字率预计为2.8%，都非常接近3%的红线。可见，减税降费政策导致的财政减收使得政府财政赤字不断扩大，政府财政可持续性受到挑战。

四、政策建议

（一）促进经济发展，做好“开源”工作

经济是税收收入的财源，其增长速度的上升，势必会使财政税收增长速度也随之上升。因此要想做好“开源”工作就必须坚持“放水养鱼”政策不动摇。2019年3月15日李克强同志在两会记者会上提出：减税实际上是“放水养鱼、培育财源”。2019年我国实施普惠性与结构性并举的减税政策，重点降低制造业和小微企业税收负担，这一举措直接减轻了我国企业的税收负担，让企业有更多资金来增强自身竞争力。而企业的蓬勃发展又会扩大税源，从而增加政府税收收入，保证了经济发展后劲。

那么如何做到“开源”呢，首先，要开拓新的税源，加大招商引资力度，努力做大地方经济的蛋糕，并培育支持新的经济增长点和财源，加大对小微企业及高新技术产业的扶持。其次，政府应建立高效的税收征管制度，减少税收征管过程中的遗漏项，加强税收征管力度，做到应收尽收。依法严厉打击涉税违法行，运用现代高新技术确保依法征管。

（二）优化财政支出结构，做好“节流”工作

2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出：为支持企业减负，各级政府要过紧日子，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回。 在新一轮的减税降费中，优化财政支出结构显得尤为重要。在保证刚性支出和重点支出以外，坚决压缩一般性支出，学做“铁公鸡”，把钱花在刀刃上。

在中国特色社会主义市场经济体制这一大背景下，政府需要深刻明确的认识“公共财政”这一概念，既不越俎代庖，也不袖手旁观。市场本身能够解决的问题，就交给市场，由市场去解决，把更多的决策权还给市场，充分发挥“看不见的手”的作用。但市场并不是万能的，当市场不能正常运行时，就必须由政府来进行市场调节。这样就可以节约一部分本可以交由市场却由公共财政负担的项目，将有限资金用在最需要的地方，从而使财政支出结构得到优化。

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（作者单位：兰州财经大学）