新时代基层社会治理困境及破解路径

李国江

中共山东省委党校（山东行政学院），山东 济南 250014

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代。全面提升社会治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化，对促进国家发展和社会稳定，实现新征程奋斗目标意义重大。在此历史进程中，作为国家治理的重要组成部分，基层社会治理需正视当前困境，推进破解困境的路径创新。

一、基层社会治理实践及内涵

基层社会治理是一种社会历史现象，也是具有浓厚中国本土化色彩的概念。加强和创新新时代基层社会治理，需将其置于中国社会历史发展实践中加以认识理解。就我国基层社会治理而言，其实践历程大体经历两个阶段。

（一）中华人民共和国成立以前的基层社会治理

中国传统社会历经两千多年封建政权更迭，封建政权借助国家官僚机构之外的乡绅自治和宗法家族两种方式，延续对基层社会的管理，构建“皇权不下县”的管理模式，形成中国传统社会基层社会管理传统。总体而言，一方面，封建社会政权运行下基层社会管理常发生周期性震荡，突出表现为历朝历代末年的农民起义。基层社会周期性爆发的动乱在不同程度上冲击整个社会制度，一定程度上反映传统社会在社会治理尤其是基层社会治理方面存在结构性缺陷。另一方面，基层社会管理在不同历史时期呈现不同表象。但正如中国封建社会具有的“超稳定结构”[1]，封建政权对基层社会始终保持治理体系的稳定性。即以乡绅自治、宗法家族为中介，在基层行政、精英“乡绅”、宗族伦理及普通民众间建立紧密联系，构建有机统一的基层社会治理体系，实现对基层社会的控制。此治理体系以基层治理自主性为基础，充分利用并发挥乡绅阶层和宗族势力在社会管理中的作用。可见，利用乡贤文化和以血缘关系为基础的宗族组织规范作用，实现封建政权和基层社会自治衔接，是中国传统社会基层社会治理实践的显著特点。

（二）中华人民共和国成立后的基层社会治理

中华人民共和国成立后特别是改革开放以来，我国基层社会建设经历了从高度集中的社会管理逐步向现代化社会管理体制过渡，再到社会治理重心基层下移的探索深化过程。大体可分成两个阶段，三个时期。

第一，基层社会高度集中管理体制逐步向现代化管理体制过渡阶段。该阶段分两个时期，一是基层社会高度集中管理体制期，指中华人民共和国成立到改革开放前的历史时期。面对当时特定历史条件，实行高度集中的政治体制和计划经济体制。就社会管理而言，构建了一元主体社会管理格局。整体上呈现出强国家、弱社会特点。就基层社会管理而言，在城市，国家通过单位体制加强基层社会管理。一方面通过城市居民基本组织形式——单位，管理其所属人员；一方面通过街道居委会管理无固定单位人群，建立“单位制为主、以基层地区管理（街道和居委会管理）为辅”的管理体制。在农村，国家政权一度直接延及村落，开展农业合作化运动，实行政社合一的人民公社制，人民公社组织与国家基层政权组织合为一体，对农村实行高度集中的社会管理。这种管理体制，是特定社会发展阶段的产物。“对维护社会稳定、恢复经济活力、保障高度集中的政治体制运作起到积极作用。但从实践和历史来看，此种模式因管理方式过于单一，难以适应经济社会发展的需要和广大人民群众的新期待。”[2]改革开放后，此模式在社会发展中滞后性更加凸显。二是基层社会现代管理体制过渡形成期。党的十一届三中全会后，我国进入改革开放新时期。为适应社会主义市场经济体制发展，社会管理逐渐从统治到治理、从党政集权到分权参与、从管制统领到协商服务、从城乡二元到城乡一体化发展转变。就基层社会管理而言，改革开放以来，随着家庭联产承包责任制实施推进，农村社会人民公社制度被废止。1983年10月12日，中共中央、国务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》指出：“当前农村改变政社合一体制的首要任务是把政社分开，建立乡政府；同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”[3]此后，建立乡、镇政府及各种合作经济形式的工作在全国展开，乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础，恢复国家基层政权组织为乡人民政府、集体经济组织为公社，实现政社分开，“乡政村治”的农村治理体制逐渐形成。党的十六届六中全会提出全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设。农村开始探索社区化治理模式。在城市，开始从以“单位制”为主向“社区制”转变，大量社会事务逐步转由社区承担，党领导下的社区开始发挥新的作用，并最终形成以“社区制”为核心的治理模式。期间，随着构建社会主义和谐社会国家战略提出，我国社会管理理念开始向社会治理理念转变，党的十八届三中全会首次使用“社会治理”概念，开启了基层社会治理创新发展的新阶段。总体而言，此阶段是中国基层社会现代管理体制逐步形成阶段，为建立新时期基层社会治理奠定基础。

第二，基层社会治理体系化建设阶段。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，开启基层社会治理发展新阶段，基层社会治理进入创新发展的新时期。基层社会治理创新被置于事关党和国家大政方针贯彻落实、事关居民群众切身利益、事关城乡基层和谐稳定的战略高度，进入党和国家重要议事日程。中共中央、国务院从健全完善城乡社区治理体系、不断提升城乡社区治理水平、着力补齐城乡社区治理短板、强化组织保障五方面就加强和完善城乡社区治理提出指导意见[5]。党的十九大报告提出加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移的部署要求。党的十九届四中全会进一步提出，健全党组织领导自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，构建基层社会治理新格局。此时期围绕基层社会治理理论研究不断深化。学者在社区调研基础上，从关于政府、市场与社会三大机制的社会学理论视角出发，分析、归纳和总结多种类型社区治理模式，提出城市社区治理创新四种模式：政府主导模式、市场主导模式、社会自治模式和专家参与模式[4]。就实践而言，城乡社区也在探索多元共治、体系化创新之路。

从中国社会管理历时性角度而言，基层社会治理体现出较鲜明时代性。综合治理实践可见，传统社会管理结构长期延续“皇权不下县”方式，借助官僚机构之外的乡绅自治和宗法家族实现管理。在此管理方式下，所谓基层主要指县及县以下行政区域。就当前我国社会管理结构而言，基层指国家管理权力所及的最低层级行政区域，在农村主要指乡镇政府所辖区域，在城市则是街道办事处所辖范围。与城乡广大民众利益最密切、联系最直接是我国基层社会治理的突出特点。新时代基层社会治理即规范和协调城乡基层行政辖域社会领域事务的管理过程，其基于我国基层社会治理历史实践，目标是维护基层社会秩序和激发基层社会活力。

二、基层社会治理的现实困境

中国社会发展进入新时代，现代性社会变革在激发基层社会活力同时，也引发一系列涉及基层社会民生方面的问题和矛盾。

（一）基层治理城乡之间不平衡

基层社会治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重中之重，亦是全面建成小康社会的重要保障。就社会空间而言，目前基层社会治理城乡不平衡，整体呈现城强乡弱状态。从满足民众需求角度而言，乡村居民对治理需求满足程度明显弱于城市居民。以公共服务供给和建设为例，近年来政府虽重视加强推进农村公共服务供给和建设，且服务供给水平质量均有改善提高，但较之于城市基层社会仍存在问题，不仅主体治理作用发挥不充分，即农村居民参与积极性、政府主体主导作用、农村社会组织参与度均不充分，且在治理理念、方式手段、内容等方面，相较于城市基层社会治理，在满足农村居民多元化、多层次需求、提高保障和改善农村居民民生水平方面仍有差距。

（二）基层社会治理地域不平衡

从治理实践角度而言，每一地区均为国家社会治理体系中重要治理单元。因不同地域单元间存在诸如民族类别、民俗文化等差异，各地域性治理单元需因地而治，既要遵循统一政策要求，又要实现创新突破。目前，基层社会治理地域不平衡状态存在三种类型：一是开放发达型区域治理，治理单元主要集中在东部沿海地区，与其社会经济发展水平相适应，具有较完善基层社会治理体系，治理能力现代化水平较高。二是人口流动型区域治理，此类型治理单元含人口流出型和人口流入型区域。前者多处于农民工流出较多的中西部乡村。后者多集中在开放发达的东部城市。人口流出或流入均不同程度影响基层社会治理。三是相对封闭、经济滞后型区域治理。处于相对封闭状态中，民众对外交流少，受外界影响小。该类型多集中在中西部偏远地区、少数民族地区、贫困地区、革命老区。三种治理区域类型在治理理念、治理手段和治理能力方面存在很大差距。

破解上述困境需强化基层社会治理平衡导向，有效化解因不平衡治理产生社会问题和矛盾。

三、基层社会治理困境的破解路径

针对基层社会治理不平衡困境，一方面需突破基层社会治理城乡二元结构桎梏，坚持城乡统筹，协调发展，“适应城乡发展一体化和基本公共服务均等化要求，促进公共资源在城乡间均衡配置。统筹谋划城乡社区治理工作，注重以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高，促进城乡社区治理协调发展。”[5]真正做到“推动社会治理和服务重心向基层下移，将更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”[6]另一方面，需尊重地域差异客观性，突出特色，因地而治，尤其要“加强边疆治理，推进兴边富民。”[6]同时“推动各地立足自身资源禀赋、基础条件、人文特色等实际，确定加强和完善城乡社区治理的发展思路和推进策略，实现顶层设计和基层实践有机结合，加快形成既有共性又有特色的城乡社区治理模式。”[5]具体而言，需从以下路径加以创新。

（一）加强基层党组织建设，发挥其基层社会治理的领导核心作用

加强基层党组织建设、提升基层社会治理的组织领导能力，是完善基层社会治理体制，推动基层社会治理多元共治、统筹协同的必然要求。党的十九届四中全会提出：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系。”[6]随着社会治理重心向基层下移，应不断强化基层党组织在基层社会治理中的功能，发挥基层党组织政治引领、组织引领、能力引领、机制引领作用，健全基层党组织领导下的居民（村民）自治、民主协商、群团带动、社会参与机制，完善基层党委领导下的基层社会治理体制。结合乡村振兴战略实施，着重强化乡村党组织建设，为破解不平衡治理困境提供组织领导保障。

（二）坚持治理社会化，实现基层社会多元主体合作共治

社会化对于社会治理而言，是社会管理到社会治理改革理念本质所在。治理社会化“即要在法律框架下，将与广大人民群众切身利益相关的事务，特别是涉及普遍性民生问题的社会政策和事务，交给人民群众讨论协商，让人民群众参与决策和治理的全过程。”[7]治理社会化内涵核心是治理主体的民主协商和开放参与。在创新基层社会治理过程中，政府、社会、居民既是治理主体，也是治理的主要力量。但从目前我国基层社会治理情况来看，基层民主政治、公益事业、公共行政等领域民主协商机制不健全，基层民众参与社区治理积极性不高，规范引导和参与不够。上述问题在农村基层社会表现突出，如当前乡村振兴进程中，在优化乡村布局，推进村庄规划工作方面，存在征求群众意见不充分、工作冒进等问题，制约共建共治共享社会治理格局的建立。随着经济社会的长足发展和公民民主意识和权利意识增强，社会治理主体意识不断提升，相关机构需顺应社会化理念创新方向，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，创新社会治理参与途径、方式，统筹社会资源，充分发挥社会治理主体作用，形成治理合力。

（三）激发社会组织活力，发挥社会组织的治理职能

社会组织是基层社会治理的基础。党的十九届四中全会指出：“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”[6]社会学研究证明，“对于一个社会的良性运行而言，有组织比没组织好。社会学家达伦多夫在研究社会冲突时提出，‘组织’可以避免出现很多暴力行为和突发性的事情，因为组织有一定规范和管理。”[8]当前，激发社会组织活力，需着力解决城乡基层社会组织培育建设不平衡、不充分问题，尤其要大力培育发展农村地区、人口流动型和相对封闭且经济滞后型区域的社会组织，不断提高政府对社会组织的信任度，推进实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，由社会组织依法提供和管理。促使社会组织与基层群众接轨，充分发挥社会组织在引导社会成员参与、推动基层社会治理方面作用。

（四）全面依法治理，不断加强和完善治理的法治保障

现代社会治理，“虽要强调人性和尊重多方利益，但人治并不是解决问题的最终办法。法律是必须有终审，它强调一个事物最终要遵从规则，不管是申诉还是被诉方，最终法律均会给出一个裁决。因此法治途径是解决社会问题的根本出路。”[8]目前，基层社会治理仍存在管控思维，惰性传承乡土人情关系，规则意识和规则感知度尚未在群体中形成共识，主张权利和解决纷争的法治思维缺失，基层治理中大量“法治剩余”[9]事务仍借用法律强制干预甚至错用法律规制。鉴于此，需结合基层社会治理特点，加强基层社会立法、执法工作，不断完善法治保障体系；加大基层普法教育力度，定期开展普法宣传，破除乡村民众解决矛盾纠纷的传统陋习，引导群众运用法治思维和法治方式主张权利、解决纷争。同时，加强提升基层干部队伍法治意识和法律素养，将基层社会问题纳入法制轨道，营造基层社会治理良好的法治环境。

（五）建立信息化思维，推动基层社会治理智能化

信息时代的“人们不仅能更容易获得信息，且能够利用这些信息产生更大影响。”[10]信息激增和传播既会成为治理的影响因素，也能促进社会治理与信息技术融合，进而提升社会治理智能化水平。“社会治理智能化，即通过大数据、云计算、物联网等信息技术，重构社会生产与社会组织彼此关联的形态，使社会治理层次和水平得到提升，使治理过程更加优化、科学、智慧。”[11]目前，基层社会治理中，网络与大数据等新技术运用空间窄，运用能力低，难以做到信息有效整合，一定程度上制约基层社会治理效能。在推动社会治理重心下移过程中，要紧密结合基层社会治理新情况，诸如治理对象多元化、治理内容多样化、治理环境复杂化、治理地域差异化等，积极推动信息技术与基层社会治理融合，统筹提升基层社会治理智能化水平。

（六）提高基层社会治理专业化水平

社会治理专业化程度是衡量一个国家或地区社会服务和社会治理水平的重要标志。推进社会治理专业化，离不开专业人才。“社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会救助、慈善事业、社区服务、就业援助、贫困帮扶、纠纷调解等领域直接提供社会服务的专业人员。”[12]目前，我国社会工作者数量不足、结构不合理，严重制约社会治理专业化水平提升。需建立健全激励机制，在政策制定等方面加大创新力度，使社会工作专业人才引得来、留得住，充分发挥其在基层社会治理中的积极作用，建设高素质专业化人才队伍，提高基层社会治理水平。

四、结语

随着我国改革开放深入推进，新时代基层社会将长期处于社会加速转型期。基层社会治理须准确把握和主动适应社会转型期变化，面对基层社会治理实践因新问题、新矛盾造成的不平衡治理困境，创新破解路径，增强基层社会治理针对性和实效性，构建并完善基层社会治理新格局，夯实社会治理基础，打造新时代共建共治共享的社会治理格局，不断推进新时代国家治理体系和治理能力现代化。