十八大以来中国共产党引导社会组织发展的基本经验

康宗基

(福州大学 马克思主义学院，福州 350116)

自十八大提出“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”以来，党和政府从推进国家治理现代化的战略高度，对社会组织的发展做出了一系列改革创新：首次提出“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”这一重大命题，首次提出加快形成“政社分开、权责分明、依法自治”的现代社会组织体制，首次提出“加强社会组织立法”，首次提出“在社会组织中设立党组”，等等。正是在党和政府的积极引导下，我国社会组织发展不断取得新成就。民政部《社会服务发展统计公报》(1)参见中华人民共和国民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。显示，2011年底全国共有社会组织46.2万个，截至2019年底，全国共有社会组织86.7万个，增长了87.7%。社会组织已经成为新时代全方位参与国家建设的一支重要力量。十八大以来，党和政府在引导社会组织发展的过程中，积累了丰富的经验，标志着党和政府对中国特色社会组织发展规律的探索和认识迈出了新的步伐。及时总结这些实践经验，有助于更好地发挥社会组织在国家治理现代化中的积极作用。

一、坚持党政引导与依法自治相结合

中国特色社会组织的发展首先是坚持中国共产党的领导，是在党和政府引导下的有序发展。其中，党政引导是发展中国特色社会组织的根本，依法自治是社会组织发展的内生动力，而政社分开是理顺党政引导与依法自治关系的关键。

首先，坚持党政引导是根本。“党政引导”既是中国特色社会组织发展的“中国话语”，也是中国特色社会组织发展的“中国经验”。“党政引导”指的是党和政府通过特定的途径和方式，将社会组织的发展纳入到国家治理体系中来，使社会组织成为推动国家治理现代化的重要社会力量。其中，党对社会组织的领导，是指中国共产党以自己正确的理论、路线、方针、政策和率先垂范的行动，引导社会组织朝着党指引的方向前进、以“确保社会组织发展的正确政治方向”的一种行为和活动。而政府对社会组织的引导作用主要体现为，政府既可以从社会发展全局出发来界定社会组织的角色与功能，通过其掌握的关键性社会资源，有选择地培育符合社会发展要求的社会组织，也可以通过规章制度的制定实现对社会组织的监督管理。回顾新中国成立以来中国社会组织的发展历程，不难发现，正是党和政府深刻认识到社会组织发展的必然性和重要性，主动为社会组织的发展创造条件，并提供人、财、物等方面的支持，中国社会组织才得以较快发展起来。

十八大以来，加强社会组织党的建设成为新时代党建工作的新气象。2015年6月，中央审议通过了《中国共产党党组工作条例(试行)》，明确提出要“在社会组织中设立党组”。2015年9月，中共中央办公厅印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》，这是我国首次对社会组织党建工作做出系统论述。意见强调了加强社会组织党建工作的重要意义和总体要求，并从功能定位、体制和机制、活动内容和方式、队伍建设和组织领导等七个方面系统论述了新形势下社会组织党建问题。党的十九大提出要“注重从社会组织中发展党员”，要“把社会组织基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。[1]

其次，坚持依法自治是基础。依法自治是社会组织发展的内生动力，是发展中国特色社会组织的基础。党政引导与社会组织依法自治不是此消彼长的“零和博弈”关系，而是通过健全社会治理体制机制，实现党委领导、政府主导与社会协同的辩证统一。“依法自治”指社会组织享有在法律法规范围内自我管理和服务、自我发展和完善的权利，这就要求党和政府依法保障社会组织的“自愿成立、自选领导、自律运行、自聘人员、自主业务”和“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”的独立地位。[2]依法自治的社会组织一方面能够承担政府转移出来的职能，从而为政府职能转变奠定基础；另一方面可以提高社会组织参与社会治理的能力。针对现行社会组织发展缺乏“法律”层次的立法情况，党的十八届四中全会首次明确提出“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”，并强调发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用。

再次，坚持“政社分开”是关键。正确处理好党政引导与社会组织依法自治的关系，关键是“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”[3]。“政社分开”是指政府的行政职能要与社会组织的自我管理相对分离，尤其是党政机关要与社会组织分离，通过科学界定政府与社会组织的责权关系，厘清相互之间的边界，做到“不越位、不缺位、不错位”。由于各种历史原因，我国长期存在“政社不分”的体制，社会组织常常扮演着“二政府”的角色。这不仅制约着社会组织的发展，也影响社会组织参与社会治理的效果。十八大以来，“政社分开”的实践开始从行业协会商会拉开序幕。2015年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，明确要求厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，使行业协会商会成为依法自治的社会组织。总体方案还明确勾勒出了行政机关与行业协会商会脱钩的时间表与路线图，要求行政机关与行业协会商会在机构、职能、资产、人员和党建等五个方面实现脱钩要求。

二、坚持“顶层设计”与“摸着石头过河”相结合

建立现代社会组织体制是完善国家治理体系的重要内容。十八大以来，党和政府在全面深化改革的战略部署下，一方面加强引导社会组织发展的“顶层设计”，另一方面继续在“摸着石头过河”中探索社会组织发展体制，从而形成基层探索与顶层决策之间的良性互动，不断推进现代社会组织体制的建立和完善。

首先，加强引导社会组织发展的“顶层设计”。“顶层设计”是一种自上而下的“整体谋划”或“总体部署”。在这一思想的指导下，党和政府围绕社会组织发展做出了一系列“自上而下”的顶层设计。党的十八大提出要引导“社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，首次提出要加快形成“政社分开、权责分明、依法自治”的现代社会组织体制。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[3]。在“治理”的理念下，决定除了对社会组织改革发展进行专章部署之外，还在政治、经济、社会、文化、党建等专题中对社会组织的地位、作用等提出了新希望和新要求。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，这是一个关于社会组织发展的纲领性文件，第一次提出“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”这一重大命题，为中国社会组织发展提供了前进方向和行动指南。2018年，党的十九届三中全会把社会组织作为党和国家机构改革的一项内容进行统筹谋划。

其次，继续在“摸着石头过河”中探索社会组织管理体制。对于社会组织发展来说，“摸着石头过河”是指在没有现成经验可供借鉴、学习的条件下，通过边行边试，以投石问路的方式探寻社会组织发展的办法。这种方法侧重于自下而上的实践探索，在试验纠偏、总结经验的过程中逐步掌握社会组织发展的规律性。以社会组织双重管理体制为例，“成立社会组织需经业务主管单位审查同意”这一规定，已经成为制约社会组织发展的主要障碍，因此改革这一双重管理体制成为理论界以及实践部门的共同吁求。但是，目前从中央立法层次上废除社会组织双重管理体制，可能带来较大的社会风险，因此，继续通过“摸着石头过河”的方法探索社会组织管理办法，允许并鼓励地方政府在国家制度允许的范围内，结合当地社会需求推动社会组织的制度创新，不仅能满足地方经济社会发展的需求，还能够把风险和失误降到最低，从而保证社会组织工作的稳步推进。

三、坚持平衡发展与重点突破相结合

社会组织只有多样化发展才能满足人民日益增长的美好生活需要。党和政府在社会组织建设中坚持两点论和重点论的统一，既坚持社会组织的平衡发展、系统推进，又立足当前发展阶段特点，根据社会需要的紧迫程度，有重点、分类推进社会组织的发展，从而提高社会组织的整体水平。

首先，推进社会组织的平衡发展。社会组织的类型多种多样，不同的社会组织在不同领域、不同行业都发挥着重要的作用。只有充分发挥多元社会组织的协同治理作用，才能满足人民日益增长的多样化的公共服务需要。十八大以来，党和政府高度重视不同功能和类型的社会组织的平衡发展。在经济建设方面提出要注重发挥行业协会商会的作用，要“广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚”等；在民主政治建设方面提出要“拓宽社会组织的协商渠道”，使社会组织成为我国公民有序政治参与的重要渠道和方式；在社会建设方面提出要发挥社会组织在教育、医疗、志愿服务等方面的作用，要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”；在文化建设方面提出要培育文化类社会组织、“引导文化类社会组织依法依规开展公共文化服务，适合由社会组织提供的公共文化服务事项交由社会组织承担”；在生态建设方面鼓励社会组织参与美丽中国建设，提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。

其次，以社会需求为导向，有重点、分类推进社会组织的发展。强调社会组织的平衡发展，并不是要求平均用力，而是在社会发展不同阶段，根据社会需要的紧迫程度，有重点地发展社会组织。2013年3月，十二届全国人大一次会议提出“通过重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，推进社会领域的改革”。这四类社会组织是当前社会需求比较突出的四个领域。以城乡社区服务类社会组织为例，基层是社会治理的重点，也是社会治理的难点。社区社会组织在提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐等方面发挥着重要作用。十九大提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。2017年12月，民政部颁发了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，强调指出“培育发展社区社会组织，对加强社区治理体系建设、推动社会治理重心向基层下移、打造共建共治共享的社会治理格局，具有重要作用”，并从总体要求、作用领域、扶持力度、管理服务等方面对如何培育发展社区社会组织提出了实施意见。

四、坚持培育扶持与监督管理相结合

社会组织发展需要充满活力，但这种活力又必须是有序活动的。党和政府在引导社会组织发展过程中，正确处理“放”和“管”的关系，在不断激发社会组织发展活力的同时，又加强对社会组织的监督管理，从而促进社会组织的有序发展，初步改变了长期以来社会组织“一管就死、一放就乱”的局面。

首先，加大对社会组织的培育扶持力度。由于我国社会组织起步晚，发展中还面临着很多自身难以克服的困难，需要党和政府积极引导、主动培育，才能激发社会组织发展的活力。十八大以来党和政府引导社会组织发展的一个重大特点是把政府职能转变与社会组织的改革发展联系起来，从而为社会组织的发展让渡空间。2013年3月，国务院办公厅在关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》中，列出了72项任务清单，其中有10项与社会组织管理制度的变革密切相关，凸显了社会组织改革发展在国家改革全局中的重要位置。与此同时，党和政府也加大了政府购买社会组织服务的力度。党的十八届三中全会提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”[3]。在中央的统一部署下，2013年9月，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织”。2016年12月，财政部、民政部又出台了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，从总体要求、主要政策、保障措施等方面，对通过政府购买服务支持社会组织培育发展提出了指导意见。此外，国家发改委、文化部、工信部等部委也从各自部门特点出发，探索试行购买社会组织公共服务工作，并从登记备案、人才建设、税收减免等方面出台相关具体落实政策，支持培育社会组织的发展。

其次，加强对社会组织的监督管理。社会组织是一种聚合性的社会力量，既可能成为推动我国改革的进步力量，也可能成为阻碍我国改革的消极力量。尤其是在社会转型期，由于较为发达的公共伦理还没有形成，良好的法律体系还没有建立，因此，很难保证社会组织会在短期内发展成有助于社会转型的力量。综观我国社会组织发展情况，由于历史等因素的影响，社会组织整体上仍然存在着能力不强、结构不合理、公信力不足等问题，个别社会组织甚至成为西方某些敌对势力破坏我国社会稳定的帮手。十八大以来，党和政府加强了对社会组织的监督管理，除了继续采取年检、评估等手段外，还不断创新、完善监管方式方法，如加强对社会组织负责人、资金、活动的管理，完善信息公开制度，建立社会组织统一代码，加强社会组织诚信自律建设，加强对社会组织的事中事后监管，健全社会组织退出机制等。

坚持法德共治是加强社会组织监督管理的重要手段。一方面，稳步推进社会组织相关立法和修法工作。党的十八届四中全会首次明确提出“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”，并强调发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用。2016年9月1日起施行《中华人民共和国慈善法》。这是中国第一部关于慈善事业建设的基础性和综合性法律。从某种意义上讲，慈善法将在未来一段时间起到替代社会组织法的作用，也将极大地推动现有社会组织管理体制的改革。2017年10月1日起施行《中华人民共和国民法总则》，明确了社会组织的法人主体资格，社会组织作为治理主体身份得到法治保障。另一方面，为了使社会组织确立鲜明的价值导向，增强社会组织成员自觉践行社会主义核心价值观的意识，2014年10月31日，民政部等部位联合印发《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的意见》，要求行业协会商会按照社会主义核心价值观要求，研究制定行业职业道德准则，培育从业人员的职业道德和职业精神，全面提高从业人员的思想道德素质。2018年1月12日，民政部公布《社会组织信用信息管理办法》，对社会组织的信用建设提出了具体要求。

五、坚持“引进来”与“走出去”相结合

“引进来”与“走出去”是十八大以来党和政府引导社会组织发展的两个重要途径。一方面欢迎境外社会组织来华开展友好交流合作，另一方面鼓励有条件的社会组织走出国门，参与全球治理和国际合作。通过“引进来”与“走出去”相结合，不断推动中国社会组织的国际化发展。

首先，支持境外社会组织来华开展友好合作交流。改革开放以来，境外社会组织不断进入中国开展交流活动，至今已经成为一支不可忽视的社会力量。整体上看，境外社会组织通过与中国的政府机构或社会组织开展务实合作，为推动中国经济发展和社会进步、促进中国人民与世界各国人民之间的友好交流做出了积极贡献。但是也应看到，由于组织宗旨、组织背景、价值目标等的不同，一些境外社会组织的活动违反了我国的法律法规，对我国的改革和发展造成潜在的和实际的危害。长期以来，我国对境外社会组织在华活动的相关管理法律制度一直处于缺位状态，实践中往往通过“不承认、不取缔、不干预”政策来应对。这种“三不”政策既不能为境外社会组织在华活动提供便利条件，又不能及时有效制止境外社会组织在华的一些不良行为。为此，党的十八届四中全会提出要“加强在华境外非政府组织管理，引导和监督其依法开展活动”。自2017年1月1日起，《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》正式施行。这是中国首部规范境外社会组织在中国境内活动的法律，结束了境外社会组织在中国境内开展活动缺乏法律依据、管理混乱的状况，将为越来越多的境外社会组织来华开展友好合作交流提供重要的保障。

其次，鼓励中国社会组织“走出去”，参与全球治理和国际合作。在支持境外社会组织来华开展友好合作交流的同时，党和政府不断鼓励中国社会组织走出国门，依法参与全球治理，明确提出要“引导社会组织有序开展对外交流，参加非政府间国际组织，参与国际标准和规则制定，发挥社会组织在对外经济、文化、科技、体育、环保等交流中的辅助配合作用，在民间对外交往中的重要平台作用”[4]。近年来，“一带一路”倡议的实施为中国社会组织“走出去”提供了难得的机遇。党和政府深刻认识到“一带一路”的成功推进不仅需要政府和企业的努力，还应发挥社会组织的积极作用。社会组织可以利用其自身特点和优势开展公共外交、对外援助等活动，可以“传播好中国声音，讲好中国故事，向世界展现一个真实的中国、立体的中国、全面的中国”[5]。正因如此，“加强沿线国家民间组织的交流合作”被写入《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。

总之，党和政府通过“引进来”与“走出去”相结合，不断推动中国社会组织的国际化发展。这既是中国积极参与全球治理的必然要求，也是提升中国社会组织能力的必由之路。目前中国社会组织国际化发展水平较低，还处于起步阶段。据统计，我国拥有国际及其涉外组织类的社会组织不到600个，占全部社会组织总量的0.1%都不到。[6]中国社会组织的国际化发展既需要其自身的努力，也离不开政府的支持。政府可以帮助社会组织搭建相关平台，促进中国社会组织与国际知名社会组织之间的交流与合作。通过“引进来”与“走出去”相结合，中国社会组织在与境外社会组织的交流合作中，能够学习国际知名社会组织先进的管理理念和成熟的管理经验，能够在实践中锻炼和培养一批熟悉国际惯例、精通海外项目运作的高素质人才，从而不断提高自身的国际化水平。近年来，正是在党和政府的引导和推动下，一些社会组织开始迈入国际舞台，并成为全球治理中一支弱小但极具生命力的新生力量。

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。有效解决新时代社会主要矛盾需要社会组织承担更多的职能，扮演更重要的角色，发挥更大的作用。研究、总结十八大以来党和政府引导社会组织发展的基本经验，有助于深刻把握社会组织发展的内在逻辑，发挥社会组织在国家治理现代化建设中的积极作用。