国家治理视域下的高校统战工作探微

丁留宝，胡 云

（江西科技师范大学 马克思主义学院，江西 南昌330013）

自从党的十八届三中全会首次提出 “推进国家治理体系和治理能力现代化” 这个重大命题，并把 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” 确定为全面深化改革的总目标后，国家治理体系与治理能力建设现代化建设就成为党的历次会议关注的重要内容。 党的十八届五中全会确立了实现 “各方面制度更加成熟，更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展” 基本目标，在此基础上，十九大对上述目标予以具体化阐述，提出到2035 年各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现，到21 世纪中叶实现 “国家治理体系和治理能力现代化” 。十九届四中全会更是就这一问题进行专门讨论，跨出了国家治理体系与治理能力建设实质性的一步。

国家治理理论的提出极大地丰富了中国特色社会主义民主政治的内涵，对党的各项政治工作具有根本性的指导意义。 高校统战工作是党的政治工作的重要组成部分，如何把国家治理理论的相关要素融入到统战工作是高校面临的客观问题。

一、国家治理内涵及其内在要求

治理理论是从西方传入的一种理论体系，是西方应对国家在经济调控中缺失及市场自我运动的无序而引入的新的治理结构。 西方的治理英文表述为governance，其词源追溯，起初主要是指 “控制的行动和方式，引导或掌舵行为之意” 。 1989 年，世界银行在报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》中以治理危机（crisis in Governance）概述非洲发展问题的根源，governance 一词首次出现。 此后治理一词便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民和发展中国家的政治状况。[1]

实际上， “治理” 一词在汉语中古已有之，其本意为 “统治” “管理” ，但作为当下讨论的 “治理” 则并非汉语中本意，而是译介之意。 据学者考证，国内最早有关治理（governance）的文章出现在1995 年的一篇长文《GOVERNANCE：现代 “治道” 新概念》中作者将governance翻译为 “治道” 之后[2]，徐勇于1997 年发文评论指出， “道” 一般指事物运动的内在依据和规律，治理是通过对公共事务的处理以支配、影响和调控社会，governance 译为 “治理” 更合适。[3]2000 年以后，治理的理念逐渐成为学术界探讨的热点论题，根据译介的涵义及其在中国本土化语境融合的逻辑，学术界的话语体系中的 “治理” 拥有三重要求。

第一，治理理论强调多元主体的均衡性。 治理是对国家统治、管理的主从结构的反叛，追求的是国家、社会管理者以及被管理者的协同与合作，体现出各方主体在公共事物的参与、公共利益的获取、公共责任的分担等方面存在的均衡性。 一直以来，国家在统治与管理社会的过程中，注重从 “统” 与 “管” 的视角出发，时常从自我视野与立场来度量受动者的价值诉求与利益取向，即使有沟通，也只是选择性地采纳，并以此为基础通过成本与收益的算计来制定措施。这一缺乏利益相关方参与表达与实践的做法，在满足管理者各方要求后，虽然也能达到统治和管理的目的，但由于不能照顾利益相关方的理念与诉求而无法评估政策实施的累积效果，必然会对政府的管理结构产生不确定的风险，从而增加后续维护和保障的成本。与此相对的治理则推崇多方行动者协同处理的共治理念，把这一理念引进到中国，与汉语嫁接衍生出了国家治理的理论。 国家治理是在扬弃国家统治与管理的基础上，吸收西方治理理论的合理内核及其传统 “和合” 文化思想精髓的基础上提炼出来的，具体而言， “国家治理是国家政权的所有者、 管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益，维护公共秩序”[4]。上述概念强调了国家治理结构的二重要素：一是国家政权的管理者、利益相关者共同参与协同管理的内在要义；二是注重公共利益及其公共秩序的维护，体现出实现参与主体、公共利益、公共秩序的三重价值保障，实现参与主体诉求、公共利益增值与共享、公共秩序的稳定等均衡性要求。

第二，治理体现出过程的动态性。 根源于传统社会超稳定结构的统治和管理一出场就带有很强的惰性与固化的内在设定，但工业社会衍生的现代化则处于变动不居、逐渐演变与升级的无限延伸的过程中，因此，建立与变化中的现代化社会相适应的治理体系必然要扬弃传统管理中踌躇不前的惰性，释放出与变动的社会相契合的治理逻辑。 之所以说治理具有过程的动态性，主要源于其内在运动运行机制：其一，治理是行动者参与的多维目标的共治过程，这里既有主体的多元性，又有效果的多维性，多重要素架构成一个多边体系，并在互动与融通之中变化；其二，从认识论的角度而言，治理体系的完善与发展，也是认知与实践互动的结果。治理过程与结果既有赖于人们的先验认知，又反映于人们事后的评估，政策执行效果多大程度上实现参与各方的主体诉求与公共需求，需要独立的评估反馈，并通过先验预测与事后评估的差距来找寻政策出台、实施的价值呈现与效度检验的根据，从而为后续的政策修正赢得宝贵的支持与信任，导引治理体系的不断发展。总之，治理过程是在有关各方主张利益诉求并提供相关责任义务，执政者和管理者接受上述诉求及其保证的前提下，通过吸收、归纳，政策制定与执行，信息反馈与互动不断往复的过程，从而塑造多方主体需求的利益均衡共享供给机制及其公共产品的共享机制，达到动态治理的目标。

第三，治理呈现出架构的规范性。相对于传统社会的固化结构而言，现代社会是变化发展的，因此要使生活其中的人和群体获得安全感，就必须提供安全可期的治理架构，从这个意义而言，国家的治理必须是负责任的和受规范约束的治理体系，即治理建构的规范化。要实现上述目标，必须符合三个要求：一是治理根基的法治化。法治所蕴含的价值体系及其行为约束，即是人类经年的经验总结，代表着人类智慧的结晶，是公共利益与公共秩序维护的重要依据。 把治理行为纳入法治的轨道既提供了安全有序的治理结构，又确保了大多数人的利益。二是治理决策的科学化。按规律办事是科学化的基本要求，所谓规律是事物之间的内在本质联系，它是客观存在而不以人的意志为转移的决定事物发展的内在规定性。 “由于现代国家的治理结构是建立在政治与行政，政治与法律，政治与经济，咨询参谋与政治决断，国家与社会的相互分离和各类治理主体专业分工的基础之上” ，同时， “政党、政府、法律、市场、社会等多元化的治理机制也得以充分发展，各类治理主体之间的对话协商沟通合作互动网络高度发达” 。[4]在如此复杂的环境下，若不提升治理体系的科学化，便无法驾驭错综复杂的局面，这必然是对公共秩序与公共利益一种损伤。三是治理过程的程序化。程序化是规范化的重要保障，在多元主体的参与之下，通过规范的渠道直接或间接地参与到国家治理的决策、执行、反馈、评估等过程，甚至进入具体而有效的制度渠道予以问责，必然会对治理体系的完善提供持续的张力。

治理既是一种理论，又是一种理念，理论的要义在于解释与处理问题的能力，凸显的是解决现实问题的方法，而这些方法及其逻辑固化之后，自然会型塑治理主体的价值而形成稳定的理念。 治理理论既是现代化多元主体生成与价值冲突导致的结果，又是解决现代化弊端的要诀所在。 中国正处于中国特色社会主义建设的重要发展阶段，在传统固化结构中进行现代化建设，必然会带来传统与现代因素的矛盾冲突，从逻辑上看是现代化的结果，因此把解决现代化问题的理论引入到中国来解决社会主义发展中的问题自然是题中之意。

二、高校统战工作面临的现实困境

高校是知识分子云集之地，是新思想、新理念、新知识相互交汇之所，统战工作是高校政治工作的重要组成部分。应该说，改革开放以来经过几代人的接续努力，高校的统战工作已经形成了稳定的、有自身特色的工作体系与组织架构，取得了不错的成绩，但受限于固有思路与传统惰性以及缺乏外部的刺激机制，再加上多元价值相互激荡，信息资讯出入愈发自主化等现代信息革命，使高校的统战工作在主体动力接续、统战过程的结构冲突以及支撑体系弱化等方面陷入了困境。

首先，高校统战工作部门主导模式陷入自我固化与限缩的结构，导致动力接续的衰竭。一直以来高校统战工作是由统战部主导实施，统战对象是被动的受动者，政策的输出与接受缺乏互动机制，长期以往会形成基本的程式与固化的行为方式，甚至会形成统战本位文化。 而本位文化有一种惰性，在固有环境和历史条件下形成了工作习惯，即使政策变了、思维变了，但本位文化却难以衰退，慢慢就变成了例行公事敷衍塞责，致使统战工作虚与委蛇、流于形式，忽略实质内容，最终在重复徘徊中热情不断递减。虽然，高校行政部门通过轮换干部的方式来改善固化结构以维持统战工作者的热情与动力，但遭遇长期固化的现有统战模式的内在逻辑与统战对象群体的路径思维以及上级统战部门维稳预期的三重阻碍，自然会成为统战部门新晋干部绕不过的坎。在求生存的本能反应中本着多一事不如少一事的原则，大概率上会涛声依旧。 更重要的是，在部门主导模式下，统战工作的开展往往与统战部门的领导密切相关，甚至是其个人决定了统战工作的方式与内容，而个人的能力热情是有限的，再加上人性的惰性，思维的惯性以及知识与信息的获取有限等制约大大降低了通过部门领导的轮换来推动统战工作接续动力与热情的结构性安排的预期成效。

其次，现代化不仅是 “物” 的现代化，而且是 “人” 的现代化。 具体而言，现代社会的发展推动公民意识的不断觉醒，高校的知识分子既是现代化的产物，又是现代化的推动者，成为公民意识率先觉醒的先行者，对社会、政治、经济及生活的参与具有强烈的自我意识，成为责任、义务、平等、法治等价值的天然维护者。为此，统战工作者自然无法降格其思想与信念的要求，而应该把统战工作塑造成为他们公民意识释放的重要平台。特别是在 “经济社会现代化的深入推进，导致现代化人群的政治参与浪潮和期望值革命”[4]的影响下，现有的高校统战体系与统战理念在接纳人们的政治参与的容量与满足现代人公民意识的价值意蕴上都受到了较为严重的挑战，增加了统战过程中思想冲突的风险性。在现实的工作中，为了避免统战工作出现上述尴尬而陷入曲高和寡的困境，我们常常通过旅游、参观、慰问以及物质奖励等物化的表层方式来联络感情， 这种建立在情感甚至物质奖励基础上的统战工作，已经背离了统战工作的初衷，滑向了形式化的泥潭。

最后，统战工作的要旨是寻求统战对象在政治目标、政治价值、政治理念的同构性，从而缓冲各阶层之间的多维冲突，为完成共同的事业而奋斗，正如毛泽东在《为人民服务》中所言， “我们都是来自五湖四海，为了一个共同的革命目标走到一起来” ，[5]点出了统战工作的实质要求。 因此，统战工作是团结人的工作，涉及到思想上的教育与引导，行动上的模范与表率，情感上的连接与沟通，甚至有物质上的鼓励与支持。 总体来看，高校统战工作是关涉人的思想与行动的系统工程，而细致繁杂的工作需要教学、科研、学院甚至后勤等多个部门协同合作、共同努力才能有效推进，满足统战对象的现实期待与心理预期。 但问题在于，高校统战工作完全系于统战部，学校的各个部门如学院、教辅部门及其直属机构缺乏对口渠道，从而导致统战工作只能采取非常规的联络机制，无法形成规范的制度平台，阻碍了政策输出与反馈机制的有效建构，这一缺乏系统支撑的倒图钉型的组织架构，是统战工作始终陷于疲于奔命的事务性工作而无法为深度沟通提供更多空间的重要因素。

应该说，高校统战工作之所以面临上述困境与传统管理理念不无关系，由于传统管理理念的 “侧重于政府的主导” ， “扮演全能型选手” ， “从自身主观意愿出发” ， “依靠倚靠发号施令”[6]的基本要求，不断固化政策运作结构的单向与刚性原则，排除了多元主体参与的可能性，导致政府承担太多的责任而身心俱疲，不仅无法提升工作成效，带来的效果也不能令人满意。 一直以来，正是在国家管理的立场与方式的影响下，高校统战工作显得保守与生硬，在固有理念设定的框架内徘徊不前，其效果已成内卷化趋势。

三、高校统战工作的路径创新

高校统战工作之所以走入困境，从根本上说是从属于国家管理的统战理论所致。 十八届三中全会全面深化改革的《决定》，首次提出： “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” ，而十九届四中全会以专题会议的形式加以研究与固化凸显出党和政府已经决定以国家治理的理念取代国家管理的理念，并使之融入政府、社会、高校等各方面工作之中，从而在改善国家统治的基本框架、运作逻辑的基础上，持续推进中国特色社会主义现代化建设。 高校的统战工作理应借鉴国家治理理论来化解困境，寻求出路。

首先，完善统战工作输出机制，形成有规可循的统战结构。由于统战工作是党的政治工作的重要组成部分，因此这项工作主要依靠党的政策来推行，其优势在于党能时刻把握统战的脉搏，并根据党的任务随时调整统战对象、内容及方法，具有较强的灵活性。 但其缺点也是明显的：一方面，政策管理的易变性使得统战工作缺乏稳定机制而无法建构对未来的预期；另一方面，由于政策运作的自由度与灵活性赋予统战工作干部自由选择的空间，再加上统战干部个人的理解与干部轮换的制度性安排，使统战工作一直处于变动不居的运作状态，毫无章法。上述运作逻辑耗费了统战工作者大量的时间及物质成本，但并没有获得等量的收益。 为此，我们必须转换思路，把政策管理变成依法治理，让政策获得法律的身份与权威，把统战目标、统战内容、统战方法、统战要求以及统战过程纳入具有共识性的法治化轨道，让统战工作在易变的政策中找到明确的规范性坐标，减少人的主观干涉，防止因人的惰性导致热情衰减而影响工作的弊端。

其次，强化双向责任体系，提升统战工作过程质量。 中国共产党在治国理政的过程中，始终把为人民服务、向人民负责作为工作是否合格的重要指标与核心遵循，根据这一逻辑，统战工作必须建立以双向责任体系的机制实现统战工作者、统战对象以及统战的上级部门负责的双向负责制。统战工作者严格遵循党的方针政策，与此同时在政策执政的过程中，应注重与具体的现实结合起来，发挥主观能动性，主题不变，形式有别以体现对民意的照拂。但缺乏监督机制的自觉行动并不能确保统战工作对多元主体及其各方利益的平衡，由于上级部门对统战部有权力约束机制，但对统战对象缺乏责任评估、反馈与约束机制，难免在利益的平衡上有所侧重。 为弥补责任链条的弱化，理应加强在统战对象中选出民意代表的委员会，并对统战工作予以建议、评估，条件允许时可从其中的民意代表中选举，经过校党委任命担任统战部的副手或秘书，通过制度化渠道建立双向负责机制，实现统战工作的过程质量管理与效度评估。

再次，建立第三方评估咨询机构，实现资源的多元整合。 统战工作一般只在内部循环，形成了一个较为封闭的生态系统，这样的运作结构虽然能确保系统的稳定运行，但却缺乏外部刺激而易于因循固化。 为提升统战工作的水平和质量，学校可考虑设立相对独立的综合性覆盖统战的各方面工作的评估与咨询委员会，人员可聘请退休人员组成。 作为第三方机构，一方面可以减少 “报喜不报忧” 的内循环中的缺陷，形成负反馈机制，以促使统战系统的时刻警醒；另一方面，又能够为统战工作提供有质量的决策建议，形成较为多元的决策机制，提升统战的质量与效果。

最后，提升统战人员的能力，推进统战工作的专业化水平。 从逻辑上来说，做好统战工作，除了建立统战组织体系外，统战人员的能力提升至为关键。 实际上，来自现代社会对高校统战人员的挑战主要来自两个层面：一是现代社会是一个多元价值碰撞、激荡的具有流动性特征的社会，特别是打着自由民主旗帜的西方的所谓自由主义、人本主义、存在主义、结构主义甚至历史虚无主义的泛滥， 定然对统战所蕴含的社会主义核心价值体系产生稀释；另一方面，由于高校的统战对象主要是高级知识分子，他们是一群主体意识突出，逻辑思维强，知识面广并具有质疑精神的特定群体。现代社会环境与统战对象复杂性，提升了对统战工作人员的质量要求。为此，我们首先要加强统战工作人员的基本理论学习，特别是马克思主义哲学及马克思主义中国化的理论成果， 用正确的历史观与辩证法去厘清思想迷雾，占据价值的高地；其次，要强化担当意识，担当是为官之要，做人之道，统战工作人员要能够主动积极地担当起统战工作的相关责任，做到不贪功，不推责，恪守本分，迎接挑战。

国家治理现代化为高校统战工作提供了理论依据与路径指向，对解决高校统战工作问题具有现实意义。 用新理论、新方法解决旧问题，可能不会有立竿见影之效，甚至会产生新问题，对此，我们要有理论准备与基本认识，并以此作为推动统战工作的现实基础与逻辑遵循，这正是国家治理体系与治理能力现代化的内在逻辑使然。 正如马克思所言， “问题就是公开的，无畏的，左右一切人的时代声音。 问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声”[7]。