中国古代监察制度简论

韩兵昶

（濮阳职业技术学院，河南 濮阳 457000）

国家监察制度发展、改革有着深厚的历史渊源，考察其历史沿革，分析其主要特征，并从理论上探讨其性质与模式， 对理解我国当前的监察制度改革具有重要的作用。

一、我国古代监察的含义及功能

监察一词在我国古代开始使用的时候就有其特殊含义。经过相关专家学者考证、研究、分析，监指的是一个人站在水盆旁边， 利用盆中水整理其面容的意思，因此监字的原义是察看。比如，在“夫传言不可以不察”“察其所以然”和“小大之狱，虽不能察，必以情”中，察的意思都可以解释为观察、纠察等。“监”与“察”两个字连用始于秦朝，并逐渐成为一种官名。比如，监察天下之众臣，职责就是专司监督、考察、考核等[1]（80）。

古代社会的国家监察实质上是君主个人的特权， 那时的监督目标主要是维护君权， 防止大权旁落，这是古代社会实行专制政治体制的必然结果。近现代以来，随着政府职能日益扩大、国家权力系统划分的明确，国家行政系统的内部监督得到加强，为防止权力的滥用， 国家权力机构的各个组成部分开始建立彼此相互制约平衡的结构[2]（30）。 20 世纪初，社会主义国家开始了双向性监督的探索，在此背景下，监察制度的功能就是依法追究国家机关公职人员和工作人员违法违规行为的法律责任， 实际上就是通过及时对违法、违规行为进行教育及惩治，防止形成破窗效应，避免违法、违规行为的扩散和泛滥。 一方面对其他机关公职人员和工作人员表达了国家对违纪、违法、违规行为的厌恶与惩治态度，另一方面对其他人员起到警示教育和震慑作用， 从而产生热炉效应，达到社会法制[3]（97）。

二、中国古代监察制度的发展历程

中国古代监察制度是伴随着封建制度的产生、发展而不断发展与完善起来的。

先秦监察制度。根据史料记载，夏、商、周时期就已经存在监察活动。 例如， 夏朝时期就设置了监察官，叫啬夫。啬夫又分为两类，一类是吏啬夫，负责检束官吏；另一类是人啬夫，负责检束百姓。当然，如果从整体上讲， 当时的监察活动还比较简单， 也就是说，严格意义上的监察制度还没有建立起来，而只是监察制度的雏形[4]（112）。

秦代监察制度。 秦始皇时期，建立郡县制，设立百官，尤其是在中央专门设置了御史大夫一职，其官府为御史府，其职责是掌握天下文书与监察事项，同时各级官吏也受其监督。

汉代监察制度。汉朝时期，负有监察职责的系统主要有三个：御史台是其一，司隶校尉是其二，丞相司直是其三。因为司隶校尉是皇帝特殊机构，地位特殊， 可以监督丞相司直， 但同时又受御史中丞的监督。 可以说，它们之间一方面各有分工，另一方面又互相牵制。

唐代御史台制度。 监察制度的谏官系统在唐朝时期逐渐趋于完备，中央政府实行三省制。唐朝建立初期，唐高祖李渊谨慎从政，御史台监察制度沿用了隋朝旧制。 唐太宗李世民继承皇位后，形成了御史、谒者以及司隶三台合一的监察局面。 唐光宅元年（684 年）， 乞讨御史台为左肃政台， 并增置右肃政台。其中左肃政台主要负责监察京师百官以及军旅，而右肃政台主要负责监察京师以外的文武官员。 唐睿宗太极元年，右御史台被裁撤后，其官员转隶至左御史台，并将左御史台重新变更名称为御史台。唐玄宗继位以后，政局比较稳定，经济比较繁荣，唐朝进入全盛时期。御史台制度更趋完善，机构逐步稳定下来。唐玄宗开元年间，御史台机构得到了进一步的完善，其下设置了台、殿、察共三院。台院作为御史台的本部，设置侍御史岗位，其职责主要是监察官员以及审讯案件。 唐朝御史台的主要职能，具体来讲，表现在以下几个方面：其一是弹劾百官违法行为。弹劾百官违法行为是唐朝御史台的主要职责。 而被弹劾的对象可以追溯，例如封德彝当时已经去世，被弹劾的事实主要是封德彝生前行为不轨， 但死人依然被惩治。 其二是规劝、拒受皇帝的行为。 对皇帝诏令不予奉行， 例如太宗皇帝想将私役门夫的裴仁轨县令处死。 当时的殿中侍御史是李乾祐， 李乾祐奏请皇帝说，法令需要共同遵守，裴仁轨犯罪属于轻罪，依照法律不能被判处死刑，所以，皇帝处死裴仁轨县令的命令得到纠正。其三是监督全国财政经济工作。唐朝的御史台在对国家财政工作进行监察的过程中也发挥着重要的经济作用。例如监察仓廪与藏库。仓廪与藏库是唐朝国家财富的储藏处所， 是国家重要经济部门。唐朝一方面设立了仓部郎中、库部郎中等专门职位进行管理， 另一方面也派遣御史对该项工作进行监察。其四是司法审判与监察，监察御史的职责还包括监察地方刑狱[5]（10）。

宋代御史台。宋朝的监察立法比较完善。宋朝在御史台内部设置有主簿、检法等职位。主簿的工作职责是受理公务、审核簿书等；检法的工作职责是检核法律条款。 另外，宋朝在门下省设置谏院，同时设立地方行政监察机构。 监司设置采取的是多元监察体制，各司都有监察职能，但是各有偏重，互相牵制，互相监察。 宋朝监察法及其监察制度背后的监察思想主要表现在以下三个方面： 其一是无论是至高无上的皇帝，还是普通官员都要受其监督。其二是制约宰相权力，防范臣子结党。 例如，监察御史可以监察检举宰相，对地方官员更是可以行使监察之权。其三是重视纳谏。 宋太祖时期实施的“言事之臣或得责，大不过落一官，其次居散地而已”，这样的规定为谏诤君主的人提供了自由、宽松的制度环境[6]（167）。

元代监察制度。 元代监察制度中台院设置的职位有御史大夫等。 监察御史的职责主要是纠察百官贪赃枉法及其他违法行为， 殿中司设置殿中侍御史的职位。南台监察御史的人数也是在不断变化，开始设置时有10 人， 文宗天历元年有24 人， 再后来有28 人。1297 年，南台住所迁移至陕西，被称为陕西诸道行御史台。元朝还设有肃政廉访司，该司刚开始设置时有四道，后来增加为八道，再后来发展为二十二道。 至此，十道南台、四道西台以及八道内台组成了元代监察体系。另外，元朝行台察院每年都要进行地方巡察，纠劾非违。 例如，南台监察御史萧泰登在大德六年，也就是1302 年，分守江浙行省；许有壬在至治二年，也就是1322 年，行部广东。 另外，元朝的台宪文书表明元朝非常重视监察文书的制作，例如《南台备纪》 的内容就包括江南行御史台的建置演变及其有关典章制度等。其原书已失，传世本也是保存于《永乐大典》之中。在《询访》中，作者认为监察官员的责任与宰相相比不相上下， 至今一些观点仍然具有借鉴意义。 元朝的刘宣、苏天爵、周伯琦等就是比较有名的监察官员，监察官员苏天爵，早年入国子学，后任职大都路蓟州判官。顺帝至顺二年，苏天爵不惧烟瘴侵袭，克服困难，为官一任，造福一方[7]（122）。

明朝监察制度。明朝创置都察院组织与结构。都御史监察范围极广， 是直接维护封建统治利益的重要力量。都御史作为中央监察机构，对十三道监察御史，要履行领导、监督与考核的职责。 明朝监察御史的职能主要包括：参议军国大政、监察百官、内外监察、朝会纠议和祭祀监礼、参核狱案等。 另外，《春明梦余录》记载，明朝监察御史的职能还包括常狱拟罪、移评大理寺。

明朝监察制度创置六科给事中制度， 六部的权力也就得以扩大，这就有可能威胁皇权。基于此种担心和考虑，朱元璋便改革谏官系统。1382 年，裁撤谏官，设置六科给事中，其职责主要是监察六部。 具体来说，就是在吏、户、礼、兵、刑、工六科中，每科设置左、右给事中各一人，赋以级别。可以说，六科给事中不受都察院的管辖。这样以来，督察院与六科给事中相互制约、相互监督，也就使得权力受到了监督与制约。明朝六科给事中的职能主要有以下几个方面：其一是驳正违失。驳正违失是六科给事中的首要职能。其二是规谏、补阙、拾遗，三种职能都由六科给事中来行使。其三是对口监察六部。六科给事中对六部实行对口监察，如果事情重大，六科可以通奏。 其四是弹劾两京大臣。根据《大明会典》记载，如果两京大臣有不称职或者违法行为， 六科给事中可以奏劾、纠举，并且不得隐漏。

清朝监察制度。清朝都察院根据工作需要，可以派遣御史监察专项工作，例如检查档案、巡视京营、学校等。 战争期间，可以派御史监记军功[8]（6）。

三、中国古代监察制度的主要特征

（一）监察部门权力大

封建社会中央集权体制下， 监察机关作用的发挥离不开其较高的权力地位。 汉朝皇帝的诏令在大多时候，需要由御史大夫传发至丞相。明朝六科给事中权力大的时候，可以钳制中央六部。

（二）监察活动制度化

首先是建立了监察活动的相关制度。 汉朝时期制定了监察六条， 监察六条的规定是汉朝监察官员监察诸郡官吏与地方豪强的依据。 凡是涉嫌违反六条之规定的诸郡官吏与地方豪强， 都要依规依法惩治。在汉朝如果执法犯法，也有可能会遭受追究相关责任的处理。隋朝时期重视依法监察，颁布了巡察诏条，即“六察”，这是有关巡察的法规，必须遵守。 “獬豸”冠是古代监察官所戴的帽子，这样的标志与装束一方面是说执法官员就像古代神话中的神兽， 要用头顶上的角来猛刺违法之人， 另一方面也增强了执法的公信力。 其次，重视监察官员的选任。 监察官员的选任要遵循以下三条原则： 其一是注重监察官员的基本素质，即清、正、勤、谨。尤其是谨慎，特别需要注意，因为监察官员手握生杀予夺大权，理所当然应当慎言谨行，不可徇私舞弊。其二是注重实际政治经验与有良好政治业绩。 古代的监察官员是治理官员的官员， 比较注重从在职官吏中考察选拔一些优秀的人，以保证其可以胜任治官的职责。其三是晋升从优、出将入相[9]（4）。

（三）纵向权力监督模式

纵向权力监督模式主要有三个方面的表现：其一， 权力监督是一种单向上下级隶属关系， 也就是说，只能是上级监督下级，而不存在其他情形。 在中国古代专制政治体制下，皇帝权力是至高无上的，可以监督任何部门和官员。其二，上级权力全方位监督下级权力。 其三，垂直纵向的权力层级不断增多，这就使得行政级别越来越繁多。

四、中国古代监察制度及局限性

中国古代监察制度中御史的名称及其职位早在春秋战国时期就已经出现， 刚开始其职能往往是管理君王身边事务，后来演变成为监察官员。 据《周礼春官》记载，御史相当于君王的秘书。后来，御史成为君王了解各种情况的重要渠道，再后来，就演变成为了监察百官的官员。中国古代人治政治的特点是，最高权力主体只有一个， 那就是权力至高无上且不受监督的皇帝或者说君主， 因为皇帝或者说君主掌握着最高权力，所以，无论是在制度上，还是在法律上，皇帝或者说君主都是不受制约、 不受规范的。 正如《管子丛法》所记载的那样，“生法者，君也；守法者，臣也；治于法者，民也”。这样，君权不受制约，这非常容易造成权力无限、为所欲为的后果。 所以，人治政治体制使得监察活动也变得非常不稳定。 其具体表现在以下几个方面：其一，监察效果的有无或者好坏取决于皇帝的圣明与昏庸。 不同的皇帝往往会有不同的态度。 例如，唐太宗善于纳谏，而隋炀帝喜欢奉承，不喜欢逆耳忠言，以死刑对付谏官等。其二，皇帝自身难保时，监察制度则名存实亡。例如，唐朝时期，唐玄宗重用李林甫、杨国忠，结果导致谏路被堵塞。其三，假借皇帝之威的个别监察御史为所欲为、职权滥用。因为监察御史岗位具有特殊性，如果监察御史不能自律，非常容易职权滥用，为所欲为[10]（8）。

自秦汉以后中国古代政治体制表现为“家天下”的皇帝制度，为了对官僚进行有效监督，就必然需要强化御史监察制度。 因为那时认为皇帝就是法律的源泉，皇帝就是法律，是天子，不受监察。 但是，这种思想与理论显然与现代法治国家相去甚远。 比如我们建设的法治中国，提倡和遵循的是宪法法律至上，例如法律面前人人平等就是一条基本宪法原则，这种规定，在中国古代监察制度中，是不存在的。