南非的“国家性”问题与民主转型

王 勃（西安石油大学马克思主义学院，陕西西安710065）

“国家性”问题是民主化研究不可忽视的重要领域。如果一个国家的政治组织或公民对本国的领土范围和公民资格没有共识，那么就有可能产生“国家性”问题。美国政治学者胡安·J·林茨(Juan J.Linz)和阿尔弗莱德·斯泰潘（Alferd Stepan）指出，“许多国家非民主政体的转型同时伴随着深刻的分歧，哪些在事实上构成了政治体（或者政治共同体），哪些民众或者民众们应该成为这个政治共同体的成员。关于政治共同体的地理边界的分歧的出现，以及关于谁在这个国家拥有公民权利的分歧的出现，我们称之为‘国家性’问题。”[1]在这里，林茨所说的“国家性”主要涉及国家构成的基本要素和公民对国家的认同问题。如果一个国家的一部分公民不承认是该国家的一部分或者一部分公民没有基本的公民权利，那么这种分离主义将会影响到民主化的进程乃至国家的稳定。民主作为一种国家的治理形式，其建立首先需要统一的国家作为基础，只有建立在广泛的国家认同基础上的民主政权才能够稳固。

南非是非洲国家的“领头羊”，它因森严的种族隔离制度而为人诟病，也因民主转型的和平顺利而成为第三波民主化浪潮中的奇迹。南非能够和平地完成民主转型的因素很多，其中一个被忽略的关键因素，是在转型之前妥善地解决了“国家性”问题。

一、南非“国家性”问题的肇始：“一个国家两个世界”

南非“国家性”的问题肇始于南非被荷兰和英国先后殖民的历史。作为英属殖民地的南非联邦，虽然形式上完成了统一，但其社会内部依然是黑白两个种族对立的“世界”。

（一）南非土著的衰落和欧洲殖民者的入侵

在欧洲人到来之前，南非生存着单一的非洲土著，他们是桑人、科伊人和班图人。这些南非最早的土著居民在经济上以畜牧业和渔业为主，政治上建立了酋长制，文化上受传统“乌班图”（Ubuntu）①思想影响。1652年西方白人殖民者的入侵是南非历史上的转折点。荷兰人闯入南非，在开普登陆后建立了通向东印度群岛航线中的淡水和粮食补给站，后逐渐把开普从供应站变为殖民地，拉开了白人殖民者侵占和掠夺非洲人土地的序幕。荷兰人对当地黑人发动多次殖民战争，占领了开普，在这里实行了长达143年的殖民统治。随着殖民统治的深入，南非原始的社会结构被瓦解，但“乌班图”的精神尚存。

19 世纪初英国殖民者开始入侵南非，并于1806年从荷兰殖民者手里夺占“开普殖民地”。荷裔布尔人被迫向内地迁徙，于1852年至1854年打败非洲土著，先后建立了奥兰治自由邦和德兰士瓦共和国。1899年至1902年，英国人发动“英布战争”，将奥兰治自由邦和德兰士瓦共和国据为己有。1906年英国自由党上台执政，实行与布尔人和解的政策，布尔人获得了奥兰治和德兰士瓦内部的自治权，形成了四个英属殖民地共存的局面。1909年9月英国国王爱德华七世签署了英国议会通过的成立南非联邦的法案，即1909年《南非法》。这个宪法草案成为南非的第一部宪法，标志着南非种族隔离的开始。学者杨立华说，“1909年《南非法》是一部种族主义的宪法，它奠定了南非白人种族主义制度的基础。”[2]1910年5月作为英国自治领的南非联邦成立，版图包括开普省、纳塔尔省、德兰士瓦省和奥兰治自由邦四个殖民地。“1910年，南非联邦共计有592.5 万人，其中非洲人400 万，有色人50 万，印度人15 万，白人127.5 万。”[3]至此，多种族的南非社会形成。

（二）南非联邦的特征：“二元型殖民地”

作为英国自治领的南非联邦有其自身的特征。在政治架构上，英国格拉斯顿总督委任博塔组建第一届内阁，效法英国采取“议会至上”政体，实行“责任内阁制”。两个殖民地的阿非利卡人组成的“南非党”在第一次普选中击败英裔白人政党“联邦党”成为议会第一大党，于1911年11月正式成立第一个责任内阁制的联邦政府。南非联邦对内拥有高度的自治权，与英国其他自治领有所不同。南非名为“联邦”，但是采取单一制国家结构形式，建立统一的武装力量，从中央到地方统一实行种族主义统治。黑人作为南非土著居民处于被统治地位，且在土著居住区依然实行原始的酋长制。南非联邦的成立，客观上促进了南非作为英属殖民地实现了形式上的统一。南非联邦虽然在形式上完成了统一，但是其社会结构依然是黑白二元对立的英属殖民地，即“二元型殖民地”②。

首先，南非社会和文化的“二元”对立特性非常突出。一方面，虽然白人在殖民地人口比例中只占9%，但以英国和荷兰移民为主体的欧洲殖民者依靠技术、军事的优势，政府掌握了南非联邦的经济支配权、政治统治权和军事控制权。白人移民形成了较大的规模，实施以欧洲宗主国为样板的政治制度，形成了欧洲式的社区和生活方式，在非洲建立了十分接近英帝国的“白人国家”，实行白人特权的种族隔离制度。另一方面，黑人土著地区人口占南非总人口的79.6%，以班图人为主的黑人社会凭借人口的优势在与殖民者的对抗中顽强地支撑下来，确保了黑人社会和文化的存在和延续。黑人部落实行的酋长制度保留了传统的权威，拥有一定的权力。因此，南非社会和文化的黑白二元性特征是泾渭分明的。正如学者潘兴明所说，“以欧洲文化和社会制度为特征的白人社会与以非洲文化和社会制度为特征的黑人社会在剥夺、冲突和交往中并存，呈现独特的二元性社会架构”[4]。

其次，南非“二元社会”内部构成具有多样性。南非白人又分为英裔南非人和荷兰裔南非人，从人口数量上荷裔南非人即阿非利卡人偏多（英裔南非人占南非白人总数的39%，荷裔南非人占白人总数的57%），且两者的文化差异较大。在历史上两者因争夺经济和政治的控制权而经历了数次冲突和战争，没能实现相互的融合。更重要的是，两者对待黑人的态度和做法也迥然不同，英裔白人相对开明，而荷裔白人则比较专制。黑人内部构成更为复杂，包括了祖鲁族、科萨族、斯威士、茨瓦纳、北索托、南索托、聪加人、文达人、恩德贝莱等9 个部族。历史上黑人部落之间的争斗比较频繁，尤以科萨人为主的非国大和以祖鲁人为主的因卡塔自由党之间的较量相当激烈。“二元型殖民地”的存在为南非长期分裂和黑白之间激烈对抗埋下了隐患。

二、“国家性”问题的升级：被分裂出去的“黑人家园”

（一）南非共和国：外部独立和内部殖民

一战结束以后，英国的经济实力和海上霸权大为削弱，首都伦敦的世界金融中心地位也受到了纽约的挑战。英国在经济上由债权国变为债务国，许多殖民地国家都掀起了民族解放运动和民族自治运动的高潮。英国在内外交困的情况下被迫从自身利益出发作出政策改变，从而使殖民地和其他附属领地获得独立。1931年英议会通过《威斯敏斯特条例》，使南非正式具有自治领地位。按照条例规定，自治领是独立和平等的主权国，拥护英王为国家元首。南非自治领议会与英国议会平等，但两者相互牵制。自治领议会具有废止或修订与英国法律相抵触的法律、命令、规则或规章的权力，英国议会也无权为自治领立法。在对外事务上，南非自治领有独立的外交权，可派出及接受外交使团，可以在国际联盟中派遣自己的代表。英联邦和联合国等国际组织都接纳南非联邦为正式成员，南非获得了主权国家的地位。但是与其他自治领有所不同，南非联邦仍然实行严苛的种族隔离制度，原宗主国的白人移民依然统治着殖民地的黑人土著。从这个意义上讲，南非联邦并没有实现彻底的非殖民化，因为南非联邦获得的主权独立也只是外部独立，内部依然延续着殖民统治。“在联合体制下逐渐发展成独特的‘内部殖民主义’（internal colonialism），国家以‘发展’的名义与欧洲价值，持续扮演着资本媒介角色。然而，这种形态与外部殖民主义存在着严重差异，种族、阶级壁垒分明的本土少数白人阶级，取代典型的外来殖民统治阶级。”[5]“内部殖民主义”造成的结果是使国内黑人族群不但蒙受资本主义剥削，还得面临白人的控制与支配。1948年以马兰为首的国民党鼓吹“黑祸论”来恐吓白人选民。他们鼓吹“种族隔离”和“白人南非”的竞选纲领，击败了以史末资为代表的统一党和工党的联盟上台执政，开启国民党长达46年的种族主义统治。国民党赢得大选之后，表面上以文化与种族差异为由，宣布实施种族隔离政策。随后刻不容缓地增加国家权力，强制地掌控黑人的人口数量，尤其急欲建立属于白种非洲人③的经济地位。白人政府通过四大基本制度（黑人家园制度、通行证制度、特定住区制度和工业肤色壁垒制度）以及100 多项法律将种族歧视制度化和立法化，使得南非的种族隔离达到了登峰造极的程度，企图与所有公众和私人生活领域建立互相隔离的种族体系。南非的主要经济基础产业是矿产业与制造业，这种类型的产业想来都需要黑人劳动者，但是白人雇主和政府为了能够持续地使用廉价劳动力，极力避免给予黑人政治权利。因此，政府利用与劳工密切相关的通行法，严密控制黑人在都市居住的权利。外地来的劳工只能居住在特定的种族地区，且按照种族严格划分居住地区，具有技术性要求的职业只能雇佣白人劳工，非洲劳工的工资和结社集会的组织权利均受到约束。政府还强制将非洲居民迁移疏散到特定种族团体的“部落式家园”，又称“班图斯坦”(Bantustans)，找黑人精英担任名义上的统治者，为白人政府担当傀儡。到此为止，国家已经介入经济领域并干涉市场的正常运作，国家雇佣的人员与国企成员人数大幅度增加，这些措施不仅为白种非洲族群（阿非利卡人）提供大量的就业机会和社会福利，同时也保证了种族隔离承诺完全渗透到公共生活领域。

（二）“班图斯坦计划”：种族隔离制度下的高分裂国家

种族间的极端不平等、政策制定和执行时的野蛮残暴以及种族隔离政策遭到国际舆论的严厉指责，白人政权的正当性受到挑战。马来西亚和加纳两国就曾宣布抵制南非货物，英联邦的多数成员国也抵制南非重新加入英联邦。1961年南非被迫退出英联邦，成立南非共和国。1962年联合国通过决议倡议所有国家断绝与南非的外交关系，并号召西方国家对南非实行经济制裁，隔断与它的交通和贸易往来。在此情况下，南非白人政权变本加厉地剥削黑人，并且凭借国内丰富的自然资源和英国的宪政制，在被世界孤立的情况下依然维持了相当长时间的少数人统治。1961年成立的南非共和国虽然摆脱了英国的殖民统治，但是占人口大多数的黑人依然处于白人的“内部殖民”统治之下，南非共和国依然是一个国家两个世界。

近300年的种族隔离制度让南非成为世界上臭名昭著的“高分裂国家”。1966年沃斯特继任南非总理，沃斯特政府最大一项种族隔离措施是加紧推行“班图斯坦计划”（Bantustans Program），该计划将632 个部落自治机构按所属族别拼凑成10 个班图斯坦自治区，自治区设立白人政府安排的立法会议和自治政府。“班图斯坦计划”是一项处心积虑的殖民计划。有学者研究发现，“黑人每一千人占有土地面积最多的为18 平方千米，最少的仅0.3 平方千米，大多是贫瘠、缺乏矿场资源的土地。按人均占有土地面积计算，白人占有土地面积竟比黑人多25 倍至500 倍。”[6]毋庸置疑，南非白人政府的目的是要将班图斯坦作为“内部殖民地”，暗中规划和实施分裂南非的“班图斯坦计划”，这些被随意割裂和拼凑的土地最终将成为“独立”国家。1977年12月南非政府宣布博普塔茨瓦纳黑人家园“独立”。宣布独立实际上就是宣称各黑人家园的土著非洲人已经丧失了南非国籍，从此成千上万的黑人将永远不可能取得南非公民的基本权利，无法享受自己国土上的自然资源和由自己创造的社会财富。南非共和国的白人政府不承认黑人的南非公民身份，殚精竭虑地通过“班图斯坦计划”将黑人分离出去。而黑人认为自己是南非土著居民，理当成为南非公民。黑白双方就谁在这个国家拥有公民权利有着严重的分歧。黑人家园的“被独立”，表明南非共和国并没有完成现代民族国家建构，种族隔离制度使南非“国家性”问题恶化。

三、“国家性”问题的和平解决：黑白双方的“重叠共识”

一般来说，与国家建构有所不同，民族建构必须包括两方面内容：其一，形成一种能够被外界所识别的“民族性”，即通过本民族的神话、传说、官方历史和语言等资源形成共同体内部成员的认同和共识；其二，要培养共同的民族心理，强烈的爱国热情和对共同体的认同，以及对中央权威合法性的认可和服从。实际上，民族建构是多族群国家政治整合的精神力量，是一种重要的国家认同，是政治共同体得以维系的根本保障。南非白人政权推行的“班图斯坦计划”严重地割裂了南非社会的国家认同，把国家置于分裂的边缘。同时，黑人家园的被“独立”也给南非经济发展和工业化进展造成了很多的困难。一方面，白人政府需要大量黑人劳动的积极参与，另一方面，种族隔离制度将人口占绝大多数的黑人隔离在外，黑人生活贫困且购买力极端低下。在国内黑人不断高涨的政治斗争和国际社会的制裁下，南非经济在20 世纪70年代出现严重的衰退。

（一）双重压力下南非政府的改革

后发国家面临着既要完成国家建构和民族建构的任务，还要同时解决民主建设和经济建设的难题，繁重的负担和需要齐头并进的多重任务导致后发国家现代化的进程常常步履维艰，问题百出。种族寡头制统治下的南非也同样面临经济落后、社会矛盾尖锐、民族国家建构和现代化追赶的紧迫任务。1976年索韦托暴动被镇压之后，白人统治者沃斯特（Balthazar J.Vorster）开始反思种族隔离制度的弊端，决定在坚持种族统治的前提下对种族政策进行调整：对内开始逐步放松种族隔离政策的压制，如放宽黑人的住房政策，允许黑人参与黑人居住区的管理工作，容许黑人有条件地进入白人垄断行业；对外，南非领导人开始打开国门，在正式场合会见非洲国家领导人，尝试改变南非在国际上的负面形象等。在某种程度上，沃斯特种族政策的调整标志着南非民主改革拉开了序幕，他的一些设想由他的继任者皮埃特·博塔（Pieter W.Botha）变成了现实。在20 世纪80年代，南非白人总统博塔提出了总体改革战略，颁布新宪法，将原来的两院制议会更改为三院制议会，给予印度人和有色人参与政治生活的权利，成为改革种族隔离制度的里程碑。同时，该政府允许黑人可以在一定范围内迁徙，在所居住的村庄拥有一定限度的自治权，并将黑人工会的地位合法化。总而言之，博塔的改革战略只是要改善和缓和现存体制，实质是自由化改革而非民主化改革，因此，从自由化作为民主化的前提来讲，博塔还是将南非的民主化改革带入了一个新阶段，具有承上启下的作用。博塔的自由化改革激发了南非黑人完全融入政治体制的强烈要求，黑人暴力反抗斗争不断高涨。1978年索韦托成立阿扎尼亚人民组织，主张用暴力实现建立统一国家的单一议会。1980年约翰内斯堡警察局受到反种族歧视的武装力量的袭击。1984年联合民主阵线发起反对新宪法运动，主张建立不分种族的南非。1985年黑人城镇暴动，声势浩大的反抗运动使黑人认为非洲白人政权的倒台指日可待。面对日益高涨的黑人运动，博塔又将战略转移到坚决镇压黑人反抗运动的道路上。1985年黑人城镇暴动被军警镇压，80 多人被打死。博塔宣布南非36 个黑人城镇实行紧急状态，38000 人被关进监狱。博塔的改革中断，民主化的进程陷于停顿。与此同时，政府对黑人的武力镇压引起了国际社会的广泛谴责，并招致了美国和欧洲政府对南非的经济制裁。另一方面，黑人非国大的激进分子开始降低对革命的希望，抗议活动进入低潮。

政府和反对派领袖都意识到了僵局正在出现，并开始探讨通过谈判来实现民主转型的可能性。黑人反抗种族主义的活动被政府镇压之后，他们认识到自己并没有强大到足以推翻白人政府。而白人政府也认识到，黑人反抗力量已经足够强大。如果现在政府拒绝谈判，反对派有足够的实力增加政府镇压的成本，同时政府的镇压也将丧失国际合法性。1989年12月德克勒克与尚在狱中的曼德拉第一次见面。1990年2月非国大合法化，8月非国大宣布暂停武装斗争。1991年南非进入制宪谈判准备阶段。

（二）政治精英用妥协和宽容重建南非

南非圣公会黑人大主教德斯蒙德·图图主持的“真相与和解委员会”，通过侵犯人权委员会、赔偿和康复委员会以及大赦委员会三个非政府机构，就种族隔离时期的人权状况还原历史真相，既将种族主义政权虐待黑人的多年罪恶公布于众，也不回避非国大等黑人组织在武装斗争中迫害反对派的问题，以“迫害者忏悔和道歉，受害者宽恕和原谅”的原则和解方式解决了历史遗留问题。最为关键的是，政府的改革派与支持民主政权的反对派之间达成各项连锁协议。1990年5月曼德拉率非国大代表团与德克勒克的政府代表团第一次会谈，8月非国大和政府举行第二次会谈，双方签署《比勒陀利亚备忘录》，非国大宣布暂停武装斗争。1991年6月，种族隔离制度正式宣布结束。种族隔离制度的废除意味着南非“国家性”问题的解决，黑人和白人都成为南非这个政治共同体的成员。同年12月举行制定新宪法的谈判，1992年9月签署《谅解备忘录》，1993年11月多党制宪谈判取得重大突破，具有过渡性的宪法草案《南非共和国宪法草案》诞生。

在危机关头，白人领袖德克勒克和黑人领袖曼德拉高瞻远瞩，从南非的国家利益出发，和平地完成种族和解，通过民主的路径实现了南非统一的民族建构。在与白人政权谈判的过程中，曼德拉一直在劝说非国大的左翼激进势力，让他们放下种族仇恨，从南非的统一和平出发，让他们相信谈判会使问题以立宪的形式得以解决。在1964年的审判会上曼德拉强调：“在我过去的生活中，我已经把自己献给了非洲人民的斗争事业。我反抗了白人专制，我也反抗了黑人专制。我拥有民主和自由社会的理想，希望大家在这样的社会里和睦地生活在一起，享有平等的机会。”[7]曼德拉的得力助手、非国大副主席沃尔特·西苏鲁说：“我们不以肤色取人，我们讲的是一场民主运动，黑人可以做总统，白人也可以做总统。”[8]同样，德克勒克在1990年2月2日的演讲中谈到，“越来越多的南非人民已经开始觉醒，只有代表所有人民的领导人就谈判达成一致意见才能确保持久的和平，否则将会导致越来越多的暴力、紧张和冲突。一个完全崭新的宪法体制是我们的既定目标，在这个体制之下，我们将会努力使每位居民在宪法、社会和经济等各个领域都享受平等的权利、待遇和机会。”[9]当非国大赢得第一次大选组建全国民族团结政府之时，德克勒克当场表示，国民党将在全国民族团结政府中与曼德拉携手合作。他说，“我向曼德拉先生表示祝贺，并说我期待着与他在民族团结政府中共事。尽管我们存在分歧，但我们却证明了彼此能够通力合作。我们最大的任务将是确保我们年幼而脆弱的民主制生根发芽，茁壮成长。”[10]从这里我们可以看到，黑白双方的领袖在谈判的过程中就一个现代南非国家问题达成了初步“重叠共识”，即以维护南非国家利益为首要原则，以建设多种族的民主政治取代单民族自决的政治为目标。对抗双方的政治精英在差异和分歧面前以国家利益为重，为民族建构奠定了良好的政治认同基础。

结 语

南非的国家建构是分三个阶段来完成的。第一阶段是1910年南非联邦的建立。南非联邦虽然有自己的责任内阁，但从性质上来讲是英联邦的一个自治领，并没有独立的主权。第二阶段是1961年南非退出英联邦，成立南非共和国。南非共和国摆脱了英国的殖民统治而拥有独立主权，但是白人政府推行种族隔离制度，黑人不具有南非公民资格，被排除在政治生活之外，所以，南非共和国依然是“白人的南非”。第三阶段是1994年种族和解，第一次实行全种族大选，黑人拥有了选举权与被选举权，新南非“国家性”问题得到解决并完成民主转型和政治整合。

南非是通过民主化的路径实现国家的政治整合的。黑白双方通过谈判和妥协，通过“权力的分享”将具有不同偏好的群体吸纳进来，通过法治和对话等现代政治文明的方式，将不同族群的命运与国家的命运联系在一起，实现民族国家和民主国家的统一，从而促进多族群的和谐发展及国家的政治整合。南非的民主制度设计并没有简单地照搬西方式的“竞争性民主”或“多数民主”，而是选择了利普哈特主张的“协和民主”模式（consociationalism）[11]。正如“南非是协商式民主转型的典型，协商的结果也并不是多数统治的民主而是权力的共享。协议保留了许多前政权的制度，使资源分配成为不可触碰的禁忌。”[5](391)协和式民主模式保证了南非各个族群在政治过程和决策中的有效代表和有效参与和各个族群享有一定的自治权力，政治精英在差异和分歧面前以国家利益为重，为民族建构奠定了良好的政治认同基础，从而达成了种族和解和政治稳定，保证了国家的统一。

①“乌班图”（Ubuntu）是南非黑人恩古尼语系中祖鲁族和科萨族的常见用语，核心含义包括“仁慈”“人性”和“人道”等，意为“一个人只有通过他人的存在才能成为自我”。

②“二元型殖民地”是由国内历史学者潘兴明提出的，意为在这种殖民地中，白人移民虽然掌握了政治统治权、经济支配权和军事控制权，移民人数较多，形成一定的(或较大的)规模，在当地总人口中占有相当的比例，并且形成了白人社区和文化圈，但仍然在殖民地人口比例中居少数地位。同时，土著居民虽然处于被统治的地位，但土著首领的传统权力得到保留，其文化传统和社会结构在土著居住区内得到延续，土著人口也占明显的多数。因此，这种殖民地在文化和社会(含种族)上呈二元性质和特征。殖民者文化和土著文化并存，其界限呈相对泾渭分明的状态。详见潘兴明：《二元型殖民地与非殖民化》，安徽史学，2007年第1 期，第12 页。

③白种非洲民族主义缘起于19 世纪与20 世纪初原始哈尔文教派荷兰移民（Calvinist Dutch settlers）、本土非洲人民与英国统治当局间的冲突。白种非洲民族主义者不断透过各种组织，如利用宗教意识形态建立的弟兄会（Borederbond）组织，利用白种非洲语（Afrikaans，又称阿非利卡语）的文化象徽等方式，合法主张其种族优越性，强烈抨击说英语系社群长久以来的持续影响，并以“白种非洲人民”（Afrikaner Volk）的族群概念赢得支持。