突发公共卫生事件预警启动的现状、困境及措施

贾宝金 张怡

摘要：预警体系还存在以下不足：预警启动主体级别太高，不利于提前在特定区域布局管控；认知不确定性导致决策迟缓，不利于对风险的提前管控；首诊医院对可疑病例缺乏相应预警机制，容易错过最佳预警启动时间。提出以下建议：将预警启动的主体由省级政府降为基层政府；完善突发公共卫生事件应急管理体制，引入一线医生参与决策机制；健全医院内部的突发公共卫生事件防控机制；加强宣传和教育，提升公众配合政府应对公共卫生事件的能力。

关键词：突发公共卫生事件 预警启动

一、我国突发公共卫生事件预警启动的现状

（一）构建了全国性的信息监测网络

我国在2003年的SARS公共卫生事件结束之后，建立了全国范围的突发公共卫生事件的检测系统，从最低一级的乡镇医院直到国务院疾病控制中心都能在第一时间掌握公共卫生事件的相关信息。

只要在任何一级卫生院的电脑系统将病例录入进去，就可以直接上报到各级疾病控制中心。同时各级疾病控制中心还设有公开的举报电话、咨询热线等接受社会举报和咨询，及时掌控社会信息。对首先诊断的医生实行首诊负责制，负责相关监测信息的报告，并且将乡村医生和个体开业医生都纳入到责任报告人的范围，要求在两小时之内通过电话或传真向当地疾控中心报告，并进行网络直报。由此可见，我国已经建立了直通村庄和城市社区的公共卫生事件网络直报系统。

（二）预警启动的主体是省级政府，由国务院负责统一指挥

目前是省级人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，负责全省范围内的应急处理工作。省级政府是启动预警的最低一级主体，省级以下的市、县、区一级没有预警启动的权力，即使是地级市也无权启动本行政区域内的突发事件预警。

如果发生在全国范围，国务院设立突发公共卫生事件应急处理指挥部，国务院总理担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导和指挥，其他各级政府应当遵从国务院的统一部署工作，做好本行政区域内的应急预警工作，听从国务院的相关安排。同时实行层层上报的制度，一级网络直报的体系，方便省一级政府按照突发事件的性质，及时启动突发事件预警。

（三）突发公共卫生事件预警启动的实务分析

预警启动，在实践中遇到了认知不确定性的挑战，对于法定的传染性疾病，通过對病人的血浆进行监测，立即就可以做出结论。对于发病原因不明确得传染性肺炎等现有数据库里没有的病种，在充分的数据获得之前，存在认知上的不确定性，增加了预警启动的难度。

二、我国突发公共卫生事件预警存在的困境

（一）预警启动主体级别太高，不利于提前在特定区域布局防控

突发事件预警启动主体的最低级别为省一级人民政府，基层的市、区、县都不具有发布公共卫生事件的权力。这会延缓预警的启动，不利于在萌芽时期就将传染病控制，尤其是不明原因的传染病，会导致传染的区域进一步扩大，被传染人员进一步增多。同时，省级政府在考虑问题的时候考虑的是全省的被感染情况，如果仅仅在一个区里发现，由于发生的地域范围太小，人数太少，不会引起足够的重视。对于传染性很强的病种来讲，就会导致预警错过最佳时机，使原本在特定区域内的突发事件由于得不到及时、有效地控制，迅速在全国范围内蔓延。

（二）认知不确定性导致决策迟缓，不利于对突发传染病风险的提前管控

虽然疾病预防和控制中心能够在第一时间了解到相关数据，但是当面临从未遇到过的新型病例的时候，由于在短时期内缺乏相应数据，专家组对新型病例的传染性难以得出确切的结论。同时，由于技术水平的限制，短时期内对新型病例缺乏有效的检测设备，新型病例检测结果也存在不够准确，甚至出现误诊的情况。这种认知的不确定性，导致前瞻性预警不足，容易出现传染病蔓延的情况。在对新型病例缺乏充分数据的情况下，容易造成危害性评估降低，导致错过最佳的预防时间，不利于政府提前做好防控部署。

（三）首诊医院对可疑病例缺乏相应预警机制，容易错过最佳预警启动时间

病例一般首先是在医院被发现的，对于数据库中现有的法定传染病，一般诊断医生在发现后，医院会主动采取相应的防控措施。但是，针对从未有过的病例，在相应传染性数据出来之前，存在认知的不确定性，医院往往重视程度不够，缺乏相应的应急管理措施，尤其是非传染性科室的医生缺乏针对性的预防措施，导致有些医生在救治其他症状的病人时容易被感染。医院由于缺乏应急机制，对疑似病例也缺乏统一指挥和领导，各科室之间相互配合工作不协调，导致应急救治工作效率低下，错过最佳防控时机。

三、完善突发公共卫生事件预警启动的措施

（一）预警启动的主体改为基层政府，由基层政府预先在本地区范围内部署防控措施

面对数据库中没有的病例，由于缺乏传染性的相关数据，病例是否传染以及传染的特性存在认知的不确定性，在这种复杂的情况下将预警启动权下放给基层政府，将县、区政府作为启动突发公共卫生事件预警的主体，有利于提前部署防控措施，对传染性风险进行提前管控，避免进一步扩散。即使将来的数据证明这种病例不具有传染性，提前防控带来的影响范围仅仅局限在某一个区域，造成的损失相对较小，这与风险扩大造成的全省甚至全国的公共卫生事件带来的损失相比，基层政府提前防控带来的损失可以忽略不计。

县、区政府在收到医院关于突发公共卫生事件的报告，甚至在是否存在传染性不能最终确定的情况下，要立即成立应急指挥部，马上启动预警程序，对可疑病例影响区域着手准备防控部署工作，要求本行政区域内的医院及时采取隔离措施。基层政府部门应当保持密切的联系，做好交通传染病防护工作，要求各交通运输服务站对跨本区内的人口流动进行健康监测，在安检程序中增加体温测程序，对于有潜在危险性的病患及时进行隔离，同时提醒前线的医务人员做好相应的防护工作。

（二）完善突发公共卫生事件应急管理体制，引入一线医生参与决策机制

有效的预警启动依赖于各种确切的信息，面对数据库没有的可能性传染病例，在发生的早期往往缺乏相应的科学数据及信息，这为决策带来了难度。在这种认知不确定性的情况下，一线医生的诊断经验作为一手的参考信息往往能为科学的决策带来参考价值。一线医生凭借其专业知识和长年的临床经验，对于可能发生的传染病的性质以及传播途径有经验上的认知。这些经验上的认知是一线医生对病例进行观察得到的，是有价值的决策主体之一。应当给予一线医生在突发公共卫生事件过程中相应的特权，允许其参加决策小组并发表意见，在自己意见不被接受的情况下，允许其直接向上一级甚至卫生部发表自己的意见。为提高一线医生对于突发公共卫生事件预警的灵敏程度，通过制定医院相关规定，将话语权赋予一线医生，实践出真知，一线医生直接与病例打交道，赋予其话语权，更有利于把握病例的实际情况。

（三）健全医院内部的突发公共卫生事件防控机制

扩大突发公共卫生事件防控体系的范围，建立完备的国家和地方体系，政府与医院密切配合，通过纵向的统一指挥管理和不同区域管理的相互配合，及时做好突发事件的预警预防。

在医院建立完善的应急指挥机构，应急指挥机构的人员必须对重大传染病事件有系統的知识储备和丰富的临床实践经验，能够制定符合实际的预警方案，同时能够调动相关人力和物力资源及时安排病患；内部设立卫生应急部门，配备高素质的卫生应急人员，加强对其业务能力和应急能力的相关培训，保障医院的应急反应的速度，出现疑似病例时，及时要求各科室进行隔离并及时召开专家会议，对可能的传染病扩散进行讨论，并及时将相关情况上报。加强对一线医生的保障，需要国家资金支持以及社会志愿组织的帮助，国家资金在突发事件过程中应当向医院和一线医护人员倾斜，保障一线医院和医护人员有充足的物资供应，有做好相应防范措施的条件，社会资源组织本着公开透明和为民服务的意识，做好相应的物资捐赠运输工作。

（四）加强宣传和教育，提升公众配合政府应对公共卫生事件的能力

政府加强对公众科学应对传染病风险意识的培养，注重形成先进的预警文化氛围，把提高公众的预警意识和预警能力作为突发公共卫生事件预警管理的基础工程，致力于提高公众对于应对突发事件的应急能力。

将应对传染病扩散预警纳入教育体系，“每一次突发事件过后，都要及时利用这样一个活生生的教材，培养民众的危机意识，提高他们的危机应对能力，增进整个社会应付紧急事件的心理承受能力。”形成具有我国特色的全民应对传染病扩散预警文化，加强公众对于突发公共卫生事件的认识，通过公益广告或电影的方式向公众宣传突发事件的基本知识，潜移默化地对公众形成影响，致使其在突发事件发生时可以及时采取正确的预防措施。只要公众对突发事件有清晰的认知，在应对突发事件时就不会出现恐慌，能够科学理性地应对。同时，在学校、各社区以及村落及时组织突发事件应急演练，通过科学的演练方式，提高公众应对突发事件的能力。

参考文献：

董原主编.突发公共事件：应急管理实务全书[M].北京：中国建材工业出版社，2008.08：16.