美国政府数据开放共享的经验与启示

周千荷 吕尧 韩杰超 孙小越

摘   要：美国是信息技术的领先者，政府信息化、数字化程度高。为提高政府数据利用价值，提升政府工作效率，促进数据共享，以及为社会组织和民众所使用，美国在政府数据开放方面开展一系列举措。文章介绍了美国政府在推动数据开放共享方面开展的工作，分析了美国政府数据开放共享的特点，希望通过分析借鉴其成功经验，为我国更好地开展政府数据开放共享与合作提供参考。

关键词：政府数据;开放共享;政府治理

中图分类号： TP309          文献标识码：A

1 引言

随着全球开放数据运动的迅猛发展，各国政府越来越重视政府数据的开放共享与合作。政府数据的利用不仅仅能打破“数据孤岛”、整合资源、提升政府工作效率，还能为社会组织和民众所利用，有效地提高数据的再利用价值。美国作为全球开放数据运动的领先者，在加强开放政府数据与合作共享方面一直走在世界前列，本文希望通过分析美国经验做法，为我国政府数据开放共享与合作提供参考和借鉴。

2 美国政府数据开放共享综述

对于政府数据开放，美国是全球最坚定的倡导者和实践者之一。美国认为，数据是具有价值的国家资本，理应向公众及社会开放，进而充分实现其价值。1789年，美国国会制定了《管家法》，对美国政府政务公开做出规定，但数据开放的效果并不理想。进入20世纪，人们逐渐对政府数据公开产生需求，于是美国国会于1946年通过《联邦行政程序法》，规定行政机构必须向公众提供行政资料，然而该法在标准厘定等方面存在缺陷，因此也阻碍了政府数据的开放共享。改变这一状况的是1966年通过的《信息自由法》，作为美国政府数据公开的里程碑，该法规定了行政机关向民众提供行政数据的义务，并指出“政府信息公开是原则，不公开是例外”。随后，美国出台并完善了一系列有关政府数据公开的法律法规，为政府数据开放共享打下坚实基础。

除了加强顶层设计，美国政府还通过投资核心技术开发为政府数据开放提供支持。例如，2011年国家科技委员会专门成立“大数据高级督导组（Big Data Senior Steering Group，BDSSG）”，负责确定联邦政府当前需要开展的大数据研发任务。2012年3月29日，美国奥巴马政府白宫科技政策办公室发布“大数据研究与开发计划”，首批共有六个部门宣布投资2亿美元，用于在本领域内先进工具与核心技术的研发和应用，共同提高收集、存储、保留、管理、分析和海量数据所需核心技术的先进性。

在通过网站实现政府数据开放共享方面，美国政府也积累了丰厚的经验。1995年共和党众议院所创建的THOMAS.gov，是美国开放政府数据的最早缩影，能够为公众提供有关立法的全面信息。随后，国民人口及经济数据共享网站Census.gov、竞选财政数据共享网站OpenSecrets.org、国会相关数据共享网站GovTrack.us相继出现，逐渐让数据走出政府。2009年，整合了联邦政府各行政部门数据的政府数据开放平台Data.Gov诞生，该平台追求第一时间向公众提供全面完整的数据，是美国国家级政府数据开放平台。

3 美国政府数据开放共享的特点

3.1 通过完善法律体系保障数据自由开放

美国建立了一套较为完善的法律体系来保证政府数据的开放性以及公众所获数据的质量和数量。例如，《阳光下的政府法》对联邦政府机构会议的公开做出规定，公众有权获得关于联邦政府制作决定过程的最充分的可以使用的情报，是行政民主化、公开化的重要体现。2002年《电子政务法》也指出联邦政府机构应更广泛地使用因特网为公众提供信息和服务。之后，随着奥巴马的上台，美国政府数据开放活动进入新的阶段。2009年，奥巴马签署了《透明与开放的政府备忘录》，将加强合作提高到国家的战略高度，指出要“通过鼓励联邦政府内部、各级政府之间以及其他政府机构和私人机构之间的合作和建立伙伴关系来提高政府的工作效率”。2010年，美国白宫总统科技政策办公室在公共论坛中提出：“鼓励政府与私营组织进行合作，通过与基金会以及其他联邦资助机构建立伙伴关系，以提高数据访问和兼容性”。2015年，美国颁布《第三份开放政府国家行动计划》，要求“加强联邦政府与创新者之间的合作，开发出更多的高价值数据集和可视化工具，满足公众的需要”。2016年，美国又发布《联邦大数据研究与开发战略计划》并指出“创建和加强国家大数据创新生态系统的联系，应该建立持续的机制来提高联邦机构在大数據领域进行合作的能力”。而2018年12月21日启用的《公共、公开、电子与必要性政府数据法案》（又称《开放政府数据法案》），标志着美国政府在数据开放上又迈出历史性的一步。它奠定了政府数据开放的两个基本原则：一是在不损害隐私和安全的前提下，政府信息应以机器可读的格式默认向社会公众开放;二是联邦机构在制定公共政策时，应当循证使用。这些法律条文为美国政府数据开放提供了保障，是美国政府数据开放走在世界前列的制度基础。

3.2 制定政策执行机制确保数据开放落到实处

1973年，普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府“奥克兰计划”的执行进行了跟踪研究。研究表明，这一为创造就业机会而制定的政府项目并没有按政策制定者所设想的那样取得预定的目标。该项研究在西方引起了研究政策执行的热潮，标志着西方“执行运动”（Implementation Movement）的兴起。执行运动强调将政策观念的内容转化为实际效果以实现政策目标，注重政府政策的执行力。美国政府为了保障数据开放共享的政策落到实处，制定了配套的政策执行机制。在人力方面，奥巴马政府先后创设联邦政府首席信息官、首席技术官和首席数据官，在联邦政府信息化顶层设计、技术政策制定、技术专项预算管理、数据战略规划等多个方面为美国政府数据的共享开放提供支持。同时，为了确保各行政部门可通过政府平台发布和共享数据，美国政府还跨部门成立了高级顾问组，为联邦政府行政管理及预算局提供政府数据开放共享的战略。在技术支持方面，美国政府成立了数字服务创新中心，帮助各政府机构开发网络应用程序接口、优化数据共享开放系统，使政府各部门和公众能获取高价值的数据。

在监管方面，为了确保政府数据开放共享政策的落实，美国政府设立了Data.gov行政督导委员会和Data.gov项目管理办公室，由他们为Data.gov这一政府数据开放平台提供政策执行方面的建议。此外，《信息自由法》执行情况的监测也交由司法部的信息政策办公室（OIP）负责。为了推动政策的落实，OIP发布了名为“FOIA.gov”的网站，列举了有关《信息自由法》的常见问题及回答，提供了其他机构数据开放网站的链接，还将执行情况良好、信息自由方面表现优异的机构名称分别列出以作激励。

3.3 建立多样化的数据开放共享平台增强政府数据利用

Data.Gov的诞生及实现将美国政府数据推向一个开放的新高度，该平台的成功离不开三处特点。

一是数据可操作性强。Data.gov为用户提供了来自50多个组织的近20万个数据集，涉及农业、商业、教育、海洋、公共安全等10多个主题。在Data.gov这一平台上，数据以XML、PDF、CSV、DOC、JSON等多种格式呈现，并且同一组开放数据集，其可供用户选择的格式也多种多样。丰富的数据格式可以满足不同用户的需求，为用户提取、使用数据提供方便。此外，用户还可以通过该平台获得数据分析、摘录、提取、格式转换等数据处理工具与应用程序，将原始数据按个人需求进行转化，增强了数据的可利用性。

二是检索功能强。数据平台的检索功能是影响资源获取利用效果的因素之一，Data.gov为用户提供了直接检索、按分类检索和按位置检索三种检索方式。直接检索是指在平台网站搜索框中输入关键词直接搜索相关数据，搜索到的结果不仅可以按照相关性、名称、最新修改、受欢迎程度和添加日期等方式进行排序，还能够以“列表”或“条目”的方式进行呈现，用户可以根据自身的需要，在这一繁一简两种呈现效果中自由切换。按分类检索是指按平台网站提供的主题、标签、数据集类型、发布者、组织类型等类别进行搜索。按位置检索是指用户在Data.gov提供的电子地图上定位出想要获取的数据集有关的地理位置，便可以检索出与该位置相关的数据集。Data.gov从用户角度出发，设置出的检索方式和分类体系能够最大化方便用户检索，为用户获取数据集提供了极大的便利。

三是用户参与度高。Data.gov为用户创造了丰富的数据参与利用机会，增强了政府与用户的互动，从而促进了政府数据的开放共享。在数据分享方面，Data.gov提供了信息分享功能，用户可将部分政府数据分享到Youtube、Flickr和Facebook等社交媒体上，方便数据走出政府，走向公众。在信息交流方面，为了方便与用户的沟通交流，提高用户的满意度，Data.gov设置了“问询”“请求”和“问题报告”三大板块提高用户的参与度。用户可以通过发送邮件、@网站Twitter、在线提问等方式进行意见反馈、数据集申请以及网站问题报告。这些反馈的内容会被政府记录收集，从中整理出具有实用性的建议进行落实。此外，平台还开放了评论功能，用户可以建立个性化的网络社区对部分主题进行参与讨论，直接参与到公共事务中来。用户参与利用机制是Data.gov的核心精神之一，通过吸收听取来自各行各业公众发表的见解及评论，政府可以更加直观地了解用户需求，从而针对这些需求对平台进行优化，为政府数据的开放共享提供便捷之路。

3.4 通过全方位的推广与合作助力公众参与政府治理

美国政府数据开放共享的成功离不开全方位的推广与合作。在推广方面，美国政府通过任命“数据推广员”、成立推广团队来对政府数据开放共享进行宣传。为了推广开放数据的价值、提高公众对于Data.gov这一政府数据开放共享平台的认识，美国政府还开展了一系列与大数据有关的活动。例如，开展“蓝纽扣”计划，指导消费者如何安全地获取健康信息、管理健康与经济状况;启动“绿纽扣”项目，为公众提供最新的能源消费数据;教育部设立“我的学生数据”项目，帮助学生和资助人共享联邦助学数据;国税局创办“创建副本”计划，通过共享纳税人的数据，方便居民进行抵押贷款等账户操作。

在合作方面，政府各部门之间通过内部的数据管理员与Data.gov项目管理办公室构建起合作关系，以便更好地在Data.gov这一平台上管理本部门相关数据。同时，政府与企业之间也建立起合作，通过举办竞赛等方式提高政府数据的利用度。例如，美國政府和Challenge Post合作推出了一个在线竞赛网站—Challenge.gov：一方面，公众可以通过回答网站上发布的公众事务问题获得奖金;另一方面，政府也能够从公众提交的具有建设性的中得到启发，推动政府处理公务模式的创新。美国政府还与Code for America等组织合作举办“公民黑客日”等活动，公众通过利用美国劳工部、国家航空航天局等政府机构公开的数据和技术，为美国当前面临的各类挑战提供新的解决方案。政府与企业联合举办的竞赛活动为公民参与政府治理开通了绿色通道，也为政府数据的创新应用提供推动力。

4 启示建议

4.1 立法明确数据使用和保护

制定法律法规，通过立法为政府数据开放共享奠定基础，确定数据使用和保护的基本原则。法律中需明确的五个方面：一是确定数据的所有权，根据数据的产生方式，明确数据的归属权，政府数据包括对公服务收集的企业和个人数据，及其自身产生的数据，通过立法明确各类数据的所有权，维护所有者的基本权益;二是确定数据的使用权，明确公民、企业在合法、合情、合理的情况下，使用本国政府数据，是赋予本国公民的一项基本权利;三是确定数据开放的责任，明确公开共享数据是政府一项重要且必要的工作，在不损害隐私和安全的前提下，政府应当向当事人、公众公开共享政府相关数据;四是确定隐私保护的义务，明确政府、个人、企业以及各类数据公开共享对象有保护隐私的义务;五是确定数据非法使用的罚则，明确不得非法使用政府数据的各种情况，对于造成危害和影响的行为设定明确的处罚条款。

4.2 建立数据开放共享工作机制

参考美国的方式，从人力、技术、监管等方面统筹考虑，建立全面的数据开放共享工作机制。在人力方面，建立推动政府数据共享的顶层协调机构，负责协调各部门及各级政府、制定数据共享顶层设计、谋划技术政策路线、预算制定及执行管理、起草战略规划及配置政策。组建支撑队伍，协助顶层协调机构推动政府数据开放共享的实施。建立由法律、信息化、网络安全等各领域专家组成的专家组，为实施政府数据开放共享提供指导及对策建議。在技术方面，筹建技术支持中心，负责数据共享技术路线实施、数据需求调研、数据格式制定、政府机构数据接口设计、数据共享平台的优化和运维、数据中心的灾备恢复和应急处理，协助政府处理数据共享涉及各类信息化和信息安全问题。在监管方面，指派或设定部门负责监督、指导各部门和各级政府数据共享及开放落实情况，包括监测共享渠道是否畅通、统计数据共享量、监督预算执行情况、接受数据共享方面的举报投诉、开展数据共享宣传及问题解答等，统筹评估政府数据共享开放执行情况。通过建立完善的工作机制和工作制度，保障数据开放共享落到实处。

4.3 建设基于区块链技术的数据共享开放平台

利用区块链技术打破“数据孤岛”，建设从中央到地方的分布式数据共享平台，实现数据的分层分级共享，运用智能合约实现数据的自动汇总、整理、分发。

一是推动政务平台和资源整合，充分利用各级政府部门已有设施，通过改造升级构建区块链数据共享平台，实现各级各部门平台的互联互通、数据格式的统一。

二是加快农村乡镇信息化建设，通过建设基于区块链的底层基础设施，降低使用成本，实现互联网村村通，确保跨层级、跨部门、跨地域的进行政府间数据共享和业务信息的互联互通。

三是建设数字签名信息访问授权系统，充分利用数字证书、CA认证证书建立安全有效的信任体系和责任划分体系，实现在数据共享、信息访问过程中的身份授权，并保证数据的真实性。

四是完善数据共享平台功能细节，参考美国方式对数据搜索、使用等功能进行强化。针对平台检索功能，设计合理的海量数据存储格式，及多维度的数据分类体系，提供方便快捷、准确多样的检索方式。增强可操作性，向用户提供DOC、PDF等多种格式数据，使用区块链存证进行数据上链，提供提取、格式转换等基本功能，同时允许加载合规的第三方数据分析等数据处理工具与应用程序，增强数据的可利用性。增强数据流转、传播渠道，通过与支付宝、微信等互联网应用的合作，建立多种数据传播、分享渠道，增强数据传播能力。

五是加强数据保护，利用区块链智能合约、零知识证明、同态加密等技术对数据进行隐私保护，同时建立数据容灾备份及应急恢复机制，设置网络安全保护措施，制定数据隐私保护策略，保护数据存储安全和应用安全。

4.4 开展数据共享培训宣传

在政府内部，对公职人员进行教育培训，将数据共享等政务服务纳入干部教育培训体系，定期组织开展培训，邀请技术专家、学者授课，邀请技术人员对数据共享平台使用遇到的问题进行指导和解答。同时，加强专业人才的引进，逐步建立一支具备互联网思维和技能、熟悉精通政务工作的专业化队伍。其次，面向社会开展多样的宣传活动，制定政府数据共享开放宣传科普视频，通过微信、微博、短视频、直播平台等新媒体渠道对数据共享进行宣传，组织开展宣传周、知识竞赛等活动，指导个人、企业如何快速地获取所需的政府数据、如何安全地使用数据、如何与政府互动，提高公众对政府数据应用的认知，推动政府工作模式的创新，促进社会对政府数据的利用，提升政府数据的价值。

5 结束语

美国在促进政府数据开放和共享方面开展的工作，对各国具有重要借鉴意义。本文对美国政府数据开放和共享进行了概述，总结了美国政府数据开放共享的特点，详细分析了美国保障数据自由开放方面的立法，政府在推动数据开放方面的政策及执行机制，政府数据开放平台的特点，以及公众参与政府治理的方式方法。通过分析介绍为我国政府实施数据开放共享提供参考。

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[5] 朱建平，冯冲，陈淑真.全球政府数据共享模式研究—对中国的启示[J].统计学报，2020，1（1）：14-25.

作者简介：

周千荷（1995-），女，汉族，山东济南人，澳大利亚新南威尔士大学，硕士，赛迪研究院网络安全研究所，助理研究员;主要研究方向和关注领域：数据安全、网络安全政策研究。

吕尧（1984-），男，汉族，陕西宝鸡人，西安电子科技大学，硕士，赛迪研究院网络安全研究所，助理研究员;主要研究方向和关注领域：信息安全、网络安全、电子认证领、密码。

韩杰超（1993-），男，蒙古族，山东青岛人，香港中文大学，硕士，赛迪（青岛）区块链研究院有限公司，助理研究员;主要研究方向和关注领域：区块链、数据安全、信息安全。

孙小越（1993-），女，汉族，山东青岛人，青岛理工大学，硕士，赛迪（青岛）区块链研究院有限公司，助理研究员;主要研究方向和关注领域：区块链技术、数字经济、网络安全。