西藏金融支持乡村振兴的难点与改革路径

宋 爽

（西藏民族大学财经学院 陕西咸阳 712082）

2014年以来，金融扶贫在西藏精准扶贫工作中发挥了巨大的作用。但随着脱贫攻坚战的顺利推进，现有的金融运作体系已经不能满足西藏地区乡村振兴战略的需要。特别是2018年5月财政部对西藏地区“两项补贴”政策调整①以后，西藏金融机构在精准扶贫领域的支持力度已经出现弱化②，农村地区的金融政策亟须进行调整[1]。随着2019年年底西藏提前完成脱贫攻坚任务，如何将基于短期目标的超常规“精准扶贫”政策有效衔接于基于远景规划的乡村振兴战略，是当前及今后一个阶段西藏农村金融面临的重要问题之一。

一、西藏推进乡村振兴的特殊性

第一，乡村振兴是解决西藏“发展不平衡不充分”矛盾和维持边疆稳定的战略举措。西藏的城镇化水平远远低于其他地区，70%的人口分布在农牧区，毫不夸张地说，农村兴则西藏兴，农民富则西藏富[2]。由于历史欠账较多，西藏许多农牧区的基础设施较为落后，近年来的快速建设仍旧不能满足地方经济社会发展的需求；农牧区经济发展落后，即使经过了多年来的持续快速增长，农牧区的收入水平仍旧落后于全区平均水平，更落后于全国平均水平。在西藏，发展“不平衡不充分”的矛盾主要体现在农牧区，尤其是偏远农牧区。作为“两屏四地”的战略要地，在西藏推行乡村振兴战略有助于巩固边疆地区的长治久安、有助于壮大高原特色农牧业、有助于更好地传承中华民族特色文化，因此乡村振兴战略在西藏有着特殊重要的意义。

第二，实现精准扶贫与乡村振兴的有效衔接是西藏当前面临的现实问题，金融政策的设计应当兼顾稳定性与可持续性。自精准扶贫政策提出以来，西藏地区开展了覆盖全区的脱贫攻坚工作，并且取得了令人瞩目的成绩。2019年年底西藏所有贫困县全部摘帽，提前完成脱贫攻坚战的目标。但是，在脱贫攻坚时期，为了尽快完成考核指标，一些地区和部门实施了一些超常规的政策手段[3]。这些政策措施在短期内起到了立竿见影的效果，但是在激发内生增长动力方面效果不明显，政策缺乏可持续性。在西藏这样一个扶贫力度很大的地区，其扶贫政策的变革必须审慎、科学。政策设计的重点应当是在确保社会稳定的前提下着眼于乡村地区持久增长动力的培育，确保精准扶贫与乡村振兴的有效衔接。

第三，在资源禀赋和市场容量有限的情况下，应当尝试走出一条富有西藏特色的创新引领发展的乡村振兴之路。西藏地区具有耕地资源有限、劳动力数量不多、高级技术工人缺乏、市场容量不大、技术水平相对落后等区情，决定了其乡村振兴道路必然与其他地区有所不同。例如，在江浙地区以乡镇企业作为引领农村地区经济发展的引擎，在京津冀周边地区以大城市辐射周边农村地区来激发发展动力，在豫皖地区凭借肥沃的耕地发展食品及相关加工工业来实现脱贫致富。西藏地区的乡村振兴道路必须具有西藏特色，并且在实践中不断摸索和创新。

二、西藏农村金融发展现状及存在的问题

（一）西藏农村金融发展现状

首先，西藏乡村基础金融服务快速发展。其一，西藏乡、村级行政区金融覆盖率大幅提升。从乡级行政区来看，截至2019年8月，全区701个乡级行政区银行网点（农行营业所、三农综合金融服务点等）合计2070个，覆盖率为73.9%，183个乡（镇）金融服务物理网点处于空白状态，主要分布在日喀则市和那曲市③。从村级行政区来看，截至2019年8月，全区5479个村级行政区金融服务点合计9271个，覆盖率为96.2%。金融服务空白的有210个，全部集中在那曲市④。其二，西藏乡、村级基础金融服务平台快速扩张。2019年1-8月，助农取款交易笔数18.22万笔、金额2.53亿元。助农取款点对于解决边远地区农牧民的金融需求、打通边境支付服务最后一公里发挥了巨大的作用。截至2019年6月底，627个边境行政村共建成724个助农取款服务点，交易笔数5.23万笔、金额4730.68万元。

其次，西藏乡村地区金融产品和服务日益丰富。一是对助农取款点进行升级改造，提升乡村金融综合服务的水平。以往，助农取款点主要承担取现和转账的功能，升级改造后的金融综合服务站则被打造成金融业务办理、金融服务咨询和金融知识宣传为一体的金融综合服务平台。此外，在助农取款点加载助农电商服务功能。截至2019年6月底，助农取款点代购代销农产品100余种，交易笔数1654笔、金额121.7万元。二是涉农贷款规模快速增长，但增幅有所回落。2015年10月底到2016年10月底，与同期各项贷款的增长幅度（47.22%）相比，西藏涉农贷款同比增长了118.27%；2017年西藏涉农贷款规模为1174.4亿元，同比增幅为36.9%，略高于同期各项贷款的增幅（32.6%）。三是农户贷款渠道多样化。一方面，农户贷款、扶农贴息贷款和农牧户小额信用贷款规模均呈现增长态势。2015年10月到2016年10月同比增长率分别为14.80%、33.12%和3.54%。其中，小额信用贷款已经拓展至所有的乡镇，农牧户贷款证发送面和使用率不断扩大，贷款发送额不断增加。另一方面，“三权”抵押贷款逐渐成形，抵押贷款活动日益增多。2015年10月，农村土地承包经营权抵押贷款、农民住房财产权抵押贷款和林权抵押贷款均为零；到2016年10月，上述贷款规模分别为89万元、273万元和800万元。虽然规模不大，但标志着在“三权”抵押贷款方面取得了突破，为农户提供了新的融资渠道。四是针对新型农业经营主体的精准扶贫贷款增长迅速。2017年西藏新型农业经营主体新增精准扶贫贷款为18910万元，同比增速为229.14%，平均每笔贷款的规模为630.33万元。其中农村地区的龙头企业贷款所占比例最大（70.33%），平均每笔贷款规模为1900万元；其次是农民专业合作社贷款（占比15.92%），平均每笔贷款规模为231.54万元；再次是家庭农场及农业专业大户贷款（占比13.75%），平均每笔贷款规模为260万元。

再次，西藏金融支农组织体系逐渐完善。1、西藏金融支农组织体系呈现三足鼎立的局面。西藏金融机构在精准扶贫贷款呈现出两极分化的态势。2018年，西藏金融精准扶贫贷款（含已脱贫）共计14 580 827万元，其中农业发展银行提供7746 225万元，占比53.13%；国家开发银行，提供贷款3 768 890万元，占比25.85%；农业银行提供贷款1 820 469万元，占比12.49%。三者合计占比达到91.47%。2、金融机构在支农组织体系中表现出不同的优势。在个人精准扶贫贷款方面，农业银行占比高达96.60%，远高于其他机构，显示出其在农村地区深耕多年取得的垄断地位；产业精准扶贫贷款方面，国家开发银行和农业发展银行处于第一梯队（分别占比39.73%和20.16%），邮储银行和农业银行处于第二梯队（占比11.94%和10.70%），工商银行、建设银行和西藏银行则处于第三梯队（占比7.54%、5.64%和4.21%）；在项目精准扶贫贷款方面，农业发展银行占据半壁江山，占比57.62%；其次是国家开发银行（26.16%）和农业银行（8.43%）。3、金融支农组织体系呈现出多元化发展的态势。一方面，国家开发银行、农业发展银行和农业银行继续其在服务“三农”方面的目标和任务，2018年同比增速分别为49.86%、23.50%和-3.46%；另一方面，建设银行、工商银行、邮储银行、中国银行和西藏银行开始在金融支农领域发挥出愈加显著的作用，2018年同比增速分别为136%、99.52%、69.81%、57.36%和45.23%。尤其是，工商银行和邮储银行在个人精准扶贫贷款领域的同比增速高达194.21%和89.56%；邮储银行、工商银行、中国银行和西藏银行在产业精准扶贫贷款领域的同比增速分别为210.00%、160.40%、107.41%和75.90%；建设银行、工商银行和中国银行在项目精准扶贫贷款领域的同比增速分别为165.42%、62.50%和57.57%。

（二）西藏农村金融发展中存在的问题

第一，金融支农产品和服务种类有限。西藏乡村地区的金融产品以精准扶贫贷款和涉农贷款为主要形式，种类相对单一，规模有限，创新困难。与“三区三州”其他深度贫困地区相比，西藏的精准扶贫贷款主要流向了农村基础设施建设和异地扶贫搬迁。具体特点：1、西藏地区的贷存比高于其他地区。以2019年3月末为例，西藏的贷存比为97.69%，而四川、云南和甘肃的深度贫困地区贷存比分别为43.89%、64.79%和71.47%。2、西藏地区项目扶贫在精准扶贫贷款中的比重较高。以2019年3月末为例，西藏项目扶贫在精准扶贫贷款中的比重为85.93%，而四川、云南和甘肃的深度贫困地区存贷比分别为74.59%、62.77%和26.99%。3、西藏地区扶贫再贷款在贷款余额中的比重较低。以2019年3月末为例，西藏扶贫再贷款在贷款余额中的比重为0.05%，而四川、云南和甘肃的深度贫困地区存贷比分别为2.56%、0.43%和1.76%。

第二，部分支农资金利用效率不高。2017年西藏金融精准扶贫贷款（含已脱贫人口）规模为11385685万元，贷款笔数为47464笔，平均每笔的规模为239.77万元，总计带动服务贫困人口数为3113814人，服务贫困人口的资金效率为0.27人/万元。就精准扶贫贷款的类别来看，贷款平均规模最大的是项目精准扶贫（26541万元/笔），远高于产业精准扶贫（4394万元/笔）和个人精准扶贫（15.24万元/笔）；资金利用效率来看，项目精准扶贫贷款的效率最高（0.31人/万元），其次是个人精准扶贫（0.07人/万元）和产业精准扶贫（0.03人/万元）。可见，就单位资金的收益人数来看，项目精准扶贫贷款的资金利用效率最高，而产业精准扶贫的资金利用效率最低。必须指出的是，项目精准扶贫贷款中以农村基础设施建设贷款为主（如2017年占比为84.67%），建设周期长、效益回收慢。

第三，农村金融体系不健全，其发展滞后于农村金融需求。近年来虽然各类涉农金融机构加快了在西藏乡村地区的扩张步伐，但仍无法满足日益增长的乡村金融需求。乡村金融机构数量有限，竞争不足，发展制约大。目前西藏乡村地区的金融业务以农业银行和农业发展银行为主，以国家开发银行、中国银行、建设银行和西藏银行为辅，当地法人机构（村镇银行、信用社等）规模较小，股份制银行在乡村地区开展业务较少。2019年6月西藏涉农贷款总量中，中国农业发展银行占比超过一半（51.57%），然后是中国农业银行（28.52%）、国家开发银行（7.93%）、中国银行（3.77%）、中国建设银行（2.64%）、西藏银行（2.32%）和中国工商银行（1.83%），而中国邮政储蓄银行仅占9.49%、村镇银行仅占0.12%、股份制银行合计占比0.78%。而地区性法人机构的运营成本高、科技化水平低、评级较低，监管部门允许开展的业务较少、放贷规模受限。

第四，基础金融服务质量不高。一方面，西藏乡村地区的银行物理网点和金融服务覆盖率均存在空白。与“三区三州”的其他深度贫困地区相比，截至2019年5月底，西藏助农取款服务覆盖率为85.60%，仅略高于甘肃地区的80.47%，远低于云南地区（100.00%）和四川地区（95.15%）；西藏ATM/POS机的村均台数为7.30台/行政村，仅高于四川地区的2.52台/村，低于云南地区（21.91台/村）和甘肃地区（10.68台/村）。另一方面，支付资源供给不足，网点主要集中在各乡镇所在地，布局失衡。在阿里、那曲等少数偏远地区仍不能便捷地开展金融服务，农牧民的金融需求不能得以满足。

三、西藏金融支持乡村振兴的难点

第一，如何引导金融资源优先流向农村、流向农牧业？乡村振兴战略的核心要点之一，就是引导优质资源流向农村、流向农业，支持乡村地区的发展。但是，商业资本的逐利性决定了金融资源会流向经济发达的城镇地区、流向边际收益较高的工业和现代服务业。近年来，借助政策性金融的优势，西藏地区国家开发银行、农业发展银行在精准扶贫项目、精准扶贫产业等方面做出了巨大贡献，尤其是在补齐农村基础设施的短板方面成效显著。但是商业银行在农村地区开展工作的热情不高，除了农业银行借助历史优势大力开展支农业务之外，其他的商业银行和股份制银行在县级以下行政区开展业务的数量很少。解决这一问题的思路是将小农经济嵌入现代农业，以信贷资源作为二者联系的桥梁，既兼顾到农村金融体制的益贫性，又可以缓解信息不对称所带来的信贷不平衡问题。工商资本可借助当地的社会关系网进入西藏乡村地区，但不可操之过急，可从经济基础较好的近郊农村逐步铺开。

第二，引导金融资源流向农村和农牧业的哪些重点环节？西藏近年来在“补贫困短板”方面取得了显著的成就。但应当注意到，部分扶贫政策“救急不救穷”的特征决定了其无法支撑起后续乡村振兴的远景目标。例如，一些农户将扶贫贷款用于个人消费等非生产领域，并不能从根本上解决其贫困问题；一些扶贫产业的选择缺乏科学基础，经营的持续性较差，既缺少先进的技术和经营理念，又不能通过产业融合来拓展价值链。在政策设计上，不要一提到乡村发展就是产业倾斜和收入补贴等传统政策模式。这些政策的效果很有限，因为农民的生产技术和产业组织模式仍是沿用旧有的。政策的出发点应当是推进先进技术和生产方式在农牧区的使用、构建完善的农产品供应链体系、培育高效多元化的市场组织体系以及推进产业融合和城乡融合发展。当然，这个过程中可能会造成不同区域间经济发展差距的拉大，可通过转移支付、公共服务均等化等措施来进行资源的再配置，实现不同区域的错位发展。

第三，如何激发金融主体服务乡村振兴事业的积极性？一方面，2018年5月，财政部调整了西藏自治区金融机构的“两项补贴”政策，不仅影响了金融机构在城镇地区贷款业务的积极性，更显著影响了其在农村地区开展金融活动的积极性。产业扶贫贷款规模显著下降，部分村镇银行更是出现了亏损（如林芝民生村镇银行和堆龙民泰村镇银行）。另一方面，对于农牧业生产脆弱性的担忧使得商业银行对于农村业务缺乏信心。从主要发达国家的乡村实践经验来看，由于乡村地区的市场机制不完善，各国都会制定专门针对乡村地区的特殊优惠政策[4]。就金融政策来说，应制定差异化的优惠政策和保障制度来激发金融主体服务于乡村振兴事业的积极性。应当秉持以下两个原则：一是将金融机构的商业功能与财政政策的救济功能区别定位；二是不宜在西藏农村地区过度追求金融机构之间的竞争性[5]。

四、西藏金融支持乡村振兴的改革路径

西藏的乡村振兴离不开金融政策的支持。其核心是建立起金融支农的长效机制，实现精准扶贫与乡村振兴的有效衔接。

第一，激活主体——推进供应链金融、专业合作社金融。较之普通农户，以龙头企业、农村合作社和家庭农场为代表的新型市场主体具有更先进的技术水平、管理理念、组织架构和规模效益，对于市场风险的抵御能力也相对较高[6]。一要尝试并完善农村供应链金融产品。目前西藏农村以农户为单位的庭院经济普遍并将长期存在，这种模式虽然契合当前自治区的经济发展实际，但存在如下弊端：对风险抵御能力不强、无法实现规模经济、缺少先进技术支持、产品附加值不高。就目前西藏的现状来看，仅仅靠培育本土乡镇企业来解决上述问题在短期内是不可行的，因此需要通过“龙头企业+基地+农户”的模式来实现。当然，其良性运转需要满足两个条件：一是应当在信贷资源配给中倾斜于贫困人口；二是应有利于建立完整的产业链结构。通过引入供应链金融，构建起“产前+产中+产后”“农产品生产+生产性服务”的市场化运作模式；二要规范农民专业合作社运营，增加合作社信贷供给。2017年西藏农民专业合作社获得的精准扶贫贷款平均规模为每笔231.54万元，低于农业产业化龙头企业贷款的平均规模（1900万元/笔）和家庭农场及农业专业大户贷款的平均规模（260.00万元/笔）。究其原因在于，大部分西藏地区的农民专业合作社规模较小、农牧民的参与积极性不高、经营效益不高、运营不规范。但农民专业合作社贷款辐射的受益人数为每万元0.16人，高于家庭农场及农业专业大户贷款（0.13人/万元）和农业产业化龙头企业贷款（0.09人/万元）。建议选择运营规范的农民专业合作社进行金融政策倾斜试点，加快此类市场主体的发展。

第二，激活要素——推进三权抵押贷款、农村信用建设。一方面，扩大“三权”抵押贷款，将附着于“贫困户”身份认定的贷款转向基于农村承包土地经营权、农村住房财产权和林权等经营权的抵押类贷款。这一工作涉及较多的部门和机构，应当在总结现有经验教训的基础上，完善法律规章，完成确权登记，完善抵押贷款程序，提升覆盖面。另一方面，应着力优化乡村信用环境。整合征信体系，打通企业信息壁垒。将人民银行、发改局、工商局、经信局、工商部门、税务部门、金融部门及公安系统等各部门的征信系统进行整合，建立统一完善的征信平台，加强信息共享。通过“信用县”“信用乡”“信用村”“信用户”等信用评选手段，设计相应的信贷产品，动态建立农村个人信用体系。

第三，激活保障——推进农业保险、信贷担保。一方面，发挥保险服务实体经济的功能，为实体经济的发展保驾护航。开发符合西藏农牧业生产实际的保险产品，构建巨灾保险，在重大自然灾害的应对方面，保险制度要有所作为。加大对农业保险保费的财政补贴力度，构建起以政府政策扶植为引导、农业保险机构市场化运作为主导、农民自愿参保为原则的保险发展模式[7]。另一方面，建议从全区层面构建起农业信贷担保体系。为了鼓励保险中介对涉农活动进行风险担保，可以尝试组建农业信贷担保机构，并积极推动农业信贷担保服务网络向农牧区扩张。通过财政介入以担保费率补助等方式降低农村地区信贷担保主体的运营成本，对其在农村地区拓展业务提供实质性鼓励，从而对农业经营主体的活动提供更多保险保障。

[注 释]

①2018年5月30日，财政部下发《关于实施西藏自治区金融机构利差补贴和特殊费用补贴有关问题的通知》（财金〔2018〕60号），政策调整的核心是取消特殊费用补贴、收紧利差补贴、压缩定额补贴范围等。

②2019年一季度，金融精准扶贫贷款余额同比下降18.54%，增幅低于去年同期100个百分点，当年累计贷款发放同比下降53.52%；项目精准扶贫贷款同比下降22.22%，当年累计贷款发放同比下降70.81%；涉农贷款增速低于去年同期44.9个百分点。

③其中，日喀则市乡镇银行网点覆盖率为55%，那曲市乡镇银行网点覆盖率为52%。乡镇银行网点空白指支行、营业所为空白的乡镇（金融服务已覆盖）。

④那曲市村级行政区基础金融服务覆盖率为82%。这210个行政区都尚未满足通电、通网的基本条件。