社区疫情防控模式及其运作机制

吕德文

一、引 言

新冠疫情发生以来，国家依法将新冠肺炎纳入乙类传染病、采取甲类措施严格管理，各省区市相继启动突发公共卫生事件一级应急响应。中央将疫情防控视作“人民战争、总体战、阻击战”，以军事化手段对抗疫情， 各个疫情较重的城市均采取了封城、24小时社区封闭式管控等措施。社区是疫情联防联控的第一线，直接承担着疫情宣传，“四类人员”排查，保障居民生活物资，引导居民就医、转诊、咨询等服务工作。这次疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考，亦是对社区治理体系和治理能力的一次考验。

在中国灾难治理史上，官僚体系历来是“运动”待之。而运动式治理的成效如何，是以官僚体系长期处于“准备状态”为前提的。(1)李伯重：《十八世纪中国的官僚制度和荒政》，《读书》2002年第10期。在漫长的中国历史上，国家治理主要建立在官僚制的常规机制之上，但官僚制度因其内在困难而常常导致组织失败和出现危机，运动式治理机制是应对官僚制危机的方法之一。(2)周雪光：《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。新中国成立以后，革命教化政体亦为国家能够不时打破制度、常规和专业分际，强力动员国家所需要的社会资源，为政治运动和运动式治理提供了组织和合法性基础。(3)冯仕政：《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。改革开放以后，运动式治理成为了国家治理的常规化机制。一方面，为了在特定时间内集中有限的国家治理资源解决突出的社会问题，运动式治理机制通常是执政党与政府在“实用理性”主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择。(4)唐皇凤：《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，《开放时代》2007年第3期。另一方面，运动式治理机制被重塑为更为精密的治理方式，以“中心工作、行政发包、任务驱动”作为新的动员模式而得到精细化的发展。(5)倪星、原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的?——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》，《公共行政评论》2014年第2期；欧阳静：《政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角》，《开放时代》2019年第2期；杨华、袁松：《行政包干制：县域治理的逻辑与机制——基于华中某省D县的考察》，《开放时代》2017年第5期。可见，当前官僚制的理性化发展和运动式治理机制的成熟，不仅为运动式治理机制的启动做好了“准备”，亦为其有效运作提供了组织基础。

疫情防控是一项危机治理，需要在短时间内集中有限资源来应对危机。因此，它不仅需要动员官僚体系的力量，还需要有效动员社会。社区是一个集政治、服务(行政)、社会三种功能于一体的复合体。在实践中，政治秩序逻辑统领管理逻辑与生活逻辑，居民更多地在个体生活界面活动。(6)吴晓林：《治权统合、服务下沉与选择性参与: 改革开放四十年城市社区治理的“复合结构”》，《中国行政管理》2019年第7期。哪怕是看上去有积极的业主维权现象，甚或是积极分子参与社区治理，也很容易出现精英替代现象。(7)王德福、张雪霖：《社区动员中的精英替代及其弊端分析》，《城市问题》2017年第1期。从国家治理体系看，社区是一个基本的治理单元。简单地去行政化，甚或说回归自治体属性，都不符合实际。作为一个功能复合体，社区已经是一个“街居治理共同体”的有机组成部分，(8)王德福：《社区行政化与街居治理共同体》，《行政论坛》2019年第6期。需要充分进行组织动员、资源动员和社会动员，合理配置正式与非正式治理资源。事实上，动员是新中国的治理传统。改革开放后，行政体系仍有高度动员特征，但群众动员却不明显。(9)吕德文：《群众路线与基层治理——赣南版上镇的计划生育工作(1991—2001)》，《开放时代》2012年第6期。因此，社区作为行政末梢，一方面容易受到行政体系内部动员的影响；另一方面，又因难以有效组织动员群众而无法回应国家治理需求。社区参与程度低和社区动员能力弱并存，成为后单位制时代社区治理的普遍困境。

然而，哪怕是社区治理存在明显短板，但社区疫情防控仍然取得了明显成效，原因何在？世卫专家将中国疫情防控中的联防联治、群防群治机制概括为“全政府—全社会”模式。这一模式的建立，均建立在社区组织有效运作的基础之上。(1)社区在短时间内建立联防联控机制，在最大程度上组织常规治理资源；(2)社区在短时间内建立群防群治机制，在最大程度上动员社会，激发群众参与疫情防控。概言之，社区要在短时间内重构治理体系以适应疫情防控需要，不仅需要在行政轨道上启动运动式治理机制，还需要想尽办法组织和动员社会以配合疫情防控任务。那么，在疫情防控过程中，社区是如何组织社区资源的？动员社区居民参与疫情防控的模式有什么特征？其运作机制又有哪些？

武汉市共有1 406个社区、7 102个小区，社区是疫情防控的第一道防线。尤其是实行24小时社区封闭式管控之后，城市疫情防控的成效实际上是建立在社区这个“安全岛”基础之上的。本文将以武汉市D社区的疫情防控工作为经验基础，探讨社区在疫情防控中的运作逻辑。本文根据D社区的实证调查，运用个案研究方法展开论述。本文遵循“个案中的概括”的研究路径，对个案经验展开分析性概括。(10)卢晖临、李雪：《如何走出个案——从个案研究到扩展个案研究》，《中国社会科学》2007年第1期。具体而言，本文在田野工作和实证分析过程中，着力展示D社区疫情防控的具体情境、过程及关系，在此基础上对社区疫情防控机制作一个可能的解释。D社区位于老城区，面积0.064平方公里，有居民1 907户、4 380人。截至3月12日，D社区共有新冠肺炎确诊病人20名、疑似病人36名，发烧人员25名，正在住院治疗12人，治愈出院28人，集中隔离36人，死亡 2人。

二、疫情防控中的街居治理共同体

社区是官僚体系和社会的交界点，疫情防控政策最终会转化为社区任务，而动员和组织居民参与疫情防控，同样是社区的主要职责。因此，社区疫情防控体系的建立，是以社区治理从常规状态转换到战时状态为前提的，需要将既有的社区治理力量转化为疫情防控力量。

在制度设计上，当前城市社区治理体系是由居委会、业委会和物业公司“三驾马车”构成，分别对应政府、社会和市场三个方面。通常而言，社区居委会在党组织的领导之下，且两委干部交叉任职。此外，政府有关部门还通过设置社区“专干”以实现服务(行政)下沉。为了适应社会治理网格化的需要，社区还设立了专职或兼职的网格员，用于协助社区组织处理来自市长专线、城市留言板等渠道的各类诉求。在实践中，“三驾马车”的社区治理体系并不完善，一是很多小区，无论是新建的商品房小区，还是老旧小区、单位小区，并不一定组建了业主委员会；相当数量的老旧小区还是无物管、无主管部门、无人防物防的三无小区。二是哪怕是建立了完善的社区治理体系，“三驾马车”并不一定都在发挥作用。事实上，它们很可能各自陷入失灵状态，乃至于相互排斥而产生治理资源内耗。比如，社区居委会的行政化导致其治理能力不足，(11)王德福：《社区行政化与街居治理共同体》，《行政论坛》2019年第6期。业委会因集体行动能力的结构性缺陷而无法成立或名存实亡，(12)王德福：《业主自治的困境及其超越》，《求索》2019年第3期。物业服务因为无公德的个体、业主自治力不足和政府管理缺位而纠纷不断。(13)张雪霖：《城市住宅小区物业管理面临的困境及其生成机制》，《北京工业大学学报》(社会科学版)2018年第3期。

D社区所在的街道，属于典型的老旧城区，面积0.42平方公里。街道总人口42 595人左右，其中常住人口34 228人，流动人口8 367人，人口密度为每平方公里7.72万人。和该街道别的社区一样，D社区主要有三大特点：一是“一大一小”，人口密度大、辖区面积小；二是“一多一少”， 流动人口多、企业单位少；三是“一高一低”，管理难度高，基础设施老旧，现代化程度低。

从我们的调查情况看，该社区的治理体系只能勉强维持基本秩序。(1)行政力量有限。社区共有14名工作人员，其中6名两委干部，8名网格员。在日常治理过程中，6名两委干部担任社区党组织和居委会的委员，除了负责相关常规工作外，还承担劳动社保、计生人口、社会救助、残疾人帮扶、低保等行政和服务下沉工作。该社区共有8个网格，每个网格由一名网格员负责，平均每名网格员大约服务250户。14名社区工作者，全是大专以下学历，且均是通过政府购买服务的方式招聘的专职人员，他们的平均工资在2 500元/月。(2)市场机制失灵。由于是老旧小区，物业运营成本太高，D社区长期以来并无物业公司愿意入驻。2018年，社区在街道的支持下，引进了物业公司提供物业服务。不过，由于属于政府兜底性质，物业公司只能提供最为基本的物业服务，主要承担小区大门站岗和公共区域卫生打扫服务。全社区共有物业工作人员13人。(3)业主自治失灵。社区协助成立过各小区的业委会，但这些业委会均未实际运作，无人组织，名存实亡。很显然，正是通过街道的行政下沉、物业兜底等措施，D社区才能维持基本秩序。

2020年1月22日，湖北省启动了突发公共卫生应急响应机制，社区也进入了疫情防控阶段。从D社区的情况看，社区疫情防控工作具有鲜明的“街居治理共同体”特征。所谓“街居治理共同体”，是指街道办事处与社区居委会在城市基层治理实践中形成的既分工又协作的关系模式。(14)王德福：《社区行政化与街居治理共同体》，《行政论坛》2019年第6期。在疫情防控中，武汉市的街道和社区在疫情防控职责划分和具体实施过程中进行了层级分配，并建立了相互协作关系。街道是疫情防控的责任主体和指挥调度中枢；而社区则是疫情防控的实施主体，承担着大量的基础性工作。具体而言，街道成立了疫情防控指挥部，负责全街道疫情防控的总体谋划、指挥调度、上传下达和数据统计汇总工作。指挥部下设三个工作组：一是防疫组。D社区所在街道有3个隔离酒店，酒店管理、前台、保洁、后勤、消杀、送医等全部为街道工作人员，每个隔离点配备医务人员，定期帮隔离点入住人员做核酸检测。社区负责人员大排查，摸排出的发热病人、密切接触者等人员，需要送到街道隔离酒店集中隔离。二是保供组，街道负责爱心菜和捐赠物资的调配和分发，社区负责领取以及对接商超，保证居民基本生活。三是内务组，指挥部统一负责党建、宣传以及志愿者招募等工作，而社区则负责完成相关的材料收集，志愿者部署和调配。

在街道疫情防控指挥部的统一调度下，社区把常规治理力量转换为了疫情防控力量。社区工作者按街道疫情防控需要，进行了重新编排：

首先，社区根据街道指挥部的工作要求，对社区工作人员按照各自的业务范围，调整了工作职责(见表1)。(1)社区两委干部，分别对应街道指挥部的各项工作。书记统管全局、副书记协调管理，二者承担了社区疫情防控的指挥协调职能；其他成员分别负责保供、数据统计、接送病人等工作，分别对接街道指挥部的各个工作组。(2)网格员负责本网格内的基础工作，包括信息统计、购菜、买药、报体温等。(3)物业人员负责小区出入口值守、登记测温和公共区域消杀工作。可见，社区疫情防控力量的重新编排，遵循了既有的治理体系。两委干部在疫情防控中仍然负责行政工作，主要是统筹协调和上传下达工作；网格员仍然是从事群众工作，主要是采集疫情防控信息，服务居民需要；物业人员仍然从事后勤工作，只不过，在具体工作中加入了测体温、消杀等工作。

表1 社区疫情防控力量分配简表

其次，随着疫情防控工作量的增加，街道向社区配备了临时防控人员。这些临时防控人员，都由社区统一调配。从D社区的情况看，临时防控人员主要有两类：一是下沉干部。从2月9日开始，武汉市组织了近37万名市区两级机关党员干部、国企职工和学校老师下沉社区，协助社区疫情防控工作。原则上，下沉干部的力量安排采取了“部门包街道、科室包社区”的模式进行。干部下沉期间，服从社区统一安排。有些下沉领导干部会利用自己的人脉资源，帮助社区协调购买疫情防护物资。绝大多数普通下沉干部，则做具体的疫情防控工作。D社区共有2个出入口，实行4人轮班倒，每班8小时，24小时值守出入口，登记测温，需要的工作人员比较多。D社区共有13名下沉干部，全部被安排到社区管控岗位，他们和物业工作人员一道，承担小区封闭式管控工作。二是志愿者。D社区共有40名志愿者，都是街道统一招聘安排而来的。这其中，有将近一半的志愿者是计报酬人员，工作时间有保证；其他不计报酬的志愿者服务时间则具有不确定性，不能固定时间上岗。因此，志愿者每天报到人数不定，并不能真正达到40名。志愿者一般做些协助工作，如协助卖菜、买药，统计团购群的信息、为居民做心理咨询等。

可见，社区疫情防控力量具有明显的中心—外围特征。其中，社区书记和副书记是社区疫情防控的枢纽。在武汉市，D社区算是一个小型社区，但疫情防控期间，社区书记每天接到的电话也有几十上百个。社区书记既需要协调解决群众诉求，帮忙安抚群众，还要承接上级指令，做好迎检工作；更要安排好社区各方面的疫情防控工作。D社区书记在疫情防控期间24小时吃住在社区办公室，既是因为工作太忙，也是为了防止万一自己被感染了给家人带去风险。其他两委干部和网格员则是疫情防控的中坚力量。他们各自负责一摊，难以替代。比如，每个干部都对口负责疫情防控的某项业务工作，这些工作细小琐碎，别人很难插手；每个网格员都负责自己网格内的200多户人家，他们和自己的辖区居民长期打交道，对各家的情况也比较熟悉，新手也不可能直接上手。这也就决定了，下沉干部和临时招募的志愿者，客观上只能做辅助性工作。这也说明，社区的常规治理能力，如社区书记的综合素质，社区干部的业务能力和网格员的群众工作经验，都会极大影响疫情防控成效。

社区疫情防控中的“街居治理共同体”主要表现在：一是街道和社区是任务共同体。疫情防控任务在街道和社区两级进行了层级分配，并建立了相互协作关系。大体而言，街道主要负责防疫物资调配、人员统筹、数据汇总和特殊防疫任务(如集中隔离点管理)等行政性较强的任务，而社区则主要负责疫情防控措施的落地，如大排查、小区封控、物资保供等需要大量群众工作的任务。街道防疫工作有赖于社区基础工作；而社区防疫工作也有赖于街道支持。二是街道和社区是责任共同体。从疫情防控的责任体系看，街道及有关工作人员是疫情防控的责任主体，而大多数社区工作者因是非体制内人员，他们并不承担疫情防控的政治和行政责任。但是，疫情防控有明确的工作职责，街道和社区通过属地管理等办法，强化了社区的责任意识。比如，有些社区书记虽非公务员，但街道可以通过党纪强化社区书记的疫情防控责任。疫情期间，绝大多数社区把疫情防控的相关任务分解到网格中，使得网格员客观上承担了疫情防控的工作职责。

三、疫情防控过程及治理事务

如上所述，社区疫情防控客观上具有路径依赖。常规治理力量的配备，很大程度上决定了疫情防控力量的编排；哪怕是临时增加了数倍的防控力量，也很难在短时间内转化为同等级别的治理能力。说到底，社区疫情防控其实是一项基础性工作，需要社区治理中的“常量”来应对。同时，社区疫情防控还是城市治理中的一项典型的“剩余事务”，细小琐碎且难以处置，它要求社区有足够的灵活性和适应性。无论从哪方面看，疫情防控的街居治理共同体中，社区扮演了兜底部门的角色。(15)吕德文：《兜底部门的运作逻辑》，《南京社会科学》2018年第4期。只有社区将各项细小琐碎的事务处理好了，街道才能做好疫情防控工作。在实践中，疫情防控的每一项“规划”目标，都会在社区制造出预料之外的剩余事务。

在疫情防控的第一阶段，武汉市确立了“外防输出、内防扩散”的防控目标，采取了“封城”措施。这一阶段，市疫情防控指挥部发布了关闭出汉通道、限制公共交通、分级分类就诊等措施。由于“封城”措施极为突然，城市运转并未做好准备，导致很多问题挤压在社区。从D社区的情况看，这一阶段是社区疫情防控“打乱仗”的时候。

一方面，社区还是按照常规体系在运转，社区治理力量并未增加，潜在治理力量也未能有效激活。社区在这一阶段并无下沉干部，也没有志愿者，完全依靠社区干部和网格员开展工作。甚至于，各级疫情防控指挥部的指挥系统还在逐步完善过程中，社区治理的“存量”无法充分转化为疫情防控力量。由于政出多门，社区仍然需要承担大量的报表、宣传等形式主义工作，还要频繁接待上级各个部门的督察检查，极其耗费精力。由于疫情防护物资极为紧缺，大部分社区干部只有一个普通口罩，无法有效开展感染居民的收治工作。

另一方面，“封城”在短期内带来了居民生活、就医等方面的巨大需求，武汉市无法在短期内实现“应收尽收、应治尽治”的目标。因此，社区干部得耗费巨大精力去协调医疗资源，服务居民居家生活需要，安抚群众心理。如果说这一阶段的疫情防控在医疗领域出现了医疗资源透支现象，那么，社区治理资源也出现了透支现象。

疫情防控的第二阶段是对第一阶段的延续。在第二阶段，随着全国各地医疗支援的到来，两山医院、方舱医院以及学校、酒店等隔离点的投入使用，“应收尽收、应治尽治”的能力逐步提升。与此同时，疫情防控的指挥体系也逐步完善起来，社区疫情防控的主要任务和工作方式得以明确。因此，社区疫情防控除了继续承担为有需要的居民提供居家服务、安抚群众等工作外，重点是开展“四类人员”排查工作。但是，在这一阶段，社区的疫情防控力量仍然没有明显提升，社区工作者仍然处于疲于奔命的状态。由于居民需求无法有效回应，干群之间的矛盾急剧加重，小区大排查工作普遍面临“门难进、脸难看”的问题。D小区的居民以老年人居多，相当部分居民因为不会使用手机，无法通过网络开展排查工作，只能依靠社区网格员上门排查和电话排查。客观上，这一阶段的摸排工作，尽管耗费了巨大精力，但仍未解决“四类人员”底数不清的问题。

社区第三阶段的疫情防控工作，和第二阶段既有延续又有变化。工作延续性表现在，这个阶段开展了两次拉网式大排查。一是2月14日开始进行为期3天的全民测体温工作，开发体温自测自报微信小程序，三次上门仍联系不上的家庭还需要在居民家门口贴一张告知书。二是2月20日开始开展“双测温”，一日两报、三日一轮的工作。D社区送出了100多个体温计给辖区居民，并推广健康码使用，网格员和志愿者需进行定期跟踪和回访。防控任务的主要变化是，从2月10日开始，武汉市开始实行社区封闭式管理措施。但前期的管控措施并不严格，一直到2月16日，才基本上实现了最为严格的24小时封闭式管控措施。与最严格的社区封闭式管控措施相应的是，社区居民的生活物资保障也成了这一阶段的重要工作。保供工作甚是繁琐，不同类型的居民，会有不同需求。能够使用网购的居民，社区只要做好与药店、商超的有效对接即可；但对空巢老人、残疾人、失独家庭、低保户等特殊群体，社区需要定期配送蔬菜、粮油、口罩等防护用品等物资。由于居民有多样化需求，D社区自2月19日起开办了社区小超市，日销售额8 000元左右，覆盖约70%的居民群众。

某种意义上，武汉市社区防控体系在第三阶段才真正建立起来。这个防控体系，具有鲜明的混合型组织特征。(16)吕德文：《“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释》，《开放时代》2019年第6期。一方面，在街居治理共同体中，社区处于政府组织的外围，处理了疫情防控中细小琐碎的工作，如数据统计、群众安抚、居家服务等，为“外防输出、内防扩散”目标奠定了基础。另一方面，在社区防控体系中，社区工作者和辅助人员分别承担了疫情防控的核心业务和剩余事务。社区工作者承担了数据统计、人员排查、病人转运、物资保供等核心业务，而下沉干部和志愿者则承担了小区大门管控、物资分发等辅助工作。正因为处于组织外围的社区和临时工作者承担了大量的辅助性工作，政府才有足够的组织资源解决疫情防控的难题。

四、社区疫情防控中的“战时体制”

自各地启动公共卫生应急一级响应机制以来，疫情防控被视作“人民战争、总体战、阻击战”。政府采用军事化手段对抗疫情，各方面也普遍以“战时状态”来描述疫情防控的各项举措。“战时状态”至少包括两方面的内涵：一是军队支援疫情防控。如火神山、雷神山医院由军队直接接管，军队承担城市生活物资保障运输工作；二是地方疫情防控工作借用了战时体制，各级政府普遍建立了疫情防控指挥部，实行统一指挥。

作为街居治理共同体的一部分，社区需要重构治理体系以匹配街道疫情防控指挥部，并采取运动式治理机制建立疫情防控模式。疫情防控是一项突发的，且需要耗费大量治理资源的社会问题，社区按照常规运作机制难以应对。因此，从一开始，社区就启动了运动式治理机制。它主要表现在：一是治理任务单一化。在常规治理中，社区治理有多元任务，包括党建、行政服务和居民自治等事项。而在疫情防控过程中，治理任务都集中在与疫情防控有关的工作中。二是治理力量集中化。社区治理主体包括居委会、业委会和物业公司“三驾马车”，在常规治理中，三个治理主体往往各行其是，甚至于相互制约。但在疫情防控期间，这三个治理主体在社区党组织和居委会的协调下，逐渐增强了统筹协调力。从D社区的实际情况看，业委会一直处于名存实亡的状态，但物业服务一开始就被纳入了疫情防控体系之中，在社区组织的领导下开展疫情防控工作。三是治理机制运动化。疫情防控期间，社区工作者被高度动员。在D社区，所有社区工作者都超负荷运转，在疫情防控期间都未休假，且每天都在加班。同时，社区工作者虽然都有适当分工，但在街道疫情防控指挥部的统一指挥之下，也常常处于运动状态。比如，在几次大排查期间，社区工作者都在全员开展排查工作；在“应收尽收”大决战时，也是全员开展病人转运工作。

表3 社区疫情防控模式简表

不过，从社区防控实践看，“战时状态”不仅指政府运作机制的变化，而具指其有更丰富的社会内涵。从传染病社会学的角度看，防止疫情期间出现霍布斯式的医学噩梦——一切人对一切人的战争，和对传染病的隔离、治疗一样重要。通常，流行病会导致两种社会流行：(1)对瘟疫的恐惧、恐慌、疑心和污名；(2)道德争议、潜在解决方法和个人出于各种不同原因的转变。(17)Strong, Philip, “Epidemic Psychology: A Model”, Sociology of Health & Illness， Vol.12,No.3, 1990, pp.249-259.可见，社区疫情防控不仅要服务于疫情防治，更要维护社会秩序。事实上，由表2可见，社区疫情防控始终要处理群众安抚工作；在第三阶段，保供工作已经成为疫情防控的重中之重的工作。乃至于排查、测体温、小区封闭式管理等隔离措施，也是建立在规制社会行为基础之上的。如此，作为社会面管控的实施主体，社区需要最大范围内动员和组织群众，以协同疫情防控。

表2 社区疫情防控阶段及主要事务

尽管社区疫情防控一开始就开启了运动式治理状态，但动员程度却是逐步升级并制度化的。在疫情防控的前期，尽管社区已经实现了治理任务的单一化，但治理力量的集中化并未实现，社区多元治理主体间的统筹协调机制一直未能建立起来。比如，在商品房小区，通常是业主委员会组织团购，各自对接商超解决居民生活物资供应问题；物业公司自行解决防疫物资，自主开展消杀工作。某种意义上，社区居委会在早期社区疫情联防联控中是缺位的。乃至于到了疫情防控的第三个阶段，由于需要实行24小时的社区封闭式管理，大型商超只和社区对接，社区需要接管业主的团购群，并调动物业公司参与物资配送工作，社区、业主和物业之间出现了不少矛盾和冲突。在D小区，由于业委会缺位，物业服务能力有限，疫情防控呈现出鲜明的社区兜底特征。社区虽然不存在统筹协调多元治理主体的问题，却面临“社区动，群众看”的社会动员困境。

社区在疫情防控的社会面管控中具有关键地位，也是解决各种因疫情带来的社会流行问题的解决者。对于疫情防控而言，民众对疫情的恐惧、恐慌，其实是双刃剑。武汉市宣布“封城”之后，出现了大量发热病人涌入医院的医疗资源挤兑现象。这直接塑造了第一和第二阶段社区疫情防控的基本样态。在D社区，社区干部在疫情防控的前期，主要是围绕分级分类诊治和应收尽收工作开展的。D社区的确诊患者并不算很多，但在医疗资源有限的情况下，所有发热病人都比较恐惧，都需要社区帮忙安排就医和安抚。D社区书记说，有些发热居民因为恐惧，就不断给社区打电话。一方面是请社区帮忙派车就医，另一方面是把社区当作精神支柱，寻求心理支持。因此，疫情期间，社区工作者普遍兼具社工、心理咨询师、快递员等多重角色。

同时，社会恐惧也是疫情防控期间社会动员的社会—心理基础。在D社区，大部分居民出于恐惧，会自觉居家。甚至为了减少感染风险，连社区工作者上门排查也不让进门。同时，社区居民因社会恐慌还会采取一致行动。最明显的是，在居民的强烈要求下，小区疫情信息越来越公开。在疫情防控的第一阶段和第二阶段，为了避免社会恐慌和社会排斥，社区对疫情信息的公开较为谨慎。在居民的强烈要求下，社区逐渐公开“四类人员”的数字信息。到疫情防控的第三个阶段，社区疫情信息公开做到了及时和准确，数字信息每天都会公布，且确诊患者所居住的楼栋也会公开。同时，居民会采取不同程度的一致行动要求社区加强小区消杀，做好生活物资保障工作。

在疫情防控期间，社区动员有多种路径。根据居民在街居治理共同体中的制度和社会身份，社区会开展有针对性的组织工作。在体制内工作的居民，主要通过单位动员的方式下沉社区；而普通党员，则通过社区报到这一政治动员方式参与社区志愿服务；社区居民骨干，如楼栋长、文艺积极分子和热心群众，则借由社区干部的感召而参与志愿服务；还有一部分志愿者，则通过市场机制(有报酬)向社会公开招募。因此，在D社区，哪怕是没有业委会，居民志愿服务水平不高，但通过街道疫情防控指挥部的统一安排，社区疫情防控力量仍然得到了有效补充。

五、结 论

在疫情防控中，社区主要面临两个挑战：一是，疫情防控完全是一个新的治理事务，并无经验可循。从D社区的疫情防控过程来看，社区疫情防控体系的建立及其有效运作，是随着疫情发展逐步建立起来的。社区工作者的疫情防控工作，也是在实践中逐步适应的。二是，疫情防控使用的是战时体制，社区治理的“平战”转化机制不够顺畅。社区在人力资源、物资储备、组织动员等各个方面均准备不足，导致“战时体制”在疫情防控的早期阶段缺乏有效支撑。因此，社区疫情防控模式其实具有双重任务：一是改造社区常规治理体系中的不合理之处，使社区更为高效地运作起来；二是建立社区的“平战”转化机制，使基层能够迅速适应非常时期的治理需求。

从D社区的疫情防控经验可知，社区疫情防控体系的建立并非一蹴而就，而是随着防控力量的配置、防控任务的调整和防控工作机制的变化而逐渐完善的。总体而言，社区疫情防控的等级随着疫情的严峻形势而不断提升。在疫情防控的早期，社区主要依赖于社区干部等常规治理力量开展疫情防控工作，且居委会、业委会和物业很大程度上还是各自为政。但在疫情防控的中后期，政府通过下沉干部、招募志愿者等途径充实了社区防控力量，且加强了社区党组织、居委会和其他社会组织的统筹协调，组织动员社区居民的作用，从而建立了适应疫情防控需要的社区疫情防控模式。

具体而言，社区疫情防控模式有两个特点：一是具有鲜明的街居治理共同体特征。社区和街道在疫情防控的功能设置、人员安排和工作内容上，是相互配合、相互补充的。疫情防控的核心业务是建立在剩余事务的有效处置基础之上的。疫情防控中的人员摸排、生活物资供应、群众安抚等工作是隔离、救治等工作高效开展的前提。社区是剩余事务处置的主体，事实上是街道疫情防控的兜底部门，它虽在街居治理共同体中处于边缘地位，但因具有特殊重要性，迫使街道和上级政府在短时间内输入大量治理资源。二是具有鲜明的动员性质。疫情的一个重要特征是，它不仅使政府治理陷于危机状态，还会使人产生恐慌、道德争议等。因此，疫情防控也具有传染病防治和维护社会秩序的双重任务。这两个任务的完成，都有赖于高效的动员机制。社区作为街居治理共同体的有机部分，疫情防控期间启动了运动式治理机制，实现了治理任务的单一性、治理资源的集中化。同时，社区作为连接国家与社会的节点，具有组织和动员市民的任务。事实上，社区防控模式的选择和效果的达成，很大程度上取决于恐慌等社会—心理基础，以及各类社会组织的参与程度。

社区疫情防控的经验启示是，社区治理体系和治理能力建设，仅仅着力于形式化的网格化管理体系建设，以及加大行政服务下沉的力度，是不够的。社区治理是一个融政治统合、行政服务和居民自治于一体的过程。社区建设的关键在于，社区组织要在提供服务的过程中提升服务能力，如强化与业委会和物业之间的统筹协调能力，加强对各类草根组织的领导能力，锻炼社区干部和网格员对复杂事务的处置能力。社区组织和社区工作者不仅是一个服务员，更是群众的组织者。只有动员和组织起来的群众，才是社区治理的最大资源，才能有效应对疫情防控等非常规任务。