城市社区公共安全协同治理的实践探索

庞小宁 薛晚

摘 要：城市社区是城市治理体系的基础和关键纽带，随着城市化进程加快，社区公共安全呈现出脆弱性、频发性、复杂性和破坏性等特征，如何筑牢城市社区的公共安全网成为学界急需回应的课题。本文基于北院门街道社区的调查，发现城市社区治理呈现整体管控与局部协同相结合特征，存在协同治理权责不清、协同治理机制不全、协同治理能力不强等问题，建议通过夯实协同治理的党建引领、明确协同治理的职能定位、完善协同治理的法规制度、搭建协同治理的信息平台、培育协同治理的社会资本等途径来提升城市社区公共安全协同治理能力。

关键词：城市社区;公共安全;协同治理

一.引言

随着城市化、现代化以及全球化的深化，城市公共安全呈现出新的趋势和特征，公共安全的突发性、频发性、破坏性以及复杂性特征越发明显，已然由偶发的非常态转变为频发的常态化[1]。传统与非传统公共危机对我国城市公共安全管理提出挑战，如何构建城市社区公共安全协同治理格局是治理重心下移背景下无法回避的一个问题。当前，城市社区治理主体多元化格局基本形成，但这些主体相互之间仍处于总体分散、局部协作的关系状态[2]，有必要基于协同治理理论研究城市社区公共安全多元主体间的协同问题。

二.社区公共安全协同治理模型

（一）理论视角：协同治理理论

学界普遍认为协同治理理论是自然科学中的协同学和社会科学中的治理理论的交叉理论，随着协同治理内涵的不断完善与发展，被广泛应用到政治学、法学、经济管理、危机管理等诸多行业与领域。联合国全球治理委员会认为协同作用是一种有机连续过程，在这个过程中，各种利益矛盾和由此产生的冲突得以调和，并在共同利益的基础上展开合作，指出“协同治理”是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程，强调了治理主体的多中心化、治理权威的多样化、子系统之间的协作性、系统的联合动态性、自组织的协调性和社会秩序的规范化。有学者指出，协同治理具有治理主体多元化、各子系统协同性、各组织组织间协同以及共同规则的制定[3];协同治理具有公共性、多元性、互动性、正式性、主导性、动态性特征[4]。通过對相关研究的梳理，不难发现学界普遍认为协同治理理论具有治理主体的多元化、治理权威的多样性、治理过程的协同性、治理秩序的规范化以及治理结果的超越性特征。

（二）社区公共安全协同治理模型

城市社区公共安全协同治理是协同理论在社区公共安全领域的应用。学者们“协同治理”有不同的解读，笼统概括政府与政府以外其他场域的合作或着重于多元治理主体中的政府主导地位。本文认为城市社区公共安全协同治理是指在信息技术支持下，党委政府为主导，社会组织、社区居民、市场组织等主体协同参与公共安全治理、实现资源共享、信息互通、共同行动的过程，达到最大限度保障社区公共安全治理效能和维护公共利益的公共安全治理目标。具有以下内涵：（1）治理目标。协同治理旨在最大限度实现社区公共安全治理效能的目标。（2）治理对象。公共安全协同可以分为紧急的协同和常态协同[5]，本文探讨常态管理中社区安全协同治理。（3）价值导向。何水（2008）认为公共危机协同治理的价值导向是以人为本、预防为先、全面整合以及信息公开[6]，十八大以来多次提到党领导一切的思想，故价值导向应是党建引领、人民为主、全面整合、信任协同以及信息技术。（4）治理层次。依据协同区域协同可分为组织间协同、区域间协同、国家间协同等，本文探讨社区层面的微观协同。（5）治理主体。社区存在多元主体，为方便研究，本文将城市社区治理主体分为政府组织、社会组织、市场组织、社区以及社区居民五个类型。基于以上讨论，本文构建城市社区公共安全协同治理示意图，如下：

三.协同治理的实践探索：基于北院门街道社区

莲湖区是西安市的核心城区，亦是西安市最大的少数民族聚集区、转型发展的重点区以及城市综合改造的集中区，在2020年4月获得“2019年度平安区”荣誉称号。北院门街道社区面积2.66平方公里，位于市中心，有道路106条，驻区企业和商户4100余家，辖管19个社区，总人口9万5千多人，少数民族三万多人，是全市和全区唯一的回族聚居区，于2018年入选第六批“全国民族团结进步创建示范区（单位）”。在社区居民安全需求多样化以及治理现代化背景下，北院门街道社区积极推进党建引领社区多元主体的广泛参与社区治理，并取得不错成效。

（一）现状：整体管控与局部协同相结合

通过对访谈、实地调研发现北院门街道社区公共安全治理呈现整体管控与局部协同相结合的特征。在整体管控方面，政府在社区治理中占据绝对的主导，政府通过直接行政指令管理社区内其他公共安全服务供给主体或通过社区两委间接管理。政府部门通过行政命令与党务建设指导社区两委，对社区自治组织开展业务指导、对社区居民开展安全宣传教育、监督管理安保类市场组织，并通过服务购买方式与安全类社会组织开展合作并对服务进行监督。在局部协同方面，社区资源禀赋、问题类型以及治理需求差异形成局部协同经验。（1）政府主导的协同。北院门街道按照区委部署，以网格化管理为载体，推动5大职能入网进格，搭建网络化治理结构、完善街道、片区、单元、网格四级管理层级、加快智慧平台建设等探索形成五位一体网格化治理模式。（2）党建引领下的社区治理协同。Q社区坚持以党支部为核心、社区党建共建联合会为抓手，立足党支部的政治功能和服务功能，统筹辖区各种力量、整合各类资源为群众服务，推动共驻共建逐步由“感情化”维系向“责任化”分担转变，形成的以社区党委为核心，引领社区党群组织、社区居委会、社区工作站、党建共建联合会、社区服务组织参与社区治理工作的1+5+X治理模式。（3）项目制政府购买服务的协同。S社区存在巨大消防安全隐患，街办引入第三方安全技术服务组织，购买安全专家服务项目为回坊安全“把脉会诊”、“对症治疗”，弥补社区安全专业化不足的问题。（4）居民参与社区治理的协同。X社区通过党建引领和社区多样化服务激励社区居民参与，坚持以社区居民为主体，以社会人员为辅助，广泛吸收辖区群众参加志愿者队伍。

（二）社区公共安全协同治理的主要问题

1.协同治理权责不清

协同治理主体间的职能定位至关重要。在社区公共安全治理实践中存在“缺位”、“错位”和“失位”现象。一是政府的“缺位”。城市社区的公共安全协同治理离不开政府组织的政策支持，西安市未出台协同治理或共建共治共享政策文件，社区存在“政出多门”、“多头管理”等问题，政府政策供给缺位导致协调沟通不够、信息共享不畅以及“属事”与“属地”矛盾，社区公共安全协同治理混乱。二是社区权责“错位”。社区委员会是基层群众性自治组织，但社区行政化让社区成为传达政府行政指令的“触角”和公共安全联防联控的行政末梢与治理枢纽，社区工作人员承担多类安全治理任务和兼任多重管理职责，社区导致“等待授权才能工作”的工作状态与职能界定模糊产生的“协办变主办”，导致社区角色困境。三是其他治理主体的“失位”。社区公共安全协同治理的需要协同治理的制度规范，在社区公共安全治理实践中，居民组织、市场组织以及社会组织的参与路径是政府需求提出需求或下达行政指令，相关主体配合执行，致使协同治理效益低。

2.协同治理机制不全

居民公共安全需求多样化和社区安全问题的日益复杂化，要求社区整合社区内安全服务供给主体，构建社区公共安全协同机制。西安城市社区协同治理机制尚未形成。一是协商共治机制不健全。社区在上级行政指令下开展相关工作，多元主体之间呈现出自上而下的命令服从关系，尚未形成社区公共安全协商共治机制。二是协同治理信息共享平台不完备。社区安全治理仍以经验治理为主，政府部门的信息平台间存在大量信息壁垒阻碍信息共享，信息录入失真致使街办智慧网络平台如同虚设，现有社区信息系统无法支撑社区公共安全的管理服务工作。三是缺乏安全治理主体培育机制。城市社区公共安全治理要求社区安全治理主体具备安全隐患识别能力、资源协调整合能力、矛盾纠纷协商解决能力等，但培训体系的缺乏导致社区安全治理主体能力不足问题显著。四是多元主体协同激励机制不完备。社区安全协同治理要求行动者积极参与，西安市鼓励市场、社会以及公民的参与，但准入机制、退出机制、利益协商机制、奖惩机制等的缺乏，致使治理主體参与积极性低。

3.协同治理能力不强

基层党委政府、社区、社会组织、专业服务组织和驻社区单位等各类组织是西安城市社区重要治理主体，这些治理主体具备的治理能力与拥有的优势资源对于构建社区公共安全协同治理体系影响重大。一是政府协同治理能力有待加强。在应急管理部组建较晚以及城市社区整体管控的现实背景下，政府与市场组织、社会组织等安全治理主体间的协同治理能力有待进一步提升。二是社区安全治理能力与党建能力有待提升。城市社区安全工作者缺乏安全知识且普遍存在“过而不识”，基层党务工作者组织能力与服务能力相对欠缺等，致使党建引领功能未能落实。三是社会组织建设不足，安全协同治理能力薄弱。政府出台购买服务政策对社会组织的发展起到引导功能，但社会组织的组织培育结构不合理、社会组织资源缺乏，尤其是对政府资金支持的依赖，导致社区协同治理形式化。四是市场组织具备一定的社会治理能力，但在盈利思维主导下其协同治理能力不足。以物业公司为例，物业为保证盈利会选择性提供安全服务，如不进驻“三无”老旧小区、弱化社区安全宣传力度与强度、降低社区安保成本等，导致协同治理效能不能最大化。五是社区居民安全能力不足。由于居民个体间的能力差异以及个人意愿的不同致使其在社区安全协同治理中的选择与表现不尽相同，从而影响协同治理效果。

四.完善城市社区公共安全协同治理的建议

（一）夯实协同治理的党建引领

基层党组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的保障，新时代党建领引社区安全治理应做到三个坚持：坚持政治引领基层治理，基层党组织要坚决服从中央集中统一领导，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上始终同党中央保持高度一致，严格遵守政治纪律和政治规矩;坚持组织引领基层治理。基层社会治理主体要在基层党组织的统一领导下，构建社会组织、市场组织、政府组织共同参与的社区治理共同体，开展基层治理工作，发挥凝聚群众的主心骨作用;坚持机制引领基层治理，党建引领要贯穿整个安全治理环节，将党建嵌入到信息沟通和公开、分级分色预警、日常巡查、多方联动响应、社区协商以及奖惩等社区公共安全治理的整个环节，搭建社区协商议事平台，细化协商议事规则，明确主体责任与分工，增强社区公共安全协同治理间的整合力和协同力。

（二）明确协同治理的职能定位

协同治理理论强调对社区治理中多元主体间的职能进行合理划分。本文依据多元主体的资源禀赋差异，对协同治理主体的职能定位如下：政府组织拥有政策资源、权力资源等，应是主导者，通过行政资源优势引导和协调多元主体参与协同治理;社会组织是拥有知识、信息、技术等优势，是重要支持者;市场组织以盈利为目且负有安全生产责任，是执行者与参与者;社区是群众性自治组织，是社区居民参与社区公共事务管理的重要路径，是连接各方需求与供给的重要纽带，理应成为协调者;社区居民是最终受益者，应成为城市社区公共安全协同治理的监督者。

（三）完善协同治理的法规制度

协同治理过程是制定各行动主体都认可的规则的过程，也是资源与权力的互动过程，这个过程中政府要承担制定集体行动规则和目标的职能。一是政府体制内条块间的制度化权责界定，通过加强制度供给，理顺城市公共安全治理的条块矛盾，整合政府安全职能部门的公共安全资源，加强对街道办事处的指导协调，协同做好风险隐患排查、安全问题动态监管、突发事件应急处置等工作;二是社区层面的治理主体碎片化的制度化整合，政府应加强社区公共安全治理的制度供给，健全社区党建引领制度、社区公共安全协同治理的多元主体整合制度、社区公共安全协同治理的协商议事制度、社区公共安全多元主体的奖惩制度、社区公共安全多元主体协同治理的绩效制度以及参与主体的市场化、专业化、职业化建设制度等方面制定全面的规章制度，推进社区公共安全协同治理的规范化、法制化以及制度化进程。

（四）搭建協同治理的信息平台

智慧城市建设已成为城市发展的“新常态”，智慧社区建设要充分利用现代化的信息技术手段，通过智能化、网络化、分层化的方式，增强社区物物之间、人物之间的联系，迅速做出社区服务和管理的最优决策，最大限度上提升社区公共安全治理效能和降低社区公共安全问题的发生率。一是搭建服务于社区治理的信息平台，打破组织间的信息壁垒。针对社会治理的特点完善信息系统的设计，制定统一的技术标准，打造综合服务数据系统，并由上至下层层推进各层级、各地区、各部门信息系统和数据平台搭建与整合，实现数据实时共享，全面支撑社区复杂的管理服务工作，提升社区治理信息化水平。二是坚持人民需求导向，以需促改。社区中不同主体之存在不同需求，应基于对社区居民需求的调查分析细化应用建设，通过了解人民群众准确的公共安全需求，并分类分层做好服务保障，以满足社区中不同群体的需求，抓紧解决当前最迫切需要解决的突出问题，做实公共安全服务的精准化，提升社区公共安全治理水平，提高社区居民的安全感和幸福感。

（五）培育协同治理的社会资本

社会资本是公共安全协同治理的非正式框架，培育社会资本的核心是信任关系的构建，以信任关系为支撑的协同治理，能给予多元主体安全感以及信任感，从而促成协同。一方面，需要整合治理主体利益需求。协同治理要求在承认多元主体利益诉求差异化的基础上进行利益需求整合，不同治理主体通过协同治理网络获得凭借个体无法获取的资源，从而促进协同以及信任，这就要求社区公共安全协同治理需要建立健全多元主体利益表达机制，共同制定社区公共安全协同治理相关规范，以进行多元治理主体利益整合。另一方面，培育现代公民意识和公共精神。在价值层面，给予公众平等的关系和尊重以培育“普遍的信任”，引导形成共同规范和共同的价值观，强化公民的主人翁精神，树立公民的权利意识、法治意识、公正意识、责任意识和主体意识，自觉担当起公共治理的责任。

参考文献

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