王灿发解读全国首个生态环境公益诉讼地方立法

泓宇

今年适逢深圳设立特区40周年之际，秉着敢为人先的精神，深圳又首开先河，2020年8月26日，经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议，通过了全国首个生态环境公益诉讼地方立法——《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》（以下简称《规定》），自2020年10月1日起施行。

这部地方立法提出并回应了很多公众关切之处，例如：谁可以提起环境公益诉讼？这是公众普遍关心的问题。《规定》就公益诉讼主体作了明确规定：人民检察院将发挥“一线”作用，可以就跨部门、跨领域、跨区域的重大生态环境公益诉讼案件直接提起诉讼;有关行政部门和社会公益组织，也被授权可提起与其职责或者业务相关的生态环境公益民事诉讼。

为了鼓励和支持社会组织提起环境公益诉讼，《规定》降低了其诉讼成本，明确社会组织交纳诉讼费用确有困难，可依法申请缓交;社会组织败诉或者部分败诉，可依法申请减交或者免交诉讼费用。

另外《规定》还明确，深圳设立生态环境公益基金。基金来源于生态环境损害赔偿金和社会捐赠等，实行慈善信托管理。基金不仅可以支付提起环境公益诉讼的费用，也可用于生态环境损害的修复等。

深圳市人大常委会法工委相关负责人表示，深圳市运用经济特区立法权，开展生态环境公益诉讼立法，为国家公益诉讼立法提供可复制可推广的“深圳样本”。

据了解，近年来我国每年办理的环境公益诉讼案件数量呈增长趋势。官方数据显示，2019年，全国检察机关在生态环境和资源保护领域办理公益诉讼案件6.9万件，同比上升16.6%。同年全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼也已达179件。

然而，目前国家层面尚无专门的公益诉讼法律法规。据悉，公益诉讼制度在我国法律体系中确立的时间较晚，制度设计层面尚不完善，其内容散见于《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》及部分司法解释中，且法律条文数量较少。同时，涉及生态环境公益诉讼内容也缺乏明确具体规定。

为何深圳市能成为“第一个吃螃蟹”的城市？据悉，经全国人大常委会授权，深圳成为全国首批试点检察机关提起公益诉讼的城市以来，检察机关在生态环境资源领域共发出诉前检察建议257件，提起环境行政公益诉讼8件，提起环境刑事附带民事公益诉讼12件。这成为了《规定》出台的实践基础。

2019年，深圳PM2.5浓度降至24微克/立方米，虽然创历史最好水平，但是仅达到世界卫生组织第二阶段标准，与纽约、东京等PM2.5浓度低于20微克/立方米的城市相比还存在一定差距。

“深圳要跻身全球城市前列进而成为全球标杆城市，经济实力和发展质量均面临严峻考验。”深圳市人大常委会法工委相关负责人称，现有以行政执法为主的生态环境保护机制，不足以打造安全高效的生产空间、舒适宜居的生活空间、碧水蓝天的生态空间。

那么该部《规定》到底有哪些值得一提的亮点，又有哪些值得探讨之处呢？特邀中国政法大学教授、博士生导师，中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长，中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任，中国政法大学学术委员会委员，中国政法大学民商经济法学院学术委员会委员王灿发进行解读。

亮点一

规定行政机关和社会组织的范围

依据《民事诉讼法》规定，法律规定的机关和有关组织都有权提起公益诉讼。然而在深圳市的实践中，至今尚无法律规定的机关提起生态环境民事公益诉讼，也鲜有社会组织提起生态环境民事公益诉讼。

上述现象原因主要为法律规定较模糊。深圳市人大常委会法工委相关负责人解释，“法律规定的机关和有关组织”的界定，在实践中存在较大争议。以致提起生态环境民事公益诉讼的主体通常仅为检察机关，行政机关和环保组织缺席。

为此，《规定》对现有法律作出进一步明确和细化，规定了有关行政机关和社会组织的具体范围。例如，列明市、区人民政府发展改革、财政、规划和自然资源、生态环境等14个职能部门，依照有关法律、法规的规定，在本部门职责范围内开展生态环境和资源保护工作，依法协助检察院、法院办理生态环境公益诉讼案件。

亮点二

充分运用司法手段保护环境

《规定》增设了检察院在提起环境民事公益诉讼前督促、建议的程序。

現有的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定“人民检察院在履职过程中拟提起民事公益诉讼的，应当依法公告;发现有关行政机关违法行使职权或者不作为的，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”。

《规定》变通了上述司法解释的规定，规定“人民检察院向人民法院提起生态环境民事公益诉讼前，应当依法公告，公告期间为30日。公告前或者公告期间，人民检察院可以督促或者建议有关行政机关、社会组织提起生态环境民事公益诉讼。公告期间届满，有关行政机关、社会组织未提起诉讼的，人民检察院应当依法向人民法院提起生态环境民事公益诉讼”。

王灿发认为，从“履行职责”变为“提起公益诉讼”，说明过去法律更强调行政机关通过行政手段解决问题，如今《规定》意在督促政府部门提起生态环境损害赔偿公益诉讼，除了行政执法手段外，也要充分运用司法手段保护生态环境。

亮点三

对社会组织提起诉讼给予支持

《规定》还明确提出为社会组织提起环境公益民事诉讼给予支持和保障。

据悉，环境公益诉讼取证难、鉴定成本高、耗时长，这些都成为阻挡环保组织提起诉讼的“拦路虎”。今年8月，“中国民间草根环保组织公益诉讼第一案”曲靖铬渣污染案历经9年的漫长拉锯终于结案。原告自然之友总干事张伯驹说，天价鉴定费一直是压在环保组织头顶的一座大山。原告代理律师曾祥斌等人赴现场取证时，还曾遭遇人为的重重阻挠。

《规定》明确，社会组织提起生态环境民事公益诉讼，交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，法院可以准许。社会组织败诉或者部分败诉，依法申请减交或者免交诉讼费用的，法院可以视其经济状况和案件审理情况予以准许。

针对取证难的问题，《规定》还提出，人民检察院调查核实案件相关情况，可以由司法警察协助调查。对以暴力、威胁或者其他方法阻碍检察人员执行职务的，司法警察可以依法予以制止、强行带离现场或采取法律规定的其他措施。社会组织提起生态环境民事公益诉讼，也可以申请检察院支持起诉，支持方式包括协助调查取证等。

亮点四

设立公益基金，接受审计

《规定》的另一项重要创新是设立生态环境公益基金。

“环境公益诉讼的赔偿金该放在哪，怎么用，由谁来决定用？目前全国各地都在探索中。”王灿发介绍。环境公益诉讼由于具有公益性质，赔偿金并非支付给原告。王灿发认为，如果赔偿金放在政府财政账上，作为政府收入来源之一，并不能保证一定用于环保支出;如果这笔钱放在法院，对法院而言也没有足够的时间和精力管理，可能变成“死钱”。

对此，《规定》明确，设立生态环境公益基金，实行慈善信托管理。并对基金的来源和用途作出相应的规定。用途包括提起生态环境民事公益诉讼所需的调查取证、鉴定评估、诉讼、律师代理等相关费用支出。

王灿发认为，专业的慈善信托机构对基金账目管理比较规范，基金需要接受审计，可以使这笔钱真正使用起来。应该是一种非常好的形式。

有待探讨之处

除了上述亮点，王灿发还认为《规定》仍有一些内容值得探讨。

例如，《规定》中环境公益诉讼的范围有七大方面。但《环境保护法》规定的“环境”概念更广，人文遗迹、风景名胜区都包含在内。“因此引申出一个问题是，破坏名胜古迹、历史文物算不算破坏生态环境？”

虽然《规定》有“其他污染环境、破坏生态的行为”的兜底条款，但王灿发认为，《规定》应该把全国范围内目前正探索的古墓葬破坏、风景名胜、人文遗迹破坏等纳入到生态破坏的范围内。

此外，依据中央层面的要求，法律依旧规定：“有关行政机关不依法履行职责的，人民檢察院应当依法向人民法院提起生态环境行政公益诉讼。”未赋予社会组织提起环境行政公益诉讼的主体资格。王灿发对此感到遗憾：“如果深圳特区能先行探索出这样的途径来，对今后环保组织参与行政环境公益诉讼将起到很好的示范。”