基于混合扫描模型分析国有企业分类改革的设定

【摘要】本轮的国有企业改革是以“分类”为前提，实施差异化的推进模式，并以此为依据指导后续国企改革政策的制定。本文基于混合扫描模型的视角，在剖析国企改革进程的基础上，以多角度攝像机分析设定分类改革的背景和原因，以近焦摄像机分析分类改革的具体设定方式和分类后各类型企业的发展导向。

【关键词】国有企业改革  分类改革  混合扫描模型

作为中国经济重要组成部分的国有企业，历经放权让利、公司制改革和国资监管三个时期后，进入到深化混合所有制改革阶段。

一、研究背景

自1978年改革开放以来，国有企业改革一直被认为是我国经济体制改革的中心环节。做大做强国有企业，提高国有经济的竞争力，始终是推动中国经济发展的重要方面。本轮国企改革的最大特点，在于通过界定国有企业功能，将企业划分为商业类和公益类（商业类企业根据其所处行业情况做进一步细分），明确以“分类”为前提，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，是“分类”逻辑下的改革。

二、混合扫描模型

混合扫描模型也称为综合决策模式，最早是由美国哥伦比亚大学社会学教授阿米泰·埃齐奥尼（Amitai Etzioni）提出。在概念上截取理性主义模型的政策视野，同时截取渐进主义模型的政策落脚点，强调在政策分析过程中，决策者应当将多角度摄像机和近焦摄像机结合使用。

三、研究现状及文献综述

从现有文献来看，学者根据国有企业的性质和功能将国有企业划分为不同类别，并针对不同类型的国有企业设定不同的发展目标和管理模式。中国人民大学杨瑞龙于1992年在关于国有企业股份制改造的困境研究中就已经提出国有企业分类改革的思路，从路径设定上来看，周叔莲、蓝定香、顾功耘等学者提出“二分法”的国企分类，高明华、黄群慧、高文燕、盛毅等学者提出“三分法”的国企分类并成为主流的研究方向，董辅礽、张楠、田广研等学者提出更细化的“两两分类法”，李丽琴、陈少晖从理论的角度构建“一主三辅”的分类维度，并按照一定标准将各维度进行量化赋值。

四、国有企业分类改革的混合扫描分析

根据2015年9月的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》通过商业化程度和竞争性情况这两个维度，将国有企业划分为三种类型，并指明了各类型企业的发展导向。

（一）基于多角度摄像机的分析

从改革背景来看，国企改革是国家基于我国自身经济体制和承担的历史使命所做出的重大决策。纵览历史进程，是立足我国所有制背景下，提升国家综合经济实力的理性决策，是根据现实情况综合考量而形成的，在实践中也确实取得不俗的成效。时至今日，40年的改革大体可以分为放权让利、公司制改革、国资监管和深化混合所有制四个时期，在实现路径上采取的是“渐进式”改革，对政策进行逐步的调整和完善，而非是在发现弊端后立即采取“休克疗法”，确保了改革的循序渐进、平稳有序。

从改革原因来看，一是进一步推进政企分开，转变政治职能，明晰政府干预市场的边界，从竞争起点和过程的公平性上做文章，并让国资监管发挥其应有的作用，提高竞争结果的公平性。二是使国有和民营资本各自实现效益的最大化，将原本相互竞争的独木桥升级为相辅相成的立交桥，在各自所属的跑道上尽情展示自身价值。三是为后续政策制定提供指导依据，因“企”而定、因“类”制宜，之后的“1+N”顶层设计、十项改革试点、国企改革双百行动等皆由此而来。

（二）基于近焦摄像机的分析

从我国选定的设定方式来看，采取的是一种综合性分类方法，集采各类现行分类法的优势之处并结合自身国情而形成的。

其中，公益类的国企要以保障民生、服务社会为主要目标，提供的产品以公共物品为主，同时兼有准公共物品，因此在企业模式的选择上，以纯国有或国有资本占核心控股地位为主，这在涉及国计民生重大问题的领域，如国防事业等尤为明显。非国有的资本在参与的方式上，既可以是直接以合资的形式成为企业的投资主体，也可以是通过购买服务、委托代理等方式焕发出协同效应。对这类企业，需要重点考核成本控制、产品服务质量等，并适当引入社会评价。

非竞争性商业类国企明确要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。这一类型的企业所处的行业呈自然垄断特性，提供的产品是以准公共物品为主，所以原则上要确保国有的控股地位，可以适当引入非国有资本调节效率。截至2017年底，国资委在电力、石油石化、电信、航空、军工等重点领域已确定3批50家混改试点企业，国资委监管的中央企业及各级子企业中，混合所有制户数占比达68.9%，这类企业将会是当前和今后一段时期内国企改革的先行者和主力军。

竞争性商业类国企原则上明确都要实行公司制股份制改革，就是要完全实行政企分开，将明晰企业的所有权作为首要任务，进一步完善公司法人治理结构，使国有企业真正地摆脱“国有”的烙印，以完全平等的主体参与到市场之中，与民营企业实现平等竞争、优胜劣汰。由于这类企业主要提供的是私人物品，所以考核的方式更接近于市场化;在股权结构上，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。对于经营效果不佳的企业，允许国有资本退出，使部分国有企业逐步实现真正的民营化，倒逼国有资本效率的有效提升，这类企业也将成为我国角逐世界舞台的最重要力量。

除此之外，也有学者认为，如果将商业化程度和竞争性情况作为参考指标，可以仿效商业性国企的分类法，将公益类国企进一步细分为竞争性和非竞争性的公益类国企，实现更精确的分类管理。

五、结语

改革开放进入新时代，国企改革的成效情况对实现“两个一百年”奋斗目标意义深远。本文基于混合扫描模型的视角，对新一轮国有企业的改革以“分类”为前提的设定背景、原因和具体设定方式进行分析，并研究分类后各类型企业的功能定位和发展方向，肯定了这一设定模式的必要性和重要性，为后续研究分类改革后的政策执行、政策评估等情况奠定基础。同时，这一理论研究方式也为探讨其他政策制定的依据提供参考。

参考文献：

[1]陈振明.政策科学—公共政策分析导论[M].北京： 中国人民大学出版社，2011.

[2]林毅夫.新结构经济学视角下的国有企业改革[J].社会科学战线，2019，（01）：41-48+2.

作者简介：周之华（1986），男，上海，上海交通大学国际与公共事务学院2018级MPA研究生，研究方向：公共管理。