领导干部自然资源资产离任审计评价指标构建研究

李宁锐

【摘 要】本文就目前有关评价指标的研究进行一个总结，指出目前普遍存在的一些问题，并提出自己设立指标的看法，以期望完善当前的指标建设。

【关键词】责任界定;自然资源资产;评价指标

一、引言

自改革开放以来，我国经济实现了高速发展，但这种经济的高速发展，是建立在高资源高能源消耗、高环境污染的基础上，同时对于越来越多的领导干部，先发展经济后整顿环境的观念逐步深入人心，以GDP增长作为衡量领导干部政绩的片面做法开始逐渐盛行，自然资源资产的过度消耗、环境的严重污染已成为我国经济社会健康发展和实现人民美好生活需要的巨大阻碍，因此迫切需要我们转变发展方式，强化绿色发展理念。在此背景下，领导干部自然资源资产离任审计应运而生。这是解决不科学的经济发展的关键举措，也是解决自然资源资产损害带来的环境污染的重要手段，而领导干部自然资源资产离任审计中最核心也是最难的部分就是评价指标的设立。本文将结合前人的研究成果，针对不完善的地方，提出自己的观点，期望对此项审计的推进发展有所帮助。

二、领导干部自然资源资产离任审计评价指标研究的分析

从2013年提出相关概念至2015年底，对于领导干部自然资源资产离任审计的研究基本处于探索阶段，从评价指标的设立来说，大多数研究人员主要着手于思路研究，即重点明确此项审计的审计思路及实施框架。2016年开始大规模试点后，越来越多的学者及审计人员开始大胆的尝试设立一套相对完整的指标体系来对领导干部进行评价，并在此基础上不断总结与改进相关的理论研究。至目前为止，领导干部自然资源资产离任审计评价指标的设立相对成熟。

张宏亮等（2015）提出可以采用主、副指标相结合的方法，以普遍存在、突出重点问题的指标为主指标，其他有关指标为副指标;朱萌（2015）根据PSR模型从压力、状态及响应层面建立评价指标作为变量用于研究政府水资源环境项目绩效评价;程月晴（2015）根据PST模型将指标体系分为目标层、准则层、要素层、指标层的递进性和层次性的结构;刘明辉和孙冀萍（2016）从投入、过程、产出、成果、影响等五个角度来对审计内容分門别类，选定适用指标;杨蕾（2016）通过对自然资源资产离任审计内容的分析，从定性和定量两方面设置一级和二级指标，主要包括环境治理状态、改善、资源保护、环保工程建设指标等。

虽然随着大量试点的推广，领导干部自然资源资产离任审计评价指标的设立虽然相对成熟，但仔细阅读大量文献可以发现，仍然存在许多的不足：

1.缺乏审计工作实际经验，导致指标设计缺乏可操作性。目前研究者大部分集中在高等院校或相关科研机构，没有审计工作实际经验，加上领导干部自然资源资产离任审计工作开展时间不长，积累的实际资料不够，许多研究者从环境监管部门或者国土、林业、水利等自然资源管理部门机械照搬相关数据来设计自然资源资产离任审计评价指标，这种设计方法表面上看来比较全面，但忽略了各个地区自然资源资产的差异性，在实际审计工作中会极大的增加审计人员不必要的工作量，导致人力物力的不必要浪费。同时，这种看似全面的指标设计未考虑到审计人员的知识结构和专业素质，反而增加了审计工作难度，导致出现事倍功半的现象。

2.设计的定性指标与定量指标的关联性不够，导致定量指标评价结果与定性指标评价结果相互脱节。研究者们在设计定量指标时大多以国家和上级下达的考核约束性指标为主，在操作上只需审计人员将搜集相关的数值然后与要求的数值进行比对即可，但在定性指标的设计上很少考虑到与定量指标的内在逻辑联系，大多属于想到什么就设计什么，导致定性指标与定量指标的考核结果关联性很差，进而出现在两个地区定量指标考核结果相差无几的情况下，却因为定性指标的考核结果差异而整个考核评价相差悬殊的现象。

3.各个指标的分值设计不够合理且计分方式不够严谨，导致评价结果不够客观公正。从目前的情况看，大多数研究者设计指标评价体系中，定量指标占了很大比例，定性指标占比则较小;在分值设计上，有的是定量指标与定性指标各占一半，有的则定量指标分值大，定性指标分值小，有的则相反，且定性指标的计分完全依靠审计人员的主观判断，导致相同或者类似的指标，在不同地区或者不同审计人员之间的计分结果完全不同，影响了审计评价的客观性和公正性。

三、领导干部自然资源资产离任审计评价指标的构建框架

按照《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的规定，领导干部自然资源资产离任审计内容主要包括贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况等七个方面。根据领导干部自然资源资产离任审计的目标和原则，为克服前文所分析的评价指标设计上的不足，笔者基于自然资源资产重要性高于全面性的理念、可审可评价的指标设计原则、定性指标与定量指标有机结合的基本思路，将评价指标分为贯彻政策法律类、考核指标完成类、环境保护及监管类和资金管理效果类四大类：

1.贯彻政策法律类。

对于被审计的领导干部来说，贯彻落实国家及上级政府关于生态文明建设的一系列方针政策、决策部署，遵守国家关于自然资源资产管理和生态环境保护的法律法规，是必须遵循的行动指南，也是领导干部自然资源资产离任审计评价的重要组成部分。有关此类指标的设计如表4-1所示：

注：参考值中存在两栏，意为首先考虑是否有进行相关政策的制定，如果有，则审计人员根据主观判断其为好、较好、一般、不合格;若未制定相关政策或审计人员判定其政策的制定不合格，则直接定义为零分且不再考虑另外两项二级指标。若审计人员判定为好、较好、一般，则按打分标准打完分后继续下一个二级指标的审计并且进行打分，层层递进，后述指标以此类推。

2.考核目标完成类。

目前，从中央到地方对领导干部下达了包括相关约束性指标、规划目标、年度目标和重点任务等考核任务，是领导干部任职期间在自然资源资产管理和生态环境保护方面必须完成的目标，也是审计评价中最直观的反映领导人责任的一项。指标的设计如表4-2所示：

3.環境保护及监督类。

控制和监督污染物的排放，是保护和改善生态环境的重要手段，也是领导干部履行自然资源资产管理职责的必然需要，更是领导干部自然资源资产离任审计的重要内容。因此，在审计环境保护重要约束性指标完成情况的同时，还要重点审查被审计的领导干部在任期内是否出现与自然资源资产相关的重大问题;由于环境的污染有时存在滞后性，一些只注重发展不注重环保的政策带来的恶果可能需要很长时间才会暴露，形成历史遗留问题，领导干部对于历史遗留问题的解决程度也是考核的一项环节，指标设计如表4-3所示：

4.资金管理效果类。

被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任也体现在被审计地区自然资源资产开发利用和生态环境保护相关资金的管理方面，资金管理使用和效果情况也能客观评价被审计领导干部的责任，指标设计如表4-4所示：

在设计指标之后，要明确对于指标的打分方式。对于一项指标，首先要判断是否存在参考数据，比如上述贯彻政策法律类中的是否制定相关政策及是否执行相关政策，若存在参考数据才进行下一步的打分，不存在参考数据则直接为0分。各个指标的分值计算可以采取不同计算方式：一是主观目标完成法，即将被审计领导干部离任时的有关指标与其上任时对相关指标主动制定的目标值进行对比，用以检验被审计领导干部主观目标完成情况和工作主动性。本文中的定性指标由于难以进行量化，较为依赖审计人员的主观判断，考虑到实际工作的操作难度，故均采用此打分法。若完成目标情况为好，则为100分;若为较好，则为80分;若为一般，则为60分;若不合格，则为0分。二是客观目标完成法，即将被审计领导干部离任时各指标的实际值与该领导人上任时候相关指标的实际值进行对比，用以评价被审计领导干部任期内各项指标的客观完成情况。本文中的定量指标采用此打分法与军令状式打分法相结合的模式，首先考虑上任时是否达到或者超过目标值，若达到或超过目标值，离任时的指标只需保持不变或者有所增加即可，此时打分为100分;若离任时的指标反而下降了，则以上任时的指标数值（非目标值）对应为100分，离任时的指标数值按比例推算得分;若上任时的指标未达到目标值，则以目标值为100分满分，离任时的指标数值按比例推算得分。这样的打分方法主要是在指标易量化、数据以获取的情况下充分考虑任期内领导干部的具体表现，避免出现不公正的评价领导干部的情况。

四、小结

在构建评价指标时，最为麻烦也是最容易影响评价客观公正的地方在于定性指标的设立，对于难以量化却又不可舍弃的指标，很大程度上取决于审计人员的主观判断，仍以贯彻政策法律类来说，若是领导干部未落实与制定相关政策，则直接定为0分;若是制定了相关政策，则只能依靠审计人员依据自己的审计知识与经验判断政策的制定是否充分、是否科学合理，这在一定程度上说明了评价指标目前难以做到绝对的客观公正，以此评价被审计的领导干部时容易带来一定程度的偏差，这是目前此项审计工作急需解决的重点问题，也是各类研究人员应重点关注的方面。

参考文献

[1]张宏亮，刘长翠，曹丽娟.地方领导人自然资源资产离任审计探讨——框架构建及案例运用[J].审计研究，2015，（2）：14-20.

（作者单位：湖南工业大学）