对开展自然资源资产离任审计的思考

雷莉萍+卜祥磊

摘 要：目前我国领导干部自然资源资产离任审计刚刚起步，本文阐述了此类审计的内涵，详尽地分析了开展审计面临的困难。在此基础上，提出了开展自然资源离任审计的若干思考。

关键词：自然资源资产；离任审计；领导干部

一、自然资源资产离任审计概述

自然资源亦称天然资源，是指在其原始状态下就有价值的物种，是实物性自然资源和舒适性自然资源的总和，可划分为土地资源、生物资源、矿产资源、海洋资源、森林资源和水资源等。自然资源资产指基于现阶段的科技条件和认知水平基础，可以产生经济效益而且在核算体系中能通过货币进行计量和确认的自然资源。

领导干部自然资源资产离任审计（以下简称资源审计），是审查、鉴证和总体评价领导干部任期内辖区的自然资源资产开发利用以及保护状况。开展资源审计，是推动生态文明建设的需要，是促进领导干部树立科学的发展观、政绩观，促进经济持续健康发展的需要，也是审计部门履行职责的需要。

二、自然资源资产离任审计面临的问题

（一）审计对象和内容模糊

资源审计是对原有离任审计内容的延伸和补充，相较于过往的经济责任审计，其范围和审计难度都有所提升。同时，因为资源审计属于新的审计内容，无法借鉴过往经验，无法按照既定审计程序操作，因此在审计对象和审计内容方面往往具有一定的不确定性。由于我国当前的行政体制原因，不同副职分管不同资源，因此一旦出现责任问题，追责对象难以界定到底是由一级领导还是分管领导承担。另外，现阶段在审计内容上也不够清晰，审计内容、审计重点等都还需要进一步明确才能更好的开展资源审计工作。

（二）缺乏相应的法律法规体系和切实可行的操作程序

在我国现行的法律法规中与自然资源有关的，如《中华人民共和国水法》，《中华人民共和国森林法》等，都是针对具体资源的使用和管理而颁布的，并未深入涉及到领导干部资源审计等方面的内容。因此在资源审计方面实际上是缺少规章制度和法律法规可以遵循的，且没有成熟的操作程序。这样的后果就是导致资源审计在实践中容易流于形式。

（三）缺乏科学完善的保障体系

第一，信息技术得不到保障。首先，自然资源的复杂性和时空分布的不均衡性决定了需要地理信息技术的配合才能有效开展资源审计工作；其次，因为不同自然资源的管理由不同的政府部门负责，资源资产信息是分散于各部门中，需要信息技术的支持使各部门之间能够实现信息共享；最后，先进的信息技术保障也能为自然资源的监测提供支持。

第二，缺乏专业的资源审计人才。自然资源资产信息多而散，对相关信息的搜集和获取本身就需要大量人力物力投入才行。但是我们现阶段培养的审计人员，其教育经历和知识结构都是经济审计相关的内容，在自然资源方面的知识储备并不多，不具备合理分析自然资源信息的能力。因此也就导致资源审计的专业人才比较匮乏。

第三，缺乏充分完备的审计资料和审计证据。资源审计的顺利开展需要完善的审计资料和证据的支撑才行，比如完备的自然资源资产负债表。但是因为自然资源价值难以具体量化，而且编制自然资源资产负债表的工程又比较繁杂，所以这也对资源审计工作的开展造成了一定的困难。

三、完善开展自然资源资产离任审计的思考

（一）更新思想理念，重视生态文明建设

领导干部要树立生态文明理念，重视自然资源合理利用开发以及环境保护，充分认识到“保护自然资源就是保护生产力”的观念。在开发利用自然资源资产的过程中，要做到制度完善、程序合规、目标可行、内容合法、结果有效，同时还要做好监督考评工作。此外，在自然资源的保护方面，还应该积极倡导全社会共同参与，形成合力，更好的推动领导干部还要动员全社会力量保护自然资源，积极推进“资源节约型、环境友好型”社会建设。

（二）加强行政立法，完善相关的政策法规体系

在重点领域，要建立和完善保护开发利用自然资源资产的政策法规体系，从制度上提供保障。具体而言，如建立自然资源环境质量评价体系、自然保护区管理措施、生态旅游管理规范、环境脆弱区评估办法等有关的法规和标准；分类研究、制定和完善城乡生产生活污水以及垃圾处理标准及规范；建立健全自然资源资产保护经济政策体系；探索建立遗传资源获取与惠益共享机制；对于矿山生态恢复、湿地保护、生态养殖、污水处理以及秸秆综合利用等保护生态环境的行为，可以从政策上给以一定的鼓励和扶持。

（三）推动体制、机制改革创新，形成合力

首先，对现行的自然资源保护管理体制进行改革，优化政府部门设置，推动职能转变，避免交叉行政，这样既可以使行政成本降低，又可以让行政效率得到提升；自然资源资产的综合管理要根据生态系统的特点进行，在生产、流通和消费等各领域都严格贯彻保护自然资源和生态环境理念；把自然资源开发利用与保护分离开来。其次，推动自然资源资产管理体系的构建，建立并完善与自然资源资产相关的产权制度、统计制度、用途管制制度、节约集约实用制度、自然资源区域保护制度等一系列制度。

（四）严格自然资源保护制度

第一，从全局的角度出发，加强对生态文明建设相关重大问题的整体把握和顶层设计；第二，根据生态文明建设的要求，在经济社会发展评价体系中纳入资源消耗、环境损害、生态效益等相关指标；第三，建立空间规划体系，严格落实用途管制；健全能源、水、土地节约集约使用制度；健全国家自然资源资产管理体制；完善自然资源监管体制等；第四，建立生态环境损害责任终身追究制，在地方党政领导的政绩考评体系中纳入生态文明建设和环境保护成效的指标。

（五）增强自然资源保护和开发利用的科技支撑

与自然资源资产保护和开发利用有关的技术课题研究可以优先安排；积极推进生态县、生态乡镇、生态农村建设工作，深化生态建设示范，从而带动自然资源保护和开发利用；在技术创新目标体系中纳入资源生态效益，对生态化技术评价和奖励制度进行改革，调动各方力量积极参与到自然资源保护中来。

（六）资金投入渠道多元化

第一，政府公共资金投入加大，为自然资源的保护提供充足的财力、物力和人力支持，推动执法到位、监管到位，更好地达成促进自然资源资产保值增值的目的；第二，生态补偿、自然保护区和主体功能区建设、财政转移支付等专项资金的安排以生态文明建设指标的完成情况为依据；第三，利用市场机制建立健全合理的、多元化的自然资源开发利用投入机制；第四，加强宣传，鼓励民间资本投入自然资源保护与开发利用。

（七）探索编制自然资源资产负债表

自然资源资产负债表应侧重于按照会计等式进行关系核算，强调对自然资源资产、负债的记录、计量，实现自然资源存量最真实客观的反映；强调自然资源相关资产、负债的数量对应关系，以反映生态资产、生态负债的内部经济关系为侧重点，并将之作为以责任主体生态建设成效评价的依据。

（八）深化经济责任审计

对地方主要党政领导执行经济责任审计时，除传统的考核指标外，还应该纳入生态环境责任审计，对因为决策失误、责任不到位、行政不作为和管理不力等原因导致的环境污染、资源浪费及国有资产流失等问题进行调查披露。同时，经济责任审计要与财政、投资、金融、企业、外资等专业审计相结合。（作者单位：国网山西省电力公司财务资产部）