我国部分地区防控新冠肺炎疫情信用政策实践的比较分析*

李 鑫

(江苏省战略与发展研究中心，江苏 南京 210013)

新冠肺炎疫情作为一种突发公共卫生危机，具有涉及领域广泛性、疫情影响跨越性、防治工作紧急性的特征，社会信用体系区域协同、部门联动、监管精准的优势成为应对疫情和联防联控的重要决策选择。为了提高疫情防控效能，国家和部分省市相继出台防疫信用政策，旨在促进疫情生命周期全阶段的信用管理，提升我国地区公共卫生危机治理能力。

截至2020年4月，江苏、上海、浙江、广东、四川、天津、辽宁等29个省市相继出台了防疫信用政策。这些政策文件时间跨度仅3个月，但涉及市场监管、卫生健康、文化旅游、交通运输、社会保障、金融、科技、商务等多个领域，覆盖城市和农村、线上和线下，涵盖企事业单位、社会组织和个人，形成多层次、宽领域的防疫信用政策体系。通过对各地出台的防疫信用政策进行梳理，并重点选取部分地区防疫信用管理和服务实践进行比较，发现各地信用防疫成效初显的同时，也存在政策原则过于笼统、政策执行联动不够、信用产品规范不足、地区实践差异较大等问题，亟待进一步优化完善。

一、部分典型地区防疫信用政策实践比较

根据防疫信用政策目标任务、实施对象和措施手段的不同，各地区的信用防疫做法大致可以分为四种类型(见表1)。一是奖惩推动型，以四川、湖南、山东和天津为代表。以信用激励和约束为手段，构建跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制，通过奖惩机制直接作用于各个社会主体的信用行为，促进社会成员依法诚信防疫。二是监管穿透型，以浙江、江苏、陕西、河南为代表。以加强疫情期间信用监管为着力点，构建贯穿市场主体疫情周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的信用监管机制，进一步规范市场秩序，推动疫情防控有效开展。三是服务主导型，以上海和广州为代表。在公众本位、社会本位理念下，以推动企业复工复产、服务企业健康发展为重点，充分发挥社会信用体系建设在疫情防控中的正向激励和服务作用，优化信用服务模式、健全信用修复机制、畅通应用服务渠道，为市场主体提供方便快捷、实用高效的信用服务。四是业务引导型，以北京、江西和青海为代表。以部门业务需求为导向，将信用信息、信用产品和信用工具碎片化、零部件式地嵌入市场监管、环境保护、医疗卫生、社会保障、金融监管等涉及疫情的重点行业领域和关键业务环节，为行业防疫政策实施培育适宜的信用土壤和信用环境。

(一)实施方式

第一种类型主要以规范单个社会成员信用行为为切入点，依据相关法律法规和联合奖惩合作备忘录规定，将疫情期间个人隐瞒病史、重点地区旅行史，逃避隔离医学观察等行为列入失信“黑名单”，通过信息共享、信息公示、限制信用权益等方式对“黑名单”主体实施联合惩戒。例如，天津在信用门户网站开通疫情专栏，曝光涉疫失信事件和名单；荣成等地设置个人防疫专项信用分，明确涉疫激励加分和惩戒扣分情形。

第二种类型主要以市场主体为规制对象，基于公共信用信息系统以及可量化、可评价、可分类的公共信用信息资源，对市场主体综合信用状况，特别是疫情期间的诚信经营情况进行判断，并以此为依据采取差异化和精准化的信用监管措施。[1]例如，浙江、江苏、河南、陕西等地分行业、分领域、分主体打出信用监管组合拳，以信息披露查询、信用案例监测、信用风险预警、信用分类评价为基础，形成覆盖事前、事中、事后全流程的监管闭环，提升了政府监管的穿透性和有效性。

第三种类型区别于第二种类型，以市场主体为服务对象，重点发挥信用服务支持企业复工复产、保障企业健康有效发展的功能，构建防疫信用服务和激励体系。例如，上海市优化信用服务模式，开展防疫物资信用承诺，实施重点业务容缺办理、信用修复便捷办理、线上保障信用报告查询需求等，服务企业平稳健康发展；广州市加大对企业善意关怀，引导企业提升信用等级，对接“信易贷”平台优化融资环境，为企业复工复产创造条件；郑州市开展“信易保”，为信用状况良好的企业提供优惠便利保险服务。

第四种类型以行政相对人为主要实施对象，试图在行政管理环节和业务流程中融入信用元素，通过信用手段解决行业防疫难题，提高行政管理和服务效率。例如，北京市通过强化信用惩戒机制建设，改善医疗卫生行业综合监管制度；青海、江西实施行政审批信用承诺制，提高行政服务效率。

(二)实施成效

第一种类型通过认定、发布和惩戒涉疫严重失信个人达到信用约束作用。针对疫情期间存在的扰乱防控工作和社会秩序、危害公共安全、恶意哄抬物价、物资造假售假、隐瞒病情恶意传播、造谣传谣寻衅滋事等失信行为，实施披露失信信息、降低个人信用等级、限制享受政策优惠、限制进入特定市场等惩戒措施。截至2020年4月，仅浙江、上海、天津、重庆、云南等少数地区公示了涉疫严重失信行为人信息，失信惩戒措施尚未“处罚到人”。

第二种类型将信用管理嵌入市场监管全过程，综合考量疫情影响程度、企业信用状况、防控适用界限等因素，采取差异化的信用监管策略。根据涉疫领域的重要性，针对疫情期间涉企收费、物价消费、食品安全、金融维稳、防护供应等关键领域，部分地区实施信用保价格、保质量、保供应的监管策略，严查价格欺诈、垄断竞争、质量违法、平台违规等失信行为。根据企业受疫情影响的程度，针对信用状况良好的企业，合理调整“双随机、一公开”抽查比例和频次。根据联防联控信息安全界限，重点监管违法违规采集应用个人信用信息的行为。相较于传统的审批监管、集中监管、日常监管等形式，信用监管更具灵活性和精准性，为政府监管和企业经营排忧解难。

第三种类型以信用服务为导向，信用修复、“信易贷”“信易保”、信用贯标等政策在防疫中有效落地。一是信用修复便捷高效。各地优化防疫期间信用修复流程，实施全程网上办理、线上学习、容缺受理、联动同步、限时办结，依法依规消除失信行为给企业复工复产带来的影响。二是“信易+”场景嵌入战役。各地加大“信易贷”“信易融”“信易保”等“信用+金融+防疫”支持力度，为疫情防控企业提供信用融资保险等服务。疫情防控的前两个月，银行机构信贷支持超过1.8万亿元，20%左右的中小微企业到期贷款本息享受延期还款安排。三是创新信用产品助力防控。各地结合实际创新防疫信用产品和服务，如浙江、陕西、重庆等地信用“无人售卖”，青海“信用健康码”，海南建筑复工给予诚信加分，杭州海关“信用签证”等，以信用背书保证了企业复工复产和市场有序供应。

第四种类型旨在政府率先垂范，疫情期间带头在行政管理活动中使用信用信息和信用产品，以转变政府职能、优化政府管理、提高行政效能。各地探索开展食品药品生产许可告知承诺、企业债券申报容缺受理、企业复工复产信用承诺，以信用承诺代替审批核查，拓展了“不见面”审批范围，拓宽了业务办理渠道，提高了受理审查效率。部分地区联合试点在信用承诺区域间实时共享和互认，有效地解决了信息不对称问题。

(三)保障机制

四种类型的防疫信用政策均以四大信用要素为保障。

一是信用档案。多地政策明确将疫情防控领域行政奖励和惩戒信息记入相关主体信用记录，纳入企业公共信用评价和公共信用档案。信用档案是企业和个人最为全面、客观、直观的信用报告，是政府部门对防疫主体开展信用管理和服务、实施信用激励和惩戒的重要依据。

二是信息共享。信息共享是及时更新完善信用档案、有效推进实施信用防疫政策的基本需求和内在动力。防疫信息分散在市场监管、卫生服务、食品药品、社会保障、劳动用工等多领域、多系统，各地信用防疫不但要打通行业信息壁垒，还要融合同一行业多个业务环节的信用信息，切实保障信用防疫有效开展。

三是协同联动。信用防疫并非公共信用主管部门一家之事，如果靠一个部门或一个组织单打独斗，那么信用监管和信用服务将有心无力。联合奖惩的关键是部际协同，信用监管的要义是联动监管，信用服务的前提是交换共享，无论是何种类型的防疫信用政策均建立在部门协同、调适和信任的机制之上。但就实际情况来看，仅上海、浙江等地将防疫信用任务细化落实到具体责任部门。

四是公示宣传。信息公示和诚信宣传既是信用管理服务的必要手段，也是信用政策贯彻实施的重要保障，始终贯穿于信用防疫全过程和各环节。部分地区将认定的失信行为、典型案例、信用服务流程方法等，通过信用网站、政府部门网站、移动应用终端等方式进行公示和报道，强化了信用防疫效果，提升了防疫效率。

二、防疫信用政策的反思

信用防疫是2020年各地应对新冠肺炎疫情的一项重要举措。由于不同地区社会信用体系发展水平存在差异，加上特殊时期政策本身缺乏实践检验和效果预测，各地防疫信用政策存在诸多需要反思的地方。

(一)“法律神经”尚未织密，信用奖惩权行使可能偏离法治轨道

联合奖惩是防疫信用政策的有机组成部分，也是疫情协同治理的有效举措，目前已应用于诸多地区疫情防控实践中，但也引起了颇多争议，主要体现在三个方面。

一是各地与防疫相关的失信行为认定标准不统一。哪些行为属于防疫失信行为，各地政策规定存在较大差异，且存在失信主体泛化、名单设定碎片化的趋势。例如，部分地区将组织或参与聚餐聚会打麻将、公共场所不戴口罩、违规燃放烟花爆竹等认定为失信行为，情节严重的纳入失信“黑名单”或联合惩戒对象名单。这样的规定缺乏法律支撑，其认定失信的行为本身就是一种失信，反映了“一黑就灵”的行政管理惯性思维，形成监管路径依赖现象。

二是防疫信用奖惩制度程序规范性不够。信用奖惩制度是以一定程序安排将认定、列入、公布和奖惩等四个阶段行为联结一体的复合型行政活动，既要综合把握整个信用奖惩过程及阶段行为间的程序规范，也要单个考量每个阶段的程序合规性。[2]疫情不应该成为奖惩制度程序简化变通的条件，尤其是涉及相对人合法权益的告知、听证、救济、中止性程序等。例如，部分地区将防疫严重失信行为记入个人信用记录、扣减个人信用分、降低信用等级、实施信用联合惩戒，并明确规定有效期截至防疫结束。这一规定无论是程序操作还是期限设定都存在较大随意性。

三是防疫信用奖惩措施和责任难以落地。失信行为和惩戒措施的非对称性是防疫信用奖惩政策执行的最大阻碍。列入防疫“黑名单”者将受到哪些制约和惩戒，除国家2018年印发的《关于对严重危害正常医疗秩序的失信行为责任人实施联合惩戒合作备忘录》有相关规定外，尚缺少明确的法定依据，导致奖惩措施被诟病为“附加刑”或“纸老虎”。

(二)“信息动脉”存在梗阻，掣肘防疫信用监管和服务落地生根

“信易贷”“信易批”、健康码、分级分类监管、信用风险预警等信用监管服务和场景应用“不断档”，都是建立在信用信息共享“不缺位”基础上的。疫情应急形势下的信息共享能力和程度，直接拷问各地政务信息化建设和社会信用体系发展水平。部分地区信用信息系统建设滞后、信息交换渠道不畅、共享信息质量不高等，严重影响了信用信息资源防疫效益。例如，作为信息化建设和公共信任大检阅的信用健康码，就面临实名认证、信息融合、区域互认、失信上报等问题。而这些问题的症结就在于地区和部门间信息壁垒尚未打破，各地信息共享停留在不敢、不愿、不能的窠臼中，防疫信用政策执行举步维艰。

(三)“自选动作”规范不足，防疫信用服务和信用产品不对症

各地应对疫情提出了“特事特办”“绿色通道”“预约办理”“专人办理”等信用便民利企的暖心举措，通过创新信用管理服务方式，提高了办事效率，降低了交易成本。“特事特办”本质上是通过机制创新，建立一套与疫情防控相适应的信用管理服务体系，实现防控事务的有效治理，但在特殊时期面临诸多实务挑战和法律风险。

一是信用修复能否以防疫为条件变通执行。在防疫期间，优化信用修复流程、提高修复办理效率、提供辅导减免费用等程序性支持举措无可厚非。但部分地区实施防疫企业信用修复容缺受理、允许防疫物资保障企业提前申请移出“黑名单”等涉及信用修复实质性问题的举措，在无法律依据的情况下，带来了不公平和新的信用风险。

二是疫情能否成为信用豁免的不可抗力因素。部分地区对疫情造成的合同逾期、延迟交货、延误缴纳税费以及轻微偶发失信行为，暂缓或不纳入失信记录、不实施联合惩戒。这一审慎包容机制背后，存在疫情是否构成不可抗力、信用豁免的前提和法律依据等问题，而仅仅通过政策制度形式来实施，不免引起争议。

(四)“鸵鸟心态”顽疾未除，信用生态和信用社会发展存在失衡

社会信用体系建设中的“鸵鸟心态”，不仅反映在政府部门的认识不足、推诿回避，社会成员的守信意识不强、心存侥幸上，更表现在体系自身对棘手领域和烫手问题的缓慢摸索中。疫情就像一面放大镜，将信用发展中不协调、不平衡的问题进一步放大，同时将社会信用体系建设中不可回避的矛盾披露出来。政务诚信和农村信用体系建设是信用社会的组成部分，也是持续打造良好信用生态环境的重要支撑，更是疫情联防联控的关键环节。防疫期间，政务、农村和慈善领域成为失信易发、高发、频发地带。例如，疫情信息统计不实、物资发放不到位、拖欠农民工工资、假冒伪劣农资、网络募捐违法失信、冒用慈善名义募捐等，严重影响防疫工作的开展。如何发挥政府部门在信用防疫中的基础和引擎作用，加强农村基层、行业组织、重点人群信用治理，强化信用应急管理，是规避防疫风险、保障经济社会稳定发展的重要考量。

(五)“系统思维”尚未建立，信用防疫政策措施的综合性、联动性有待加强

一是奖惩推动型地区通过守信联合激励和失信联合惩戒，强化了对社会成员行为结果的管理，但行为过程监管、财政激励配套、惩罚措施安排、失信申诉救济等尚不能支撑奖惩有效落地。

二是监管穿透型地区对市场主体及其信用关系运行进行有效的监督规范和控制调节[3]，体现了信用监管以区别不同主体信用状况、瞄准违法失信风险的分类监管和精准监管特征。但由于体制机制和外部环境尚未同步跟进，其多部门配合联动、社会力量共同参与的协同监管和综合监管优势尚未体现。

三是服务主导型地区通过为市场主体提供防疫信用产品和信用服务来规范经济社会行为[4]，但服务深度、广度和整体成效还不够显著，缺少感受度强、惠及面广、影响力大、持续跟进的信用服务产品，主要在于外部动力，特别是社会组织参与信用服务的动力仍显不足。

四是业务引导型地区虽然在行政管理中使用信用信息，但已嵌入的行业领域和业务事项不多、信用产品较为单一。此外，信用奖惩、信用监管和信用服务是社会信用体系建设的核心要素和重要组成，但多数地区受到信用和经济发展水平限制，缺少基础配套和综合运用。

三、防疫信用政策的优化建议

构筑信用防线是在疫情危机下各地联防联控战略的一次重大尝试。信用防疫政策的有效性是在实践中逐步释放出来的，因此，我们需要强化信用防疫意识，优化信用防疫举措，深化基于信用达成的防疫经济“两手抓、两不误”共识，在实践探索中不断优化政策和创新举措，提升政策的执行效力和实际效用。

(一)以完善公共卫生信用体系为抓手，因地制宜、循序渐进地推进防疫信用政策实施

当前，应充分考虑地区经济社会发展和社会信用体系建设水平，紧密围绕不同地区、不同阶段面临的防疫形势和实际问题，因地制宜地制定和实施信用防疫政策，创新和应用信用防疫手段，切勿盲目扩展信用防疫边界而导致信用主体权益受损。

具体而言，对于信用体系建设起步较早、信用基础扎实，特别是已经出台地方信用立法的地区，应依法依规开展信用管理和服务；针对疫情防控中出现的各种问题，进一步明确社会信用体系建设的边界，健全信用信息采集和应用标准规范，强化跨领域、跨区域信用信息共享融合，形成覆盖全社会成员的信用档案。已经出台信用法规的地区，应加快各行业、各领域配套制度的制订和修订，完善公共卫生领域信用管理制度，强化对失信主体的法律约束。尚未出台信用法规的地区，应加快立法进程，将信用建设纳入法治化轨道，注重信用管理和服务措施的合法性和合规性，建立突发公共卫生事件信用预警机制。对于信用体系建设较为薄弱的地区，可以考虑以此次疫情防控为契机，以信用监管和服务为着力点，梳理区域信用监管和服务清单，围绕监管服务事项，打通部门信息壁垒，推动信用信息和信用产品的有效应用。

(二)以高效有序推进疫情防控为目标，建立与联防联控目标一致、高度融合的激励约束机制

综合调整实施和保障机制，包括认定机制、奖惩机制、权益保障机制、监督考评机制等，形成激励约束相容局面，促进防疫信用政策目标的实现。

一是根据信用主体的综合信用状况，建立科学规范的认定机制。信用联合奖惩的运行机理是以信用记录的形式对涉及信用主体信用行为的信息进行及时、完整、准确地归集、处理、披露和分析，根据信用主体综合评价结果，采取行政性、市场性、社会性和行业性信用激励和约束措施。[5]可见，奖惩对象的认定依据不是信用主体的某一个行为，而是诸多个别行为的综合信用状况。放到信用防疫大环境下，隐瞒病情、聚众聚会等行为可以认定为失信，但行为本身不是奖惩构成要件。

二是明确信用奖惩的功能定位，建立合理有效的奖惩机制。信用奖惩的核心目标应当是促进守信，这是一种面向未来的持续性管理方式，其最终目标是让信用成为全社会成员的道德自觉。防疫信用政策虽然具有阶段性特征，但不能成为信用奖惩特殊化的理由，疫情防控之所以采用信用手段，也是奖惩和防疫目标一致性的体现。防疫信用奖惩措施同样应该遵循法定性、关联性、合比例性原则，动态评估、选择和调整奖惩措施，提高奖惩机制运行效果。

三是平衡惩戒与保护之间的关系，完善信用主体权益保障机制。强化信用奖惩的程序正义，严格控制奖惩程序，完善告知、陈述与申辩、事后救济等程序规则，实现对疫情期间失信主体合法权利的保护。同时，应当建立多方参与的监督机制和科学严格的考评问责机制，确保防疫信用奖惩落到实处。

(三)以促进信用社会持续发展为根本，加强信用政策措施综合性、规范性和联动性

要筑牢信用防疫战线，就应将信用防疫作为一项系统性、凝聚性的工程，统筹协调推进各项政策措施。围绕依法防控、科学防控、联防联控的需求，综合应用信用承诺、信用审查、信用评价、分类监管、联合奖惩、信用修复等信用举措，明确不同信用产品和信用工具应用场景、应用环节、应用方式和应用程度；严格失信认定、信息披露、奖惩实施、修复受理的程序和期限，建立与功能定位相一致的规则机制，保证信用防疫的公平合理；调动政府部门、行业组织、第三方信用服务机构等相关主体积极性，构建跨区域、跨部门、跨行业的组织推进机制，实现信用共治；强化信用防疫信息化支撑，推动公共信用信息系统与“互联网+监管”平台、市场监管平台、政务服务平台以及行业系统的互联互通，实现信用信息融合共享；加大信用宣传报道和奖惩案例公示力度，发挥社会舆论监督作用，形成良好的信用生态。

具体来说，奖惩推动型地区应进一步加强部门协同合作和系统共享联通，合理开展失信认定、发布和联合奖惩，解决“各自战役”或“联而未动”的问题。监管穿透型地区应转变监管理念、创新监管方式，着力加强信用承诺、信用评价、信用奖惩和信用修复等信用举措在事前、事中、事后环节的合理嵌入和规范应用，提高监管精准化水平。服务主导型地区应拓展服务领域、扩大服务范围、创新服务场景、提升服务水平，形成覆盖全社会成员的信用分层服务体系，针对不同主体提供特色化防疫信用服务。业务引导型地区应重点针对行政相对人的业务办理需求，以信用背书加快供给结构转型。

(四)以政务诚信建设为引领，全面提升危机时期全社会诚信意识和信用水平

政府的政务行为对经济社会行为有着至关重要的表率和导向作用，这是由政府在社会生活中的主导地位及其影响力所决定的。[6]在疫情危机之时，政府更要发挥政务诚信建设的示范作用，树立公开、公平、清廉的诚信形象。

一是率先在各类行政管理活动中使用信用信息和信用产品。将信用承诺、信用审查、信用报告、联合奖惩等信用产品和信用工具嵌入各级政府部门业务系统，实现办理环节自动触发、响应、跟踪和反馈；进一步扩大信用信息使用范围和增加使用频次，服务触角向基层组织延伸，将各项工作守信践诺情况纳入各级政府绩效考核体系。

二是建立应急合规的诚信统计公示和信用检查机制。[7]政务信息公开程度、政务活动受监督程度、公共危机处理能力等是政务诚信评价的重要指标。[8]危机时期应该实事求是地统计和公示人员救治、物资发放、调度安排等数据情况，为疫情过后的研究和治理奠定基础；建立政务诚信专项督导和监督评估机制，深入基层开展沟通调查，支持信用服务机构对各级政府在疫情期间的政务诚信进行评价评级并及时公布结果，加强社会监督。

(五)以“制度+技术+管理”为保障，夯实信用防疫支撑体系

短期内加大信用防疫制度执行和管理保障，全面落实不同类型的防疫信用政策，加强信用管理在防疫、复工、复产、复学等工作中的增进作用，完善信用档案、通报失信事件、畅通反映渠道、提高部门协同、强化基层防疫等。长期来看，体系化、规范化的公共卫生信用体系需要完善的制度配套、完备的信息支撑和高效的管理机制保障运行，无论何种类型的信用政策，都是建构在“制度+技术+管理”的基石上有序实施的。

一是健全信用法律法规政策体系，形成以信用立法为指导的制度规范配套，研究制订突发公共事件、社会民生领域、重点职业人群的信用管理制度，为信用监管、联合奖惩和信用服务提供法律支撑和政策支持。

二是发挥大数据、云计算等新兴技术支撑信用监管服务，综合考虑各地信用信息系统建设模式和建设能力，优化升级系统功能，拓展数据源、扩大数据面、优化数据流，强化信用数据的深度挖掘和关联分析。通过关联信用主体的各类信息反映其防疫期间的综合信用状况。

三是通过管理提升来实现信用防疫的跨越式发展，包括完善信用信息目录、优化信息共享协调机制、强化信用管理队伍建设、开展信用管理服务试点、加大信用管理监督考评等。将各地信用响应能力和成效纳入社会信用体系建设考评内容，有利于推动基层信用治理创新和社会信用体系持续发展。