“两委”合署办公体制下纪法关系研究*

胡晓玲， 王艾捷

(西北政法大学 行政法学院， 陕西 西安 710063)

中国共产党第十九次全国代表大会报告中明确提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”[1]39。 自此， 合署办公的体制模式在全国范围内开始普遍推行。 在全面推进依法治国的大环境下， 尤其值得圈点并备受关注的是纪委与监委合署办公， 其贯彻“一套工作机构、 两个机关名称”的运作方案， 把党的纪检职能和国家的监察职能协调起来， 意图监督行使公共权力的公职人员， 构建起严密高效的反腐倡廉监督体系。 在这样的变化下， 原来的“党纪反腐和司法反腐”演变为“党纪反腐、 监察反腐和司法反腐”三者并列的格局。[2]纪委与监察委合署办公势必会引起一系列思考， 本文选取党纪与国法这一对范畴， 在剖析其微观层面关系的基础上， 立足现实中“两委”合署办公体制下处理两者关系所产生的问题， 倡导要遵循纪法衔接与纪法分开的原则， 并试图提出具体有效的协调构建方案， 以促成监察体制改革的不断深化推进。

1 党纪与国法为何要进行有效衔接

实践中， 执纪与执法分别依据的是党内法规与国家法律， 纪检监察合署办公后， 倘若党纪国法不实现有效衔接， 执纪与执法必会造成混乱。 强调党纪与国法要进行有效衔接， 主要基于以下原因：

1.1 部分监督对象具有重合性

“两委”合署办公体制下， 纪委与监察委共同行使监督职能， 在办案过程中， 两者虽合署办公， 但仍需要各司其职， 对违纪与违法的公职人员分别进行处理。 具体而言， 从监督对象的身份来看， 大致可划分为三种类型： 第一种是具有党员身份的公职人员， 第二种是非党员的公职人员， 第三种是非公职人员的普通党员。 其中， 非党员的公职人员属于监察机关监督的对象， 非公职人员的普通党员属于纪检机关监督的对象， 但是对于具有党员身份的公职人员， 就涉及到纪检机关与监察机关同时介入调查的问题。 当一个具有党员身份的公职人员涉嫌违法犯罪时， 纪委与监委需分别依照党纪和国法进行处理， 在这时， 纪检监察机关在同时介入案件的情况下如何顺利查办案件， 就涉及到党内法规与国家法律的有效衔接问题。

1.2 目标追求具有一致性

“两委”合署办公以构建“不敢腐、 不能腐、 不想腐”的党和国家监督体系为目标， 纪委检查和监委监督在指导思想、 基本原则上高度一致， 目的在于提升党和国家的治理能力。 因此， 要把党纪与国法贯通起来， “在实现党纪管住‘好党员’到‘阶下囚’空白地带的同时， 监察法管住‘好公职人员’到‘阶下囚’间的广阔领域”[3]， 要统筹协调， 健全党领导的反腐败工作体系， 健全并进一步完善国家的监督体系， 实现对行使公权力的公职人员的监督全覆盖。

1.3 办案流程具有协作性

“两委”合署办公在“一套人马、 两块牌子”的工作体制下运作， 纪检监察机关在面临同时办案的情况下， 纪委执纪与监委执法间如何实现程序衔接成为一个重要问题。 实践中违纪违法常常双立案， 同步进行调查， 然而， 纪委与监委在处置主体、 处置依据、 处置方式等方面要求殊有不同， 对案件的处理流程、 操作步骤、 审批权限、 审批程序等方面的要求也不尽相同， 此时， 党纪和国法如何实现程序上的协作， 避免出现办案环节规定不明确甚至彼此冲突的情形， 确保纪委与监委在办案时相互协调、 相互配合， 分工协作， 在极大程度上考验着党纪与国法的衔接程度。

1.4 纪委执纪有时既“依纪”也“依法”

根据2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》第4条第3项之规定， 对党组织和党员违反党纪的行为“应当以事实为依据， 以党章、 其他党内法规和国家法律法规为准绳”， 这表明纪检机关在作出党纪处分时， 其适用依据仍需与国法相结合。 例如， 在实践中， 有“断崖式降级”的处分方式， 它是对违纪党员干部在撤销党内职务的同时， 给予行政降级， 这种处分的决定一般是由纪委作出。 根据前述条例第8条之规定， 对党员的纪律处分包括五种， 分别为“警告、 严重警告、 撤销党内职务、 留党察看、 开除党籍”， 此条规定并无降级的处分类别； 而根据2018年修订后的现行《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第62条的规定， 对于公务员的“处分分为： 警告、 记过、 记大过、 降级、 撤职、 开除”， 显而易见， 断崖式降级的处分决定， 纪委并不是依据党规作出， 而是依据《公务员法》作出的。 可见， 实践中， 纪委在作出处分决定时， 除了依照党内法规外， 有时还会参照国家法律的规定， 这也显示出“纪委执纪难以完全区分党纪与国法的界线， 仍需要结合政纪处分进行党纪处罚”[4]。

2 党纪与国法关系之合理厘定

强调党纪与国法要进行有效衔接， 绝不意味着党纪等同于国法。 党纪与国法是两个不同的概念， 其内涵、 性质并不相同， 因此， 在注重二者衔接的同时， 仍要明确二者的界限， 彼此绝不能相互替代。 党的纪律之所以要与国家法律进行划界， 至少是基于以下因素的考量：

2.1 党纪与国法的区界及具体协调

合署办公体制下， 强调要进行纪法衔接， 然而， 党的纪律是规范党组织和党员同志的准则， 是党组织和全体党员必须遵守的党的内部行为准则， 其体现的是党的宗旨； 而国家法律则是调整公民、 法人或其它组织之间关系的行为规范， 体现的是国家的意志。 党纪与国法在性质上始终不同， 党纪属于政治规范； 而法律则属于国家规范。 二者分属于不同的规范体系， 党纪不是法律的外延， 法律也不是党纪的附属， 党纪并不等同于国法， 他们在各自的调整领域发挥着作用， 所以不能简单地将二者等同对待。

毋庸置疑， 党内法规与国家法律都是治国理政的依据， 二者的相容共存是建设社会主义法治国家的客观所需。 从一定意义上讲， 党内法规体系与国家法律体系是在相互博弈中共同发展的， 这种博弈既不是“零和”也非“负和”， 而是追求和谐共生、 共同促进法治发展的“正和”[5]。 因此， 在协调彼此关系时， 要以“保证党规党纪体现宪法和法律的精神和要求， 保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一”[6]为原则， 把握好法治的内在规律， 同时结合党内治理法治化、 依法执政的实践， 根据二者不同的属性特质， 在宏观层面构建二者相容体系， 力求两个体系相辅相成； 在微观层面， 严格遵循党纪国法在不同领域的具体规则设定权， 恪守法律保留和政党自治原则， 让两个体系在各自调整的范围内发挥作用， 从而达到相容共存。

在具体的条文规范设定上， 尽可能做到彼此无矛盾且有连贯性。 首先， 党内法规须同宪法、 法律相一致， 党规国法在具体内容的设定上不应相互冲突； 其次， 完善的规则体系要求规范设定的行为具有连贯性， 即条文须为被调整对象设定连贯的行为指引， 此种指引并不一定需要在同一部规范或同一条文中实现， 可由不同规范体系形成。 具体而言， 国家法律对于党内法规具体适用原则等已作出规定的， 党内法规就不宜再作出重复规定， 但可就法律的原则性规定作出具体的制度设计； 而对于法律尚未规定， 属于党体系调整范围的， 党内法规则可作出适用规定， 对于已超出党规调整范围的， 此时党内法规就不应“越位”。 党纪国法彼此间融会贯通， 可为依法治国与依规治党提供良好的指引规范。

2.2 党纪严于国法， 纪在法前

中国共产党作为我国的执政党， 一直在用比国家法律更为严格的党规党纪来要求自己， 在充分发挥先锋模范作用的基础上， 带来了执政的长期合法性。 对此， 王岐山同志曾指出：“……党是肩负神圣使命的政治组织， 党员是有着特殊政治职责的公民。”[7]党员因其身份的特殊性， 注定要遵守比普通公民更为严格的行为规范， 党的各级组织和党员干部不仅要遵守法律， 还要以更严格、 更具体的党纪来规范自己。 此外， 党的纪律不仅约束着党员、 党组织的行为， 还调整着党员的理想信念等思想领域， 而法律只约束表示出来的法律行为。 某一行为虽然没有触犯法律， 没有受到法律的制裁， 但却有可能违犯党纪， 受到党纪处分， 可以说， 纪是严于法的。 纪严于法， 不是说党纪处分严于国家处罚， 而是说在是否违犯以及是否应受处罚这一层面上， 党纪的要求要比法律更为严格。 党纪严于国法， 决定了党纪与国法要严格区分， 强调党规党纪严于国法， 就是要“把约束所有公民的行为底线和为党组织和党员立的规矩适当区别开来， 把党要管党、 从严治党落到实处”[8]。

《中国共产党纪律处分条例》第4条第1项规定， “把纪律挺在前面， 注重抓早抓小、 防微杜渐”， 这很好地体现出纪在法前、 法为纪基的原则。 正是由于纪律严于法律， 所以才要“把纪律挺在前面”。 中国共产党作为我国的执政党， 其运作与我国的生存发展息息相关， 党纪的实施要严于更要先于国家法律， 从这个意义上说， “若党员触犯法律， 党的纪律就必须先于国家法律发挥作用， 党内审查就应该先于司法介入”[9]。 正如学者所言：“纪律红线失守， 往往是法律底线失守的预警信号； 法律底线被践踏， 纪律红线必然荡然无存。”[10]这很好地体现了党纪先于国法， 具体而言， 在制度层面， 对于法律尚未规定或尚不具备制定法律条件且不属于法律保留事项的， 可以首先对党员提出要求， 在党内先行， 待条件成熟后， 再通过立法向全社会推广； 在执行层面， 纪律注重抓早抓小， 一旦发现问题及时纠正， 把问题扼杀在萌芽阶段， “推动红脸出汗成为常态”[11]， 防止党员干部小错变成大祸， 而对于已触犯法律的党员干部， 纪律先于法律介入， 纪检机关可在对党员干部进行党纪处分后再交由监察机关、 司法机关处理。

2.3 党纪区界之政治价值

纪律治党是我党的优良传统和党建的鲜明特色， 把纪律治党放在突出的位置， 强调“纪严于法” “纪在法前”， 充分彰显出党纪治党的标准比法治的要求更高更严。 在过去， 党纪条例暴露出的纪法不分， 一度使党纪的特色未得到充分凸显， 比如， 在《中国共产党纪律处分条例》修改之前， 条例的体例大都参照《中华人民共和国刑法》的规定， 内容庞杂繁琐， 与法律出现很多重复， 党纪特色不明显， 对违纪行为的界定和处分带有浓厚的刑事色彩， 实践中， 一些职务违法犯罪分子接受党纪处分之后也未再给予司法处罚， 党纪代替了国法， 损害了党的公信力和国家法律的权威。 在前述处分条例修改以后， 一方面， 其去除了与国家法律重合的地方， 一定程度上缓解了纪法不分的问题， 另一方面， 又把严肃的政治纪律和政治规矩凸显出来， 并对其加以了具体化规定， 从而使得党纪特色更加鲜明， 凸显出党的组织意识、 政治意识和规矩意识。

客观而言， 党内法规与国家法律既相互衔接， 又相互区别， 二者都是治国理政的规范依据。 正确认识纪法关系， 应“跳出‘国家法中心主义’和传统党建理论的思维定势， 立足于中国的政治现实， 从国家治理现代化的高度， 遵循国家法律高于党内法规、 党内法规严于国家法律的原则”[12]。

3 合署办公体制下协调纪法关系存在的问题

在厘清党纪与国法关系的基础上， 可以看出党纪与国法是辩证统一的， 面对二者， 既要实现纪法分开， 又要做到纪法有机衔接。 实践中， 在“两委”合署办公体制下， 妥善协调纪法关系至少存在下述问题：

3.1 纪法衔接层面存在的问题

监察委员会的正式成立， 意味着监察体制的重大改革， 然而， 党政合署并非简单的机构重组和人员整合， 必须在人员之间的有机融合、 工作思维方式上的重大改变及工作程序的良好衔接上狠下功夫。 目前， 我国构建协调统一的纪法衔接体制仍困难重重：

3.1.1 纪法的衔接力度仍不够

如前所述， 党内法规与国家法律分别对执纪与执法进行了规定， 但在实际操作中， 纪法却没有形成一套统一的运作规范， 同时， 纪法对于案件处理流程、 操作步骤、 审批权限、 审批程序、 办案环节等内容的规定不够细化， 有时还会存在冲突。 例如， 在办案时间的规定上， 《中华人民共和国监察法》第28条规定， “批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象， 自签发之日起三个月以内有效”， 第43条规定监察机关采取留置措施， “留置时间不得超过三个月”； 而在2019年1月由中共中央办公厅发布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第21条则规定， “处置意见应当在收到问题线索之日起1个月内提出”， 第55条规定， “审理工作应当在受理之日起1个月内完成”。 由此可见， 《监察法》和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》分别对执法执纪的办案时间做出了不同规定， 这就可能会产生监委与纪委在具体个案处理中， 出现抢占办案时间的冲突问题。

3.1.2 工作人员的内部融合有待提高

新设监察委的工作人员大多是由检察系统及行政系统中的相关人员转隶而来， 这些人员具有丰富的工作经验， 有利于促进监委组织系统尽快运转起来， 但是， 在合署办公体制下， 由于纪委作为党的工作部门， 传统定位为政治机关， 纪委工作人员长期从事工作的性质， 使得其办案思维在逻辑上偏向于“政治性”， 而从检察院转隶的人员， 其长期从事司法工作， 在办案思想理念上更倾向于从法律层面思考， 偏向于“法律性思维”。 源于此， 二者在处理具体问题的角度上， 往往存在分歧， 甚至出现争议， 各自固有的思维模式如何协调， 如何实现有机统一， 成为融合中的难点。

不管是原纪委的工作人员， 还是由检察院转隶而来的工作人员， 这些人员都有一个统称的名字——纪检监察干部。 纪检监察干部在“两委”合署办公之后， 履行着同样的职能， 拥有相同的身份， 只是分属的工作部门和工作分工不同， 但员额检察官、 检察官助理与原纪检监察干部之间工资待遇却存在很大差别。[13]转隶后三者的工作性质、 工作职能一致， 但是却长期存在同工不同酬的情况， 这势必会影响到工作人员工作的积极性。

3.1.3 监察法与其他法律的衔接问题

在修改《中华人民共和国宪法》和制定《中华人民共和国监察法》之后， 党纪与国法得到了一定程度的衔接， 但不限于此， 监察立法体系与其他法律的衔接也需得到重视， 如与刑法、 刑事诉讼法、 行政法等法律的衔接力度仍需加强。

首先， 监察法与宪法如何实现衔接过渡。 宪法作为国家的根本大法， 是所有规范制定的依据和渊源， 除了党规党纪不能与宪法相冲突外， 监察法的制定也应“于法有据”。 但是， 目前不管是监察法还是其相关配套法律文件， 在与宪法的衔接上还存在问题： 如2019年10月8日全国人大审议的《公职人员政务处分法(草案)》， 第30条规定了公职人员不应散布的言论， 而《宪法》35条则规定了公民有言论自由， 那么在这一方面， 言论自由的尺度如何确定？裁量基准如何进行协调？诸如此类的问题还需继续深入研究。

其次， 监察法与刑法、 刑事诉讼法的衔接还有待完善。 监察法的法律条文有时规定太过简略， 特别是在与刑事诉讼法这一法律的区别衔接上， 很多条文的规定都过于简单， 这虽然有利于经济立法， 但在具体适用上则会导致条文过于简略而无所遵循， 例如， 在对证据种类的规定上， 《监察法》第33条规定证据种类的立法模式采用“等”的形式， 那么， 这就会产生一个问题： 在刑事诉讼法中规定的证据比如笔录类证据在监察法中却未明文规定， 这一类证据“既没有明确的法律行为内容， 也没有明确的证据种类身份”[14]， 在监察调查中能否继续采用就成为一个问题。 除此之外， 监察法中某些名词的理解与刑事诉讼法也不同， 例如， 在立案这一问题上， 《监察法》第39条第1款规定， “经过初步核实， 对监察对象涉嫌职务违法犯罪， 需要追究法律责任的， 监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续”， 由此可知， 监察委启动立案程序， 要以涉嫌职务违法犯罪为前提， 然而， 这里所说的“违法犯罪”， 并不是刑法意义上的触犯刑法构成犯罪， 它是特指职务违法和职务犯罪这两种情况， 而这里所提到的“追究法律责任”， 也不是通常我们所理解的刑事责任， 而是涉嫌职务违法所要承担的法律责任。 在监察法中， 涉嫌违法就构成监察立案的条件， 但此处又没有与刑事立案程序进行合理过渡的规定， 这就会导致程序上出现不一致， 非常不利于实践中纪检监察工作与司法工作的有机衔接。

最后， 监察法与行政法律体系的衔接融合需要继续研究。 由于监察机关行使的监察权， 其性质本身就“介于行政监察权与刑事侦查权”[15]中间， 它不属于行政监察权或刑事侦查权， 而是一种新的权力； 虽然监察权不同于上述两权， 但其在处理某些问题时却与这两种权力无异， 如在对公务员的处分上， 其性质就类似于行政处分。 此外， 随着监察法的颁布， 《行政监察法》被废止， 那么， 国务院一系列涉及行政监察的法规条款是否继续发生效力呢？假使国务院的其他规章决定继续有效存在， 在具体适用上， 如何与监察法实现协调配合， 当下也并未有相关明确规定， 上述这些都还有待于学人进一步的深入研究。

3.2 实现“纪法分开”存在的障碍表现

除了纪法衔接存在问题之外， 我国“纪法分开”原则也没有得到很好的落实。 近年来， 随着党内法规制定工作两个五年规划的稳步推进， 通过出台及修订党规党纪， 党规体系得到了相当程度的充实完善， 尤其是通过将党纪与国法重复内容的删除， 极大程度彰显出党规党纪的政治纪律与规矩性， 解决了纪法不分的问题， 然而， 面对具体案件， 实践中仍存在纪法混同的现象。

3.2.1 “纪法分开”理念尚未得到很好地贯彻

实现“纪法分开”， 一方面要求纪检监察干部对党纪与国法的概念、 适用范围和处理方式等有明确的认识， 能够分清纪法的界限； 另一方面， 在实际工作中要切实贯彻“纪法分开”的理念， 将其贯穿于纪检监察办案全过程。 然而， 在实际政治生活中， 纪委执纪存在对纪律与法律的区分仍然不到位的现象， 如一些地方的纪委在通报时， 仍然使用“涉嫌(严重)违纪违法”的旧有表述， 这不仅体现出纪委在执纪时没有辨明纪法关系， 也说明了“纪法分开”理念成为纪检监察机关和纪检监察干部的普遍认识还需要一段时间。

3.2.2 纪委既执纪又执法

如前所述， 纪委监察委合署办公后， 纪委负责处理党员、 党组织违纪行为， 监察委负责处置公职人员违法问题， 二者虽合署办公， 但仍各司其职， 各自在自己职责范围内履职。 然而， 在实践中， 存在纪委不仅审查党员干部是否违犯党纪政纪， 而且审查其是否违法乃至犯罪的现象， 甚至是， 只注重紧盯违法犯罪问题线索， 却没有把违反政治纪律和政治规矩、 违反中央八项规定精神等违纪现象作为问题线索予以分析排查。 纪委既执纪又执法的行为， 不仅导致其不能很好地履行纪律检查职能， 更有越俎代庖之嫌。

3.2.3 处理方式上存在以法代纪或以纪代法

在面对涉嫌同时违法违纪的情况时， 纪委要根据党规对违纪人员进行处分， 监察委需要根据国法对违法人员进行处置， 两者应是并行关系， 然而， 实践中仍存在以法代纪或以纪代法的现象。 由于缺乏外部的有效监督， 纪委对法律问题的处理很少受到质疑， 在面对涉嫌贪污、 贿赂、 滥用职权等违法问题时， 有些纪委只依据自己对案件的判断， 独自作出决定而不事先征求司法机关的意见， 导致在应移送至司法机关而未移送的情况下， 党纪代替国法进行了处理。 这样不仅导致违纪违法党员没有受到应有的惩戒， 也有损国家法律的权威， 更加不利于社会主义法治社会的建设。

4 合署办公体制下正确处理纪法关系之路径建构

在处理纪法关系的问题上， 一些国家党纪监督的做法是党内纪律监督组织与国家司法部门的界限泾渭分明。 “党内纪律只处置本党党员违反党纪损害本党形象的行为， 并不涉及对于其违法行为的审查和处置。”[16]这种党纪监督和法治监督相区别的设计， 可资借鉴。 当下， “两委”合署办公体制下存在的纪法关系， 要厘清纪法的辩证关系， 既实现纪法分开， 又做到衔接统一， 使依规治党和依法治国有机协调、 实现适当的平衡。[17]

4.1 实现纪法有效衔接的路径

4.1.1 立法层面上实现纪法衔接

在立法层面， 应加快对党内法规与国家法律体系协调上的立、 改、 废、 释工作， 保证纪法实施上的衔接。 具体而言： 一是可考虑出台指导“两委”合署办公的专门性文件， 文件可由中央纪委会同国家监察委联合制定， 将纪委关于案件处理流程的相关党内法规， 与监委办案流程予以有机整合， 在操作步骤、 审批权限、 审批程序上作出细化规定， 完善常规业务工作的流程设计。 二是对党内法规进行清理， 将其中与监察体制改革精神不相符的规范， 予以适时修订或废止， 从而实现党内法规与《中华人民共和国监察法》在文本层面的“纪法衔接”。 三是对现实仍难以解决的规范冲突作进一步深入研究， 对党纪与国法相矛盾冲突的地方， 继续进行探析， 努力找到平衡点， 完善纪法衔接体系。 例如， 对于公民的人身保护以及人格尊严保护这一问题， 是否可以因公职人员具有党员身份就默认其放弃了普通公民所享有的诸如言论、 人身自由的权利， 从而得出直接适用党内法规的结论， 这“无论在宪理法理还是党建理论层面”， 都应该再做深入探讨。

4.1.2 加强人员转隶后的融合工作

首先， 要加强思想融合。 通过多开展党员固定活动日、 工会小组集体活动、 业务学习会及案件讨论会等活动， 增强交流感情、 彼此融合思想， 使每个工作人员都有同样的身份认同和责任担当意识。 其次， 加强力量融合。 通过组织培训， 深化广大年轻干部对全面从严治党的认识， 将法律法规、 党纪党规融会贯通， 打破知识局限性， 提高队伍战斗力。 同时， 纪委部门应为每位新进的干部安排好办公场所， 实现机关全体人员集中办公， 强化纪检监察干部在思想层面上的深度融合， 最大程度地提升改革效果。 再次， 加强工作融合。 依据相关党纪及国家规范， 遵照设计出来的执纪监察工作运行及操作流程图， 将执纪与监察业务相贯通； 面对重大工作问题， 纪委常委会与监委委员会可合并讨论， 同时对纪检监察工作中出现的疑难问题共同进行研究讨论， 这样不仅可使党在反腐败工作中实现集中统一领导， 也大大提高了工作效率。 最后， 建议尽快研究出台监察官制度， 在资格准入、 等级待遇等方面进行统一规定， 保证纪检监察干部在工作中受到平等对待。 同时， 国家要加强日常工作的监督管理， 提高纪检监察干部的办事能力和办事效率， 建立一支专业化、 正规化、 高效化的纪检监察干部队伍。

4.1.3 注重监察法与其他法律的衔接

在立法上， 除了妥善处理党纪与国法的关系外， 国家还应认真对待监察法与宪法、 刑法、 刑事诉讼法、 行政法等其他法律的关系。

首先， 应注重监察法与刑法、 刑事诉讼法的衔接。 由于监察法调查的对象同是违反刑法的犯罪分子， 纪检监察机关在对其进行调查处分之后， 需移送司法机关处理。 此时， 就涉及到监察法与刑法、 刑事诉讼法的衔接配合： 一方面， 从程序上看， 要实现监察程序与司法程序的对接。 《宪法》第127条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件， 应当与审判机关、 检察机关、 执法部门互相配合， 互相制约”， 因此， 要注重完善监察机关与司法机关衔接配合的程序法律规范， 做好案件调查起诉的桥梁对接， 确保实务中能流畅运转。 另一方面， 要实现实体法上的衔接配合， 这种衔接不仅仅是法律文本上的衔接融合， 还包括“《监察法》的规定与刑事法理的衔接”[18]， 例如， 在立案问题的衔接上， 国家应对专有名词作进一步解释。 此外， 要进一步明确立案的条件， 对职务违法犯罪的严重程度加以细化， 对一般违法案件规定可以不立案而作出处理， 对涉嫌严重职务犯罪的国家工作人员， 可以适用刑事立案程序。 在这种运作模式下， 监察立案与刑事立案得到一定程度的融合， 可有效协调监察与纪检间的关系， 有利于提高查办职务违法和职务犯罪的效率， 为案件的处理留出更大的政策空间。[19]

其次， 结合行政监察法律体系对现有的监察法体系进行合理的调适。 监察法的出台标志着国家反腐体系的长足发展， 但仅依靠纪检监察部门的反腐工作， 显然不足以达到反腐倡廉的最佳效果， 在肯定纪检监察机关对反腐工作产生积极作用的同时， 也不能忽视其他机关对反腐工作所产生的功能。 因此， 要与其他部门通力合作， 在规范层面对已有的监察法体系进行一定的调适： 首先， 对监察体制改革前已有的行政监察法律体系进行梳理， 根据各规范的法律位阶、 调整内容等进行分类。 其次， 通过梳理对比， 对与现行监察体制不相适应的行政监察法律规范及时废止； 对权力机关制定的法律规范， 应加强适用； 对非专门性的监察法律规范， 可视情况作具体修改， 使之与《监察法》的配套要求相适应。 只有这样， 才能保证现有监察体系既具有完整性， 又具有针对性。

最后， 推动监察法律体系的完善。 《监察法》是监察体制改革的基础性法律， 为了推动体制改革， 使监察法落地生根， 国家还需完善监察法的其他配套法律， 使之得以体系化构建。 例如， 对于监察法规定较为模糊的内容， 予以进一步规定， 如法条第15条规定的监察范围当中的“从事管理的人员”具体包括哪些人员， 第22条规定的采取留置措施的前提条件之一“仍有重要问题需要进一步调查”中的“重要问题”具体指哪些情形， 等等。 国家要及时关注监察法的实施情况， 通过各种渠道收集其运作中所反映出来的问题， 不断总结经验， 必要时作解释或予以修改完善， 以提高其实操性。 此外， 要健全完善相关实施细则， 加强监察法与其他法律之间、 监察委与其他国家机关之间、 监察工作与司法工作之间的有效衔接， 提高惩治腐败的效率， 真正把制度优势转化为治理效能。

4.2 有效贯彻“纪法分开”

在实现纪法有效衔接的同时， 也要注重贯彻“纪法分开”。 实现“纪法分开”， 可从以下几个方面进行：

4.2.1 明确党内法规的地位， 完善党规体系建设

首先， 国家应当“在宪法上给予党一个明确的定位”[20]， 这样， 党所制定的党规党纪就有了形式上的基础性依据， 在宪法层面明确党规的地位之后， 就可对党规的整个体系予以描绘勾勒， 有助于更好地明确党内法规在整个社会主义法治体系中的地位， 厘清党内法规与国家法律的关系。

4.2.2 细化党规党纪， 明确纪法边界

“制度不在多， 而在于精， 在于务实管用， 突出针对性和指导性， 如果空洞乏力， 起不到应有的作用， 再多的制度也会流于形式。”[21]18因此， 国家对党规党纪要予以细化， 避免太多原则性的、 浮于表面的规定， 要对党纪的制定主体、 调整对象、 权利义务范围等作出具体的规定， 要明确党纪适用的条件、 领域， 等等。 在具体执纪时， 要坚持“纪法分开”， 精准把握党纪与国法彼此的边界， 对纪律审查、 职务违法犯罪调查的标准、 流程、 细节， 调查措施的使用， 纪律与法律条款的适用是否准确等， 要切实认真对待。

4.2.3 “两委”各司其职， 杜绝“越俎代庖”

“两委”协同办案时， 纪委与监察委分别依据党内法规与国家法律执纪执法， 属于纪委工作范围的由纪委处理， 属于监委工作范围的由监委处置， 在违纪违法双立案的前提下各司其职， 如果在案件同步调查时， 纪检部门应负责审查违纪行为， 监察部门负责审查职务违法犯罪行为， 形成两个小组分工协作的模式， 在案件调查结束后， 应将违纪问题与涉嫌职务违法犯罪问题， 形成两套卷宗分别处理， 杜绝既执纪又执法现象的发生。

4.2.4 厘清纪法分开的惩戒方式

当前， “纪”的惩戒方式包括党纪处分和组织处理， 其中， 党纪处分是对党员以及党组织违纪行为给予的处分， 而组织处理是党组织对涉嫌违犯党纪的党员干部进行岗位调整等的组织措施。 “法”的惩戒方式包括政务处分和司法处理， 其中， 政务处分是监察机关依照《中华人民共和国监察法》及《公职人员政务处分法(草案)》等对公职人员作出的处分， 而司法处理是法院对违法犯罪分子所做的处理。 党纪处分、 组织处理、 政务处分和司法处理都是惩戒方式， 但其存在的法律依据、 实施主体、 适用对象、 处罚时限和处罚形式各不相同， 因此， 在案件处理中， “两委”必须认真区分判断， 才能做到处理得当。 具体而言： 组织处理一般由纪检机关与组织(人事)部门共同决定。 根据中纪发[2008]19号文的精神， 组织处理包括停职、 调整、 免职三种措施， 实践中， 组织处理还包括批评和教育、 通报批评、 降职、 责令免职等措施。 组织处理与其他三种惩戒方式不同， 其在处罚顺序上处于最先阶段， 是在党纪处分、 政务处分等措施作出前先予实施的。 虽然组织处理与其他三种惩戒方式性质不同， 但四种惩戒方式可以结合使用， 例如， 一个犯了错误的党员领导干部， 可能在被调查期间受到组织处理， 在调查结束后同时受到党纪处分和政务处分， 如果情节严重构成犯罪的， 则还会被移送司法处理。 组织处理也可单独使用， 例如， 如果违纪事实轻微不足以给予党纪处分的， 则可单独采取组织处理的方式。 组织处理的运用不仅有利于教育、 惩戒党员干部， 警示其他干部， 也有利于增强政治和社会效果。

就政务处分而言， 根据《中华人民共和国监察法》第45条第2项之规定， 政务处分的种类包括“警告、 记过、 记大过、 降级、 撤职、 开除”等形式， 其与党纪处分的根本区别在于党纪处分针对违纪行为作出， 而政务处分针对违法行为作出。 在适用上， 两种惩戒方式既可分开使用， 也可同时使用， 《中国共产党纪律处分条例》第28条规定：“党组织在纪律审查中发现党员有刑法规定的行为， 虽不构成犯罪但须追究党纪责任的， 或者有其他违法行为， 损害党、 国家和人民利益的， 应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。”党纪处分与政务处分的有效衔接， 不仅体现了党内监督与国家监察内在的一致性及高度的互补性， 也有利于依规治党与依法治国的有机统一。

5 结 语

国家监察委员会作为一个新设国家机关， 其在国家权力体系中的地位毋庸置疑， 在“两委”合署办公的政治架构下， 其与党委纪检机关如何分工配合， 精诚协作， 是目前的全新课题。 妥善处理两者之间的关系， 必然要求一方面要遵循纪法衔接， 另一方面也要贯彻纪法分开的原则， 只有纪法关系做到有机协调统一， 才能使得纪检监察机关在执纪执法上彼此泾渭分明， 互不越界， 但在重大问题上又能做到通力配合。 可以说， 纪法关系有机体的建立， 关涉到国家政局的稳定， 牵涉反腐长效机制的深入推进， 每一个公法学人对此贡献自己的智慧， 是时代赋予的重任。