习近平减税降费思想的新时代价值

马改艳，王 林

福建农林大学金山学院，福建 福州 350002

引言

习近平在福建工作的17 年半中，高度重视实体经济发展环境建设，在对各类企业的发展调研后，多次提到要为企业减税降费，要强化放水养鱼意识。习近平在福建工作期间形成的具有前瞻性、战略性的减税降费思想，不但促进了其主政福建期间当地企业的发展，而且对促进当前我国各类企业发展具有重大实践价值。习近平在福建工作期间的减税降费重要论述与实践是习近平新时代中国特色社会主义思想的理论与实践来源，是指导新时代中国财税改革发展的行动指南和依据。因此，系统梳理与总结习近平在福建工作期间关于减税降费工作的重要论述，具有重大的理论意义与实践价值。

1 习近平福建工作时的减税降费思想

习近平在福建工作期间，充分认识到减税降费对稳定宏观经济、调节经济结构及保障民生的重要意义，先后发表了关于减税降费的诸多论述，逐渐形成了清晰的减税降费思想，并指导当地政府出台了一系列“稳增长、调结构、惠民生”的减税降费政策和措施，促进了区域经济的高质量发展。

1.1 对政府与市场关系的认识及对税收作用的定位

习近平高度重视政府与市场的边界问题，以及财税政策在宏观调控中的作用。2001 年，他撰文提出：“我们要认真研究在社会主义市场经济条件下政府该管什么，不该管什么，把该管的管好，该放给市场的，就按市场经济的规律来运作。”[1]习近平在2002 年10 月15 日接受原中央电视台《经济半小时》省部长访谈时谈到，“政府应该是有限政府，政府不应该无所不包、无所不在，要有所为、有所不为，把自己定位准确，把主要精力放在自己该管好的事情上，把那些自己不该管也管不好的事情还权于市场”[2]。这些论述说明习近平对政府与市场的关系认识得非常清晰、准确，即：政府在宏观领域通过财税和金融手段发挥调控作用，市场在微观领域发挥作用。在福建宁德工作期间，针对闽东国民经济运行中凸显的矛盾，习近平指出：“把财政看作是一个钱袋子的观念是一种陈旧的观念，是一种早被我们批评过的单纯的财政观念。”[3]1011993 年，由习近平主编的《福州市20 年经济社会发展战略设想》一书中提出，要逐步理顺税制结构，要做到公平税负，要充分发挥税收在宏观经济调控中的作用，重申“财政经济绝不是只管收支的钱袋子，而是调节经济的大杠杆”之思想[3]101。总之，习近平在福建时期的税收观是一种“大税收观”，是站在国家治理的角度来看待税收地位和作用，这不仅具有重大的理论价值，而且对指导当前我国的减税降费工作具有重要的指导意义。

1.2 对企业减税降费的前瞻性认识

1989 年3 月，习近平在《新形势下闽东财政经济的辩证观》中谈到，“我们讲增加财政收入，就是要多开辟财源，财源在哪里？主要在企业，企业发展了，财政收入才有源源不断的活水”，“从财政的角度看，必须搞活企业”，“要有‘先给后取，培植财源’的远见卓识的财政观”。习近平还提出：“要加强国家财政的宏观调控能力，在向企业收取税费时一定要以不影响企业的积极性、不妨碍企业的正常发展、不损害企业的合法权益为前提。”[3]104习近平对财政收入增加与企业发展关系的认识，成为了新时代中国特色社会主义经济思想的重要源头。

1998 年，时任晋江市委副书记陈章进回忆道，“企业家的事，习近平特别上心”，“比如说，民营企业一开始靠自家闲房生产，企业发展了，要扩大生产规模，用地问题比较突出，各项手续办理太繁琐，还有很多村向企业收管理费，增加企业负担。习近平在调研企业后，督促政府为企业解决这些问题，为企业松绑”。习近平在1989 年2 月发表的论文《正确处理闽东经济发展的六个关系》中，还提出要为外商投资企业降低费用[4]。在《推动工业经济发展，解决深层次矛盾》一文中，习近平谈到要解决好如何搞活中小企业、为中小企业发展营造良好的外部经营环境等问题[5]。在2001 年发表的《福建省产业结构调整优化研究》一文中，习近平指出，进入20 世纪后，为促进福建产业结构的调整，要对筛选出的30 个市场前景好、可望进入全国名牌的产品在技术改造、新产品开发等方面给予财税上的优惠[6]。2002 年2 月，习近平在全省劳动和社会保障工作会议的讲话中，再次谈到要继续扶持一批有利于吸纳劳动力就业的中小企业，并要求全省各地加快完善财税政策，为中小企业发展提供支持与服务[7]。习近平对企业尤其是中小企业发展的重视是其形成减税降费重要论述的重要来源。

1.3 对减轻农民负担的高度重视

在有关“三农”发展战略问题上，习近平在福建工作时期的不同时间、不同场合都强调，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须坚持重中之重的战略地位，指出“农业兴、百业兴；农业衰、百业衰；农业萎缩、全局动摇”[8]，“经济越发展就越要稳定农业、加强农业”[9]。2001 年12 月，习近平在“中国农村市场化建设研究”一文中，围绕当时农业和农村发展的全局，抓住农村市场化这一关键问题，进行实践总结和理论思考，提出了许多有价值和前瞻性的观点。如针对当时农民增收幅度趋缓的问题，他提出要减轻农民负担，即要减轻农业税赋[10]。在2001 年的《加入WTO 与农村市场化建设》一文中，习近平指出，近年来有些地方农业“四税”增长幅度有过快的趋势，如福建省1999 年的农业“四税”比1998 年增长了12.1%，农业税赋增长幅度高于同期全省财政收入增长幅度1 个百分点，因此要结合农村税费改革，对农业“四税”特别是农业特产税作适当调整[11]。2002 年1 月23 日，习近平在福建省第九届人民代表大会第五次会议的报告中提到，要按照“多予、少取、放活”的思路，加快推进福建省农村税费改革试点，继续推行减轻农民负担的预决算、专项审计和监督卡之“三项制度”，严禁农村乱集资、乱摊派和乱罚款，切实减轻农民负担。之后，福建省在农村税费改革上积极探索从根本上减轻农民负担的途径，在欠发达地区率先取消屠宰税、特产税，停征农业税，开启了中国免征农业税的先河[12]。

综上可以看出，习近平在福建工作时期提出并实践的减税降费思想具有很强的前瞻性和创新性，与他在当前阶段有关减税降费进而营造良好营商环境的讲话和著述中所体现的思想紧密联系、相互贯通，二者在理论渊源、实践背景和思想内涵等方面是继承和发展的关系。

2 习近平在福建工作时期减税降费思想的理论渊源

2.1 古代中国的减税思想

中国历史的兴衰起伏与税收增减有千丝万缕的联系。历史上，王朝盛世的背后通常是轻税，如汉朝的“文景之治”，清朝的“康乾盛世”等，而王朝的覆灭多半是由于重税，如秦、隋二世的灭亡。习近平在福建工作时期减税降费思想的渊源，最早可追溯到我国春秋时期管仲的“取民有度”观点，即《管子》中的“取于民有度，用之有止，国虽小必安。取民无度，用之不止，国虽大必危”思想。桓管初年，由于当时赋税较重，给百姓造成了极大的经济负担，于是管仲建议齐桓公“轻其税敛”。又如，西汉司马迁经济思想的核心观点“善因论”，同样表达了对社会减税的思想。司马迁在《史记》中说，“善者因之，其次利道之，其次教侮之，其次整齐之，最下者与之争”。这句话的意思就是：对市场的求利行为不加干涉，顺其自然，是最好的经济政策；对市场的经济活动进行诱导，是次之的经济政策；以“教化”的方式要求私人市场做或不做某些经济行为，是再次之的政策；由国家对市场经济行为进行扶助或限制，是更次之的政策；而与民争利，则是最下等的经济政策。“争利”最主要的方式便是征重税，在某种程度上，司马迁的财税经济思想与西方供给学派有异曲同工之意[13]。

2.2 西方经济学的减税思想

2.2.1 凯恩斯主义的减税思想

兴起于20 世纪30 年代的凯恩斯经济学，继承了重商主义学派的国家干预主义、马尔萨斯的有效需求不足学说等观点，主张通过减税降费扩大有效需求，帮助经济走出衰退。凯恩斯认为，经济衰退后，消费者紧衣缩食、企业家减少投资、银行谨慎放贷，这些“理性行为”只会加剧衰退，造成有效需求不足，经济陷入恶性循环。凯恩斯学派减税降费政策的本质是实施积极的财政政策，通过实施减税降费等积极财政政策影响消费需求和投资需求，进而影响总需求，最终实现总供给和总需求之间的平衡，实现经济的复苏。在凯恩斯学派看来，通过实施减费降税政策，一方面能够降低商品和劳务的价格，进而降低消费成本、增加消费者的可支配收入，最终刺激消费需求，达到扩大社会总消费的目的；另一方面，政府通过投资税收抵免、投资扣除、所得税优惠等方式降低投资成本，可以刺激投资需求，进而增加社会总投资。消费需求和投资需求的增加意味着社会总需求的增加，最终使经济总产出增加，实现经济复苏和增长的目的。当然，凯恩斯主义理论框架下的减税思想和政策主要是为了应对经济周期性波动的相机性抉择，具有临时性特征，而非制度性的永久性减税降费安排[14]。

2.2.2 供给学派的减税思想

二战后，凯恩斯主义及其税收思想被西方不少国家政府奉若神明。的确，在生产相对过剩的历史条件下，凯恩斯主义及其税收思想对于刺激需求、缓和供给与需求的矛盾，以及对战后恢复经济起到了积极作用。但是，凯恩斯主义人为地扩大需求，最终导致20 世纪70 年代西方经济发生严重的经济滞胀。在这样的背景下，供给学派产生，代表人物主要有蒙代尔、拉弗、吉尔德等。该学派的理论基础是经济自由主义，施政核心是从供给端发力，倡导通过减税并辅之以削减政府开支、控制货币投放等手段，应对当时高税率、高通胀、低效率与低增长的“美国病”。减税之所以重要，一是通过大幅降低个人和企业的纳税额度，能增加劳动者的税后收入，激发劳动者的工作积极性，提高劳动生产率，从而增加个人消费能力。二是通过降低资本利得税，可以提高资本的边际收益，鼓励人们储蓄和投资的积极性，从而促进经济增长。三是减税还可以鼓励个人和企业进行技术革新和风险投资，从而推动经济结构转型升级、社会发展进步。四是减税相对于削减政府开支和实施货币政策，其经济效应更直接、更大。总之，供给学派理论框架下的减税思想与政策是要从根本上调整政府与市场的资源配置格局，具有更多的永久性制度安排特征，而非应对经济周期性波动的临时性措施[14]。

拉弗曲线作为供给学派税收理论的代表，是里根政府减税的理论支点。里根在其演员生涯时期，由于当时的战时附加所得税税率高达90%，他拍4部电影就达到了最高税率那一档，导致他拍4 部电影就休息度假了。由此可见，高税率严重抑制了人们的工作积极性，所以，里根一就任总统，就着手实施减税和大幅削减政府开支的经济复兴计划（又称“里根经济学”），拉弗曲线也就顺理成章成为当时的“政策性曲线”。拉弗曲线理论认为，高税率会挫伤人们的劳动热情，阻碍个人和企业储蓄与投资，必然导致生产率增长缓慢、生产停滞，进而出现商品供给不足、物价上涨，而低税率尤其是低所得税税率能有效地提高产出水平和经济增长率，财政收入会不降反增。里根执政后奉行的“里根经济学”，其减税的幅度在美国历史上也比较罕见，最终带领美国经济走出了滞胀泥潭。

3 习近平在福建工作时期减税降费思想与实践的重要启示

在当前我国经济面临下行压力和企业税费负担较重的大背景下，习近平在福建工作时期对减税降费的重要论述，对于我国当前实施减税降费政策具有重大的理论价值与实践启示意义。当前我国实施的减税降费政策是习近平在福建时期对减税降费本质认识的拓展与实践，也是习近平经济思想的有机组成部分。

3.1 为企业降税降费就是涵养税基

习近平在福建工作时期对“增加财政收入与搞活企业的辩证关系”之深刻认识和“企业发展了，财政收入才有源源不断的活水”的重要论述，都指出企业是国家财政收入最主要的源泉，对企业发展要“放水养鱼”，而不能“竭泽而渔”“杀鸡取卵”，从而为国家财政收入提供财源。在2019 年的新年贺词中，习近平再次强调：“减税降费政策措施要落地生根，让企业轻装上阵”，这句话是习近平对减税降费政策的郑重承诺。

一方面，从我国历年的税收收入实际情况来看，我国税收收入中由企业贡献的各类税收通常占到90%以上，因此，企业提供的各类税收构成了我国税收收入的主要来源。改革开放以来，我国已构成以民营企业为主题的经济体系，目前我国民营企业迅速发展，对国家税收收入作出了巨大贡献，其贡献的税收超过50%，提供了城镇80% 以上的就业岗位。因此，减税的主要对象必须是企业，尤其是私营企业或中小微企业。另一方面，在市场主体中，“税感”最强烈的是中小微企业，因为相对于能享受各种资源并具有成熟避税手段的大企业来说，中小微企业的交易成本较大，其税负转嫁与避税的能力较弱[15]。因此，要培植财源，必须要保护好税本、税源，要对企业尤其是私营企业或中小微企业减税，使它们轻装上阵，放手发展。

2017 年3 月31 日，在国家税务总局与全国工商联召开的“深化税收改革助力民营企业发展”座谈会上，马云讲到，“小企业每天思考的是生死存亡”，“从国家的未来发展考虑，让小企业活下去活得好，才是税收杠杆调节真正应该考虑的地方”。如果要问中国企业家最期待什么改革，答案无疑会是为企业减税降费。2018 年11 月，习近平在民营企业座谈会上明确提出了大力支持民营企业发展壮大的总要求，并指示要抓好6 个方面政策举措落实。在2019 年全国“两会”上，习近平再次就如何支持民营企业发展壮大提出明确要求，表明党中央高度重视支持民营企业和中小微企业发展，要把为企业减轻近2 万亿元的税费负担落到实处，要让民营企业有真正的获得感和幸福感。2020 年，新冠肺炎疫情对中小微企业产生巨大冲击，众多企业不仅面临疫情期间停工停产带来的经济损失，还面临复工复产后由于疫情全球爆发带来的外贸订单减少的困局。为应对疫情对企业发展的冲击，迫切需要出台力度更大、更精准的减税降费政策。在当前形势下，为企业减税降费就是为企业纾困解难，增强企业的抗风险能力，保证让中小微企业等市场主体活下来并持续发展。只有这样，才能从根本上保护和培植税源。为此，国家先后出台了20 多条一揽子税费优惠政策，起到了良好的经济效果。2020 年，李克强在全国“两会”中指出，“我们首先是要让1.2 亿市场主体活下来，政策的真金白银主要是为市场主体纾困，激发它们的市场活力，他们就是青山，留住他们，就会赢得未来”。

3.2 减税降费是促进我国经济发展的战略选择

当前，我国经济受到重大疫情影响，外部环境恶化，经营成本不断上升。习近平在福建工作时期，基于对“强化财税经济杠杆的调节机制”的科学认识，提出了为“企业松绑”的重要精神和为当时福建的企业实实在在减税降费的做法。这对当前我国实施减税降费政策具有重要的启示意义，即通过实施更大规模的减税降费引导经济结构调节，进而促进我国经济高质量发展。

从理论机制上来看，减税降费政策可从供需两端促进我国经济高质量发展。从供给端来看，下调增值税税率，对于需要大量采购机器设备和新建改扩建物流设施的企业来说，受益最大，而物流业是制造业发展的重要基础。减税降费还能降低企业各类经营成本和制度交易成本，化解企业成本高企的风险威胁，稳定企业的市场预期，激发企业的创新活力，促进企业增加研发投入，提高全要素生产率，实现经济增长动力由要素驱动、投资驱动向创新驱动转换。从需求侧角度看，减税降费能促进消费扩张和消费升级。如增值税、消费税、企业所得税等税改措施能减轻消费者购买货物和劳务的税收负担，从而增强消费者的实际购买力，充分发挥消费的杠杆效应，带动上下游产业发展，更好地稳增长与保就业，实现减轻企业税负和扩大内需的作用[16]。因此，减税降费不仅是当前为应对经济下行压力的权宜之计和技术性手段，更是放眼长远的战略选择和大势所趋。

从我国实践来看，供给侧结构性改革实施以来，我国减税降费规模已经达到3 万亿元。中国政府网的数据显示，2019 年全年减税降费规模超过2 万亿元，占GDP 的比重在2%以上，为2019 年GDP 增长贡献约0.8 个百分点。2020 年，我国经济社会发展压力空前，全年预计为企业新增减负将超过2.5万亿元。从我国经济运行的情况来看，减税降费政策的红利效应正在逐步显现，国民经济顶住了下行压力，正在企稳回升。随着时间的推延，减税降费将进一步改善营商环境、激发市场活力，起到培育税源、增强经济发展后劲等效果。

3.3 “少取”是“三农”工作指导方针的前提

习近平高度重视“三农”工作的战略地位，他在福建工作时期探索实践的农村扶贫路子、农村税费改革和在武平县主导的集体林权制度改革，对我国后来形成“多予、少取、放活”的“三农”工作指导方针具有重大的指导意义。可以说，他在福建工作时期关于“三农”的思想和论述，耕植于福建基层，是做好新时代我国“三农”工作的根本指南。

在“多予、少取、放活”指导方针中，“少取”是前提。在停征农业税之前，我国农业税税率达8.4%，包括7%的主税及20%的附加税，在城乡居民收入水平差距较大的背景下，城乡居民的税费负担差异加大了二者之间的收入差距。“少取”不仅能减少农民负担，更是对农民的一种解放，同时还符合“工业反哺农业”的趋势。在我国，农业征税的税收成本巨大，这种成本有时甚至会超过税收本身。因此，我国从2006 年1 月1 日起废止《中华人民共和国农业税条例》，取消农业税。在这之后，为进一步减轻农民税费负担，国家相继出台了越来越严格的执行政策。近几年来，国家又相继出台了13 条涉农税费优惠政策，农民税费负担进一步降低。

4 当前实施减税降费政策的路径思考

虽然减税降费已对我国经济高质量发展发挥了积极作用，但在具体实施中，还需准确剖析与解决减税降费的主要问题，以使减税降费政策持续推进。

4.1 宏观减负战略要真正使市场主体有获得感

首先，进一步明确减税降费政策的受益主体。增值税税率降至16%以来，对来料加工型企业减税效果明显，但对其他企业减税效果不明显。个税免征额调至5 000 元，有助于为工薪阶层减负，但为非工薪阶层如何减税还需思考。社保归税后可能会普遍增加企业实际负担。因此，到底哪些人群、哪些企业与哪些行业受益于减税降费，需要进一步明确。

其次，增强中小微企业的减税降费获得感。由于企业规模、主营业务和生产周期的差异，使企业负担的来源非常复杂多元，因此，减税降费政策就可能无法精准地为企业减负。例如，白酒企业的增值税进项来自生产环节，销项则来自销售环节，生产和销售间可能相隔数年，这期间的成本都要企业垫支；金融类与服务类企业的许多成本没有进项税，造成它们只能放弃减免税政策。相关调研就发现，在减税减费力度不断加码的同时，仍有一些企业特别是技术服务类企业反映优惠政策的获得感不强。此外，还存在不同地区税务部门因政策宣传、执行等的执法差异而导致的不同地区的纳税人税负出现结构性差异的问题[17]。

再次，优化减税降费的纳税服务。尤其是在今年的新冠肺炎疫情期间，各级税务机关更要提高服务能力、创新服务方式，助推减税降费政策落地。如开展“非接触式”办税，加强纳税辅导，确保纳税人应享尽享。另外，通过优化税收征管程序等措施，为支持疫情防控和企业全面复工复产服务。

最后，正视中央减税降费政策与部分地方实际不完全契合现实。一方面，地方政府在减税减费上要面对减税降费带来的减收压力。另一方面，中央的减税降费决策信息来自于地方，但地方复杂信息经过长距离传递到决策层，其时效性和准确性就难以保障，使得顶层决策在很多时候也只能找“最大公约数”以求得各方利益的基本平衡。

4.2 妥善处理减税降费后的财政收支矛盾

首先，积极应对政府收支矛盾。减税降费后，地方财政收入下降，这反过来会使减税降费政策实施的可持续性受到影响。为了保证地方能持续实施减税降费政策，要通过重新调整中央、地方收入划分方式，保障地方收入增长的可能性，为地方财政开源。一是要保障“五五开”的增值税分享比例不变，稳定地方政府预期。二是将部分消费税变成地方税，比如将消费税的征收环节由生产环节改成销售环节。三是为缓解部分地区留抵退税压力，调整增值税留抵退税地方分担比例。开源还要节流，这就需要在减税降费的同时，减少政府一般性行政开支，并促进形成更多的税源，做到节流与开源并举。理论上，减多少税，降多少费，就应相应缩减多少政府开支，这可通过减并政府机构、改变政府支出结构来解决[18]。通过购买公共服务、引导社会资本参与公共建设、增发地方债券等方式解决政府经费不足的问题，从而实现政府收支的再平衡。2020 年，为应对新冠疫情而安排发行的1 万亿元抗疫特别国债，将有效拓展财政政策空间，缓减地方财政收支平衡压力。

其次，全力确保财政的稳定性。当前，我国政府债务，尤其是地方债务有一定的风险，地方债务风险也是近年来学术界和政府关注的主要风险点之一。根据李嘉图等价定理，当前的债务就是未来的税收，那么，减税降费后，必将影响未来的偿债能力，从而加剧债务风险问题。而且，减税降费影响政府财政收入，而财政支出又是刚性的。由于减税不能以降低公共服务水平与质量为代价，政府就会通过借债来应对支出需要，这将会累积更多的政府债务，政府的财政稳定性就会受到冲击，甚至会造成政府债务的恶性循环。可以预料到，那些债务风险较大的地区，减税降费的执行力度会打折扣，这就需要在减税降费的决策形成和政策执行中特别关注政府债务问题。因此，减税降费亟待配合全面的财税体制改革，如重新界定政府与市场的边界、重新调整中央、地方的事权与财权、改革完善预算管理制度、改进财政转移支付制度和深化税收制度改革等。

最后，认真处理县乡财政收支。在现行分税财政体制下，我国县乡政府的财力相对中央和省级财力而言要薄弱很多，即使少量的减税降费也会影响其本就薄弱的财力，特别是一些构成当地政府主要财源的收费项目，一旦减少或取消，将会影响当地的基本财政开支。因此，需要加大中央和省级财政对地方的转移支付力度，尤其是要加大一般转移支付力度。

5 结语

习近平在福建工作时期探索形成的减税降费思想，不仅在他执政福建期间切实降低了当地企业的税费负担，促进了福建经济的健康发展，而且对促进新时代我国经济社会高质量发展具有重大指导意义，成为习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要理论渊源。当前，减税降费并不是我国在经济面临内外严峻环境下的权宜之计或被动选择，而是保障我国经济持续健康发展的重要战略部署和体制机制创新，将长期利好我国经济。但也必须认识到，税费改革是一项系统工程，减税降费在短期内必将影响国家财政收支平衡，因此，需要通过发展经济培植新税源、完善中央和地方财权事权机制、引入市场机制、改变政府支出结构、优化预算管理等措施，全力实现政府收支的再平衡。