警察协助活动的分类改革与完善路径

郑 琳

一、引言

警察机关作为拥有强制力的国家行政机关，其精良的装备、先进的技术、训练有素的人员，在众多行政机关中一直居于优势地位。2016年公安部公布的《人民警察法》修订草案第15条就增设了“外部警务协助”条款，(1)该条规定：“其他国家机关遇有妨碍其依法履行职责且自身不能排除的情形，请求公安机关协助的，公安机关应当在法定职责范围内提供协助。除紧急情况外，请求协助的机关应当提出书面申请。不予协助的，公安机关应当说明理由。”旨在回应实践中其他机关请求警察机关协助的现实需要。警察协助，初衷本是促进请求机关行政目标之实现，然而在我国实践运行过程中，却往往背离制度的原意。行政机关滥用请求警察协助权力、警察机关怠于行使协助职责等现象屡见不鲜。警察协助在实践中的变形变味，不得不引起我们对其制度的反思。回顾以往的学术研究，学者们对警察协助的概念特征、实践问题以及制度构建已经展开了不少研究。(2)相关研究，参见余湘青：《警察行政协助的困境与出路》，载《行政法学研究》2008年第2期；余湘青：《对公安机关参与行政联合执法的理性思考——兼论警察行政协助法律制度的构建》，载《中国行政管理》2008年第9期；余湘青：《论警察行政协助》，载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2009年第3期；徐文星、刘晓琴：《警察协助法制化研究——兼论“人民警察法”相关条款之完善》，载《中国青年政治学院学报》2009年第5期。但是，仔细研读后可以发现，上述研究还存在一定的不足。比如学者们普遍只关注警察权被滥用的问题，而忽视警察协助不作为的情形；对于警察协助背离法治的原因也缺乏更深层次的分析，导致所提出的警察协助法治化建议缺乏可操作性。在笔者看来，警察协助在实践中的形态多样化、原因复杂性，应当运用类型化的思维对其进行法治化构造。

二、警察协助的两种实践误区及其成因

(一)实践中警察协助活动的两种悖反倾向

1.滥用请求警察协助的权力

警察机关实施警察协助，要求以其他行政机关的请求为要件，以个案为限，且仅就请求机关无法自力执法的部分介入为辅助性的协助，这既可避免警察机关恣意进入他机关之管辖权范围，滥用并扩张本身职权，也能避免协助事件成为长期例行工作，违反管辖恒定原则。(3)李震山：《警察行政法论——自由与秩序之折冲》，元照出版公司2014年版，第67-69页。然而在实践中，具有强制力的警察机关常常成为权力滥用的工具，一些行政机关完全具备自身达成行政任务的条件，但为了给行政相对人造成威慑力，也请求警察机关予以协助，以便提供强制力保障的“后盾”。最为突出的就是，在实践中其他机关经常以“联合执法”的名义，让警察机关协助执法，其实这些各种名目的“联合执法”与警察执法并无太大关联。除了利用警察机关的强制力作为执法的保障，警察机关的场所检查权、留置盘问权等权力，还可以为其他行政机关提供取证上的便利。同时，警察机关还有对“扰乱秩序”与“妨碍公务”违法行为的处置权，这对关联执法对象也有一定的威慑效应，(4)蒋勇：《警察权“强”“弱”之辨：结构失衡与有效治理》，载《法制与社会发展》2017年第3期。所以造成的最终结果就是以“联合执法”名义行使非法治化的警察协助。此外，一些为推行地方政府政策的“非警务活动”，也占用了很多警力，从20世纪90年代的催粮催款、计划生育，到21世纪之初的征地拆迁，再到当前殡葬改革中的“抢棺平坟”，警察协助似乎成为了基层政府推行政策的工具。

上述警察协助行为不仅加重了警察的负荷，使警察疲于奔命，还影响警察治安与交通等主要任务的开展。更有甚者，在警察机关协助无法达致目的时，会造成警民关系恶化，影响警察形象。特别是让警察机关协助处理非专业领域的事项，会让警察机关陷入手足无措的窘境。(5)章光明：《行政机关强制力行使之研究：行政机关与警察机关合作模式》，台湾大学政治学系2014年研究报告，第94页。总而言之，无论是以“联合执法”的名义滥用请求协助的权力，还是以推行地方政府政策之名行非警务活动之实的权力滥用，都背离了警察协助义务的初衷，警察机关成为了任务、目标、政策推进的工具，成为了其他机关扫除障碍、降低风险的执法强制力保障，然而这一切所建立的合法性以及合理性前提都是值得质疑的。

2.警察协助不作为

近几年来，由于对行政机关依法行政要求不断提高，公民的权利意识与法治意识越来越强，再加上反腐高压态势的叠加，有些行政机关负责人忧虑因办事不力而引发问责，对于不属于自己具体职权范围内之事，能推则推，警察机关亦不例外。例如，公安部在2011年发布了《公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，其中规定“严禁公安民警参与‘征地拆迁’等非警务活动”。该意见颁布以后，导致在征地拆迁事件中，有些公安机关对此产生了误解，认为应一律不介入此类活动，这实质是与公安部规定的精神背道而驰的。因为公安部禁止的仅是作为“非警务活动”的随意用警行为，即滥用职权行为，而非一概禁止所有协助行为。(6)郑琳：《论警察协助执行义务》，载《中国刑警学院学报》2018年第1期。然而到地方上，这项规定就被一些公安机关错误理解，尤其是在东南沿海经济发达城市，警察机关无需通过经常性参与执法进行“创收”，因此在遇到拆迁、拆违等事件，其他行政机关请求协助执法时，警察机关往往过于谨慎而拒绝出警，生怕承担责任。此外，实践中存在的协助看人情关系、协助看请求机关级别等现象，也导致警察机关拒绝协助衍生为行政不作为，脱离法治化轨道。

警察机关不积极协助导致不作为，除了直接拒绝协助，还有一种表现形式就是警察机关不完全协助。(7)不完全协助是指警察机关虽然在程序、内容上有协助的形式，但实质上并没有履行完整协助的义务。这又被称为形式作为但实质不作为，或者为不完全作为。相关讨论，参见黄学贤：《形式作为而实质不作为行政行为探讨——行政不作为的新视角》，载《中国法学》2009年第5期；王兰玉：《“不完全作为”行政行为的法律性质及分类归属》，载《政治与法律》2009年第2期。譬如行政机关在拆迁、拆违的过程中，遇到暴力抗法的情形，请求警察机关予以协助，如果警察机关接到报警后赶往现场，但只是维护秩序，并未有效制止危险行为的发生，最终造成请求机关执法人员受伤，很显然此时警察机关的行为就属于行政不作为。此外，警察机关对于行政机关的请求拖延履行(未在法定期限内答复)、转交给其他行政机关履行、违规调解等，这些警察机关的行为都属于不完全协助，本质上都应当被认定为行政不作为。

(二)警察协助实践误区的成因

1.行政分权不彻底，实质警察权仍然普遍存在

“警察，初与军队混同，次与司法混同，最后始隶属于内务省，其沿革各国皆同。”(8)[日]松井茂：《警察学纲要》，吴石译，中国政法大学出版社2005年版，第38页。然而此后，属于内务行政的警察权在各国的演变却不尽相同。但大体一致的是，原本由警察行使的卫生、出版、风俗、宗教、建筑等管理事项，已基本被剥离出来交由专门的行政机关行使，虽然“脱警化”的程度不完全相同，但由于历史原因以及现实管理的需要，实践中它们之间还存在着千丝万缕的联系，这也为警察协助活动的开展留下了空间。

警察权亦有形式警察权与实质警察权之分，实质警察权等同于政府秩序行政，欧美国家的警察权多沿袭此概念。(9)Santiago Legarre, The Historical Background of the Police Power, University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law，2007,(9).而形式警察权则指我国组织法意义上的警察机关在国家宪法、法律框架下，执行警察法规范、实施警务活动的权力。(10)徐武生、高文英主编：《警察法学理论研究综述》，中国人民公安大学出版社2013年版，第29页。虽然我国目前把警察权定性为警察机关所拥有的权力，但不可否认，其他行政机关也拥有不同程度的警察权。从维护国家安全和社会治安的实际需要出发，一般会在交通、税务、林业、民航、海关等一些关系到国计民生的重要部门配置相应的警察权。(11)刘琳璘：《宪法学视野下警察权问题研究》，法律出版社2017年版，第158页。正因为这些行政机关拥有警察权的基础，所以就具备一定的国家强制力，然而这样的强制力又不如警察机关，无论是其装备、专业技术还是人员素质，都与警察机关存在一定的差距，在遭遇执法困境或信息技术服务瓶颈时，也就必然要寻求警察机关的协助。

此外，在卫生、环保、食药、工商、税务、国土、水利等领域，虽然已经基本实现“脱警化”，但是在其执法人员行使处罚权和强制权时，本质上仍然属于“实质警察权”，然而这样的“实质警察权”又是不充分的，特别是缺乏对行政相对人的强制力，也不具备立案侦查以及采取刑事措施的能力，这些职能仍然都由警察机关保留。因此，实质警察权在我国当前政府秩序行政中的存在以及突显的执法能力短板问题，决定了其他行政机关在行使相应的警察职权时，必然有寻求警察机关协助的可能。

2. 警察机关在双重领导体制下受地方政府干预

我国警察机关实行的是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理体制，也即地方警察机关须受上级警察机关和地方政府的双重领导。一般而言，上级警察机关负责工作业务上的指导，地方政府负责人事与财物的管理，但“以块为主”的模式导致地方警察权在行使过程中极易受到地方政府、地方党委的干涉。正如有学者所分析指出的，一方面，地方政府在自主利益的驱动下，经常通过要求警察机关协助其他行政机关的工作，为地方经济“保驾护航”；另一方面，警察机关亦可通过提供此种协助，在地方事务中发挥更大的影响力，为攫取更多的部门利益服务。(12)余湘青：《警察行政协助的困境与出路》，载《行政法学研究》2008年第2期。

尽管《公安机关组织管理条例》第3条规定：“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”但无论是《公安机关组织管理条例》还是《人民警察法》，都没有对地方警察权作出清晰的规定，以至于在当前“以块为主”的警察管理体制下，地方警察机关更多地受制于地方政府和党委，缺乏独立自主性。即使警察机关想要拒绝协助或者要正确行使协助权力，由于缺乏明确的法律支撑，往往心有余而力不足。所以，在实践中存在地方警察权被滥用的情形，特别是被地方政府、党委以各种名目的“联合执法”要挟，成为其推行地方政策的工具，导致警察协助完全偏离法治化轨道。

3.警察机关自身的特质

警察机关所拥有的特别的强制力是其他行政机关所不具备的。尤其是对违法当事人使用警械或强制措施，以及限制当事人人身自由，都具有很强的威慑力和很好的规制效果。因此，当行政机关执法人员遇到执法障碍时，请求警察机关予以协助就成为了必然选择。

警察的执法素养和职业形象使得执法有保障。警察机关的执法人员，代表着公安执法的权威，普遍接受过较好的教育与训练，执法的水平和素质一般都要高于其他行政机关执法人员，因此其执法更有效率，也更有公信力。良好的警察职业形象，使得老百姓对于警察在场的协助执法一般不敢冒然反抗，这由此也使得警察协助被滥用成为了可能。

警察机关具有政治性。“所有的带有权力因素的关系都是政治，警务是天生的、不可避免的政治。”(13)[英]罗伯特·雷纳：《警察与政治》，易继苍、朱俊瑞译，知识产权出版社2008年版，第9页。警察的政治属性在大陆法系国家普遍表现得更为浓厚。(14)洪文玲、蔡震荣、郑善印：《警察法规》(修订再版)，“国立”空中大学2009年版，第5页。在我国，警察机关更是各种“政治任务”得以完成的坚强后盾。在地方争创各种“某某城市”的过程中，同样是作为一种“政治任务”下放给各个行政机关，而作为拥有高度强制力的警察机关，更是承担了其中的大量工作。还有在群体性上访事件中，警察机关同样是冲锋在最前面，积极承担协助信访部门处理纠纷的义务，这在很大程度上也是源于上级对地方信访事项的政治考核所转嫁给警察机关的压力。

警察机关“服从性”的特征，同样使得警察机关身陷协助活动之中而不能自拔。警察机关是典型的官僚制，故其成员往往以服从为天职，只要行政首长施压或是警察机关负责人答应，任何工作都可以变成警察本务。(15)章光明：《行政机关强制力行使之研究：行政机关与警察机关合作模式》，台湾大学政治学系2014年研究报告，第92-93页。如在重大安保活动中，行政首长一声令下，为了确保万无一失，警察机关经常抽调大量警力，协助主办单位做好安全秩序维护工作，尤其是涉及当地经济发展的活动与项目，在“压力型体制下”，更是不敢有丝毫懈怠。

三、警察协助活动的分类改革方向

值得注意的是，警察协助活动在实践中具有多种形态，其中有行政机关之间具有共性的信息协助、技术协助、服务协助等一般职务协助，也有警察机关具有特色的执法协助。(16)我国台湾地区就根据警察协助的性质，将警察协助分为一般职务协助与执行协助，一般职务协助受“行政程序法”第19条调整，执行协助由“行政执行法”第6条调整。但考虑到我国大陆地区的法律语境，用执法协助代替执行协助更为合适。执行偏重于直接强制执行的意味，且强调的是公安机关有自力强制执行权。实务中，行政机关协助执法，未必完全是动用直接强制执行权，而主要是维护秩序，使用行政拘留处罚、行政强制措施，这些无法为执行协助这一概念涵盖。当然，警察协助在实践过程中产生问题最多的还是执法协助，因为此类协助要运用警察机关的强制力，容易侵犯当事人的权益。但如果将执法协助的条件、程序以及责任与一般职务协助等同视之，显然不利于警察协助的法治化构造。因此，将执法协助与一般职务协助进行区分，提出不同的改革方向，就显得尤为必要。

(一)一般职务协助事项的民营化及其界限

警察机关具有丰富的人力、物力资源，尤其胜任于从事高体力、高智力的警察活动；民间力量则具有技术优势、人力优势，尤其适合从事服务性、技术性、辅助性警察事务。(17)章志远：《部门行政法专论》，法律出版社2017年版，第84页。笔者认为，将一般职务警察协助的事务民营化，通过建立公私伙伴关系，由私人部门来承担部门或传统上由政府承担的公共活动，(18)参见[美]E.S萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2017年版，第83页。是未来的一种发展趋势。

在信息协助领域，警务数据的开放与共享是必然趋势。(19)高文英：《警务数据的应用与执法方式改革探究——以贵州、四川泸州警务数据的应用为例》，载《警学研究》2019年第1期。在许多地区，警察机关和第三方都正在共建警务信息平台，进行警务数据的采集利用与分享挖掘。当请求机关需要警察机关提供户籍信息、交通视频等信息协助时，完全可以通过警务信息平台获取。不过，警务数据的协助应当注重保护当事人的隐私，对于涉密性较强的、关乎社会治安稳定的警务数据，目前还不宜直接在第三方平台上共享。即使直接向警察机关请求获取，也要符合特定的治安目的。(20)蔡庭榕等：《警察职权行使法逐条释论》，五南图书出版公司2005年版，第349页。

在技术协助领域，我国目前已经开放司法鉴定、车辆检测的市场，行政机关在执法过程中如果遇到与上述有关的技术障碍，并非只能向警察机关寻求协助，可以向第三方中介机构付费获得技术支持。当然不同的技术类事项，民营化的程度是不同的，比如司法鉴定领域，对于人身伤害的鉴定，有些情形是只能由公安机关作出伤情鉴定的，(21)《公安机关办理行政案件程序规定》(2018年修订)第90条规定：“人身伤害案件具有下列情形之一的，公安机关应当进行伤情鉴定：(一)受伤程度较重，可能构成轻伤以上伤害程度的；(二)被侵害人要求作伤情鉴定的；(三)违法嫌疑人、被侵害人对伤害程度有争议的。”因此行政机关工作人员在执法过程中遭遇暴力抗法而受伤，如果符合上述情形，就必须要向警察机关寻求司法鉴定协助，其他民营的医疗机构目前是无法涉足的。

在服务领域，警察机关所协助的消防、禁毒等宣传教育工作可以通过行政委托或行政助手(22)章志远教授认为，私人参与执行警察任务的法律身份主要有四种，分别是以被授权者的身份、以被委托者的身份、以行政助手的身份以及以私法主体的身份。辅警目前的法律身份主要是行政委托或行政助手。参见章志远：《私人参与执行警察任务的行政法规制》，载《法商研究》2013年第1期。的方式，由专业警察带领若干辅警，到行政机关、学校、社区等单位进行宣传教育，这是值得推广的一种方式。如果全部由正式编制的警察进行服务协助，势必会造成警力资源的紧张，影响警察机关的其他职能的顺利运转。而如果全部由辅警进行服务协助，消防、禁毒宣传教育工作的效果可能会受到影响，毕竟专业化的警察到场进行言传身教更具有说服力。

(二)执法协助仍保留给警察机关

笔者认为，对于执法协助仍应保留给警察机关行使。这主要是考虑到，一方面，执法协助的内容往往包含直接强制、剥夺人身自由等，是警察的法定职责所在；另一方面，针对执法过程中的危险处置或者防止可能发生的暴力侵害行为，都是警察机关的专业所长。因此，不管是对于行政强制执行中的协助需要法律授权，还是对于执行过程中危险的防止需要专门的装备和人员，非警察机关的其他行政机关作为公权力主体都很难做到，更不要说其他一般的私主体了。可见，执法协助活动宜仍由警察机关进行保留。不过，为了避免警察执法协助泛滥，有必要加强具有强制执行力的行政机关执法人员法律知识和执法能力的训练，为其配备一定专业的工具、器械，以便培养其专业化的执法能力。

四、完善警察协助活动的具体路径

之所以对警察协助要进行类型区分以及改革方向的分析，目的是为对其进行法治化的改造奠定基础。只有以此为基础分析警察协助执法的请求条件、正当程序以及法律责任，才更具有针对性以及可操作性。

(一)请求条件的优化

请求条件是警察协助执法的核心问题。当前法规范层面规定的行政协助启动要件，主要聚焦于以下五个方面：一是因法律或事实上原因，行政机关无法独自实现行政目的；二是所需的材料和证据，由其他行政机关掌握或自身难以调查获得；三是由其他行政机关行使更高效便利；四是需其他行政机关出具专业意见；五是紧急情况下需要其他行政机关协助。(23)相关内容，参见《湖南省行政程序规定》(2008年)第17条；我国台湾地区“行政程序法”(1999年)第19条；《联邦德国行政程序法》(1976年)第5条等。

显然，上述行政协助的请求条件，并不能应对警察协助领域错综复杂的情形。就执法协助而言，启动条件一般以当事人拒绝协助为前提。但实际上，拒绝执行包含三种具体情形，分别是消极的不配合、积极阻碍执行以及暴力抗拒执行，但前两种情形作为请求警察机关协助执行的启动要件，明显门槛过低，容易对当事人造成侵害，且易对警察机关形成执行依赖，对警察机关也是一种特别的消耗。因此，警察执法协助义务的请求，应是以当事人暴力抗拒执行为前提。(24)参见郑琳：《论警察协助执行义务》，载《中国刑警学院学报》2018年第1期。

而就一般职务协助而言，在信息协助方面，只有在请求机关符合特定目的情形下，警察机关才能予以提供。在技术协助类型中，笔者认为应当考虑到技术型协助“过渡性义务”的特点，如果警察机关认为该项技术协助可以交由市场或其他行政机关行使，警察机关此时就有不予直接协助的自由，但应附具理由。在服务协助领域，警察机关一般应积极提供协助，但考虑到警力资源的紧张，可以考虑由警察带领辅警进行宣传教育。

(二)正当程序的遵循

当前警察协助最大的空白就是正当程序的缺失。实践中运行的警察协助活动，基本无正当程序可言。缺少正当程序的协助行为，如脱缰的野马，无法得到有效的控制。对此，可以从以下几个方面对程序问题作出相应的完善：

1.行政机关提出协助请求的程序

笔者认为，应由行政机关根据面临的具体问题，一般应在公务执行过程中，(25)周春华：《行政协助制度的学理评析》，载胡建淼主编：《公法研究》第6辑，浙江大学出版社2008年版，第232页。向最方便的警察机关书面提出协助请求，载明请求协助事项及理由，所欲达成的目的与法律依据，协助请求答复时限和协助费用的承担等事项。(26)唐震：《行政协助行为研究》，中国法制出版社2017年版，第159页。上述协助请求的事项，适用于所有警察协助类型。此外，针对执法协助而言，还应包括警察机关参加部门及人数、装备，协助起止时间，(27)余湘青：《对公安机关参与行政联合执法的理性思考——兼论警察行政协助法律制度的构建》，载《中国行政管理》2008年第9期。责任和义务的分配等事项。(28)Home Office, Statutory Guidance for Police Collaboration, October 2012.最后都由相关负责人签字并加盖公章。除非是在执法协助请求中的紧急情况下可采用电话通知的方式，否则一律应当以书面方式启动并且要形成协议。(29)John T. O’Brien, Marvin Marcus, Crime and Justice in America: Critical Issues for the Future, Pergamon Press, 1979, p.38.

2.警察机关的审查以及决定程序

对于一般职务协助而言，由警察机关的对口部门进行形式审查并作出决定即可。而针对执法协助，需要在警察机关法制部门建立审查机构，制定并颁布审查基准，以此方式进行把关。基准可以包括出警的情形、程序、现场的处置和立案的规定，(30)笔者在珠海调研时发现，珠海市公安局警令部颁布的《珠海市公安机关配合和保障珠海市城市管理行政执法部门执法工作指引》(珠公办〔2014〕312号)，其本质就是裁量基准，对警察协助城管执法就做了很好的规定。从而避免恣意。警察机关应当根据裁量基准，在请求主体要求回复的期限内就是否具有法律依据、是否超越职权、是否适用协助情形、是否具备法定形式等内容进行初步审查。(31)唐震：《行政协助行为研究》，中国法制出版社2017年版，第159-160页。

对于所有警察协助类型，警察机关如果同意协助，应当在要求的期限内通知请求机关，注明给予协助的依据、方式、时间；如果拒绝协助，应当说明不予协助的理由、依据和决定不予协助的负责人，一旦产生纠纷，应当由其共同上级机关决定。此外，对于疑难执法协助案件的审查，可考虑适用集体讨论、专家论证等程序。

3.警察协助的实施

对于信息协助的实施而言，警察机关通过书面、电子的信息传递即可完成，即使是技术型协助与服务型协助需要警察到场，一般对其程序要求也不苛刻，准时、高效完成即可。

而对于执法协助而言，警察机关必须要遵循一定的步骤与方式，协助请求机关展开执法，但同时也要听取当事人的异议请求，作出合理判断。具体而言，警察机关应先宣传教育、口头训诫；若难以奏效，再强制传唤、强行带离现场。遇到暴力抗法要及时制止，并调查取证，通过全过程录音、录像的方式固定保全证据，当执法活动遇到群体对抗时，及时请求支援，避免事态扩大。对现场出现打砸等行为要及时制止，对挑头人员立即予以控制，对围观群众及时疏导、疏散，防止事态扩大升级，国保、治安等相关警种部门要及时介入调查，并根据掌握的情况对事件发展进行预判和处置。

(三)法律责任的明晰

1.一般职务协助的法律责任

在一般的职务协助中，警察机关不太会承担法律责任。因为警察机关如果只是出具技术鉴定文书，或是按照要求提供有关信息数据和资料，参与法治宣传教育等，这些行为并未对请求主体的原行政行为产生实际影响，被请求主体也未直接参与行政行为的作出与执行，只是一种程序性、内部性行政协助，被请求主体与请求主体仅限于发生内部法律关系。(32)孙群：《论行政协助行为的可诉性》，载《河北法学》2014年第9期。例外情形是，如果因警察机关的技术型协助或者信息协助的数据有误，导致实质影响当事人的权利，就会出现内部行为外化的情况，(33)参见李永超：《揭穿内部行政行为之面纱——基于司法实践中“外化”之表达的一种解释框架》，载《行政法学研究》2012年第4期；刘飞、谭达宗：《内部行为的外部化及其判断标准》，载《行政法学研究》2017年第2期。此时警察机关应当承担法律责任。

2.执法协助的法律责任

警察协助产生法律责任的情形，主要发生在执法协助活动之中。但对其需要区别情形进行分析。如果请求机关的基础行为违法，警察机关协助执法行为只是局限于现场维护秩序，并未实质参与执行(如未直接参与强拆)，警察机关应不承担法律责任。如在“李焕成、王厚岭与辽中县公安局行政强制行为纠纷案”中，辽中县城市管理行政执法局等拆除行为被确认违法，而警察机关将当事人带离至警戒带外并阻止其冲回警戒带内的行为是为了维护拆除现场秩序，据此，法院判决警察机关的协助执法行为并不违法。(34)参见辽宁省沈阳市中级人民法院(2016)辽01行终284号行政判决书。相反，如果请求机关的基础行为合法，警察机关的协助执法行为违反比例原则或者超越职权，给当事人造成损害后果的，警察机关应当对自身的违法性行为负责。在“张某某诉德令哈市公安局等行政赔偿案”中，作为公安干警的杨某某在协助执行渔政公务过程中超越职权，没收陈某某捕捞渔具，使用暴力殴打受害人，致其死亡，属违法行政和犯罪行为。而德令哈市渔政管理站工作人员是在法律、法规授权的范围内依法行使职权，并未实施侵犯他人人身权的违法行为，因此不承担赔偿责任。(35)参见青海省高级人民法院(2000)青行终字第10号行政判决书。而如果请求机关与警察机关的行为都违法，应当共同承担法律责任。在“任同岳等与辉县市公安局等行政赔偿案”中，法院认为，辉县市公安局等在拆房时没有任何认定任同岳所建房屋为违法建筑的拆房依据，在诉讼中也未提供任何证据证明任同岳所建房屋必须予以拆除，且其拆除行为已被法院生效判决确认为共同完成的违法行为。对于任同岳因其违法拆除行为而受到的损害，应共同承担赔偿责任。(36)参见河南省新乡市中级人民法院(2014)新中行终字第138号行政赔偿判决书。在共同赔偿责任的具体承担上，可以根据过错程度以及造成损害的因果关系大小来加以分配。

此外，需要分析的是，如果警察机关拒绝履行协助执法义务，是否需要承担法律责任？就目前的规定来看，如果警察机关的拒绝履行不符合法定要件，更多是以行政问责的方式加以处理的。(37)杭州市制定的地方标准《政府工作行政协助管理规范》第8.4.1条规定：“违反本规定有下列行为之一的，由有关部门按管理权限和程序对责任单位和直接责任人进行问责或提出问责的建议：(一)行政协助的执法部门及人员对应协助的事项无故不予协助，给工作增加难度的；(二)行政协助的执法部门及人员对协助的事项不积极协助，造成不良后果的。”但如果警察拒绝协助执法，妨碍请求机关行政目的的实现或者给当事人的合法权益造成损害，警察机关应当承担法律责任。(38)孙群：《论行政协助行为的可诉性》，载《河北法学》2014年第9期。最后需要补充说明的是，由于受地方政府干预而产生的异化执法协助行为并非完全是法治方面的原因，还与经济等因素有关，因此要深层次地解决这一问题，可以进一步参考珠海改革的经验，采取公安市局直管财政的方式。珠海的改革实践表明，此举大大减少了地方政府的干预，地方分局、派出所对于基层政府不合理的协助请求能够直接拒绝。

五、结论

警察协助活动在实践中存在的滥用警察权以及协助不作为的问题亟待规制。除将作为政策推行工具的警察协助活动从警务活动中剥离外，对于剩下的因行政分权不彻底、权责不清而短期无法有效解决的协助活动，出于保障公民安全和维护社会稳定的需要，还是应当用警察权担保，促进执法任务的完成。警察协助活动的法治完善路径，应当建立在执法协助与一般职务协助区分的基础上，一般职务协助可以民营化，但应当注意界限。实行警察机关保留的执法协助则是法治化构造的重点协助事项，需要在请求条件的优化、正当程序的遵循、法律责任的明晰等方面做出完善。