从碎片化到整体化：总分馆体制下公共文化服务职能变迁改革探索——以广东省为例

梁玉婷

（广东省文化馆，广东 广州 510075）

一、公共文化服务职能“碎片化”的表现

文化馆（站）作为中国特有的公益性文化机构，是我国公共文化服务体系的重要组成部分。根据《广东省文化文物统计年鉴2019》相关数据，截止2018 年，广东省区县级以上文化馆共计145 个（其中省级文化馆1 个，地市级文化馆23 个，县级文化馆121 个），文化站共计1610 个，合计为1755 个，文化馆从业人员2456人，文化站从业人员9803 人。文化馆（站）并非行政管理部门，但却是直接面向群众提供公共文化服务的机构，在总分馆制出台之前，各级文化馆站互不相属、存在行政壁垒、分散、碎片化管理，区县级以上文化馆归当地文化行政部门直属管理（现为县区级以上文化广电旅游体育局），乡镇（街道）文化站归当地乡镇人民政府或街道办以及其上级文化行政部门共同管理。作为这样一个庞大的系统，相互之间的沟通交流不足，导致资源重复建设，整体公共文化服务效益不高、效率低下，城乡公共文化服务不均衡，基层优质资源匮乏，总体公共文化服务效能不高。

尽管近年来我国文化馆（站）在创新服务方式、增加服务内容方面取得了一定的成果。但同时由于原有文化行政管理体系束缚，区县、乡镇（街道）和村（社区）三级公共文化设施在网络覆盖、统筹合作等方面存在障碍，制约了文化馆（站）公共文化服务效能。主要体现在：一是基层公共文化设施不健全，县级文化馆服务向基层延伸不够；二是由于碎片化管理，各级文化馆站文化资源难以有效整合，存在“孤岛化”现象，城乡公共文化服务水平不均衡；三是未建立有效的基层公共文化供需对接机制，提供服务种类数量少且服务质量不高。由此，“总分馆制”应运而生。

二、解决“碎片化”问题的尝试与探索——总分馆制

2015 年1 月中办、国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确指出“以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设。”2015 年7 月中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，提出要推进基层公共文化服务城乡联动，推进图书馆、文化馆总分馆制建设。

2016 年12 月文化部等五部委联合印发《关于印发<关于推进县级文化馆、图书馆总分馆制建设的实施意见>的通知》，旨在通过总分馆制破除原有行政壁垒，以县级文化馆为单位统筹整合基层公共文化资源。2017 年6 月省文化厅等联合印发《关于印发<关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的实施方案>的通知》，指出“发挥县级总馆在县域公共文化建设中的中枢作用，通过总分馆制把优质公共文化服务延伸到基层。”

2017 年3 月1 日《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式施行，为此后文化馆开展文化馆总分馆制建设，履行公共文化服务职能提供了法律保障。推进以县级文化馆、图书馆为中心的总分馆制建设，是公共文化服务职能从碎片化到整体化变迁的一次伟大尝试和巨大进步，对提高公共文化服务效能、整合基层公共文化资源等方面发挥着重要作用。

三、总分馆制何以解决“碎片化”问题

总分馆制目标主要是打破县域以及乡镇/街道一级行政壁垒，加强县区级及以下文化馆（站）沟通交流，实现资源共享，“总馆、分馆、服务点”三级联动举办各类文化活动，发挥总馆在县域公共文化建设中的中枢作用，通过分馆把优质公共文化服务延伸到基层农村，促进城乡公共文化服务均衡，提高整体公共文化服务效益。

广东省文化馆总分馆试点建设，以县（市、区）文化馆为总馆，以乡镇、街道综合文化站为分馆，以村、社区综合文化室为服务点，构建以 “一个总馆+多个分馆+若干服务点” 为核心的公共文化馆总分馆体系网络。广东省于2016 年起以县为单位分2 批共21 个试点推进文化馆总分馆制建设，其中：2016 年确定第一批文化馆总分馆试点建设单位11 个：广东省黄埔区、乐昌市、连平县、大埔县、惠东县、开平县、阳东区、雷州市、电白区、佛冈县、饶平县，分别建成分馆个数为：17、14、13、11、12、15、6、16、6、9、6 个；2017 年第二批文化馆总分馆试点建设单位10 个：海珠区、源城区、紫金县、龙门县、陆丰市、阳春市、吴川市、高州市、封开县、罗定市，分别建成分馆个数为：20、8、10、5、7、5、5、10、5、6 个。

广东省印发《广东省县级文化馆总分馆制建设验收指导标准》，从六个方面对总分馆制建设进行规范，一是组织保障：组织领导、政策措施、会议制度、业务指导、资金保障、构成情况；二是服务基础：场地保障、免费开放、设备保障；三是资源调配：联动服务、资源共享；四是人员队伍：人员配备、人员培训、业余文艺团队、文化志愿者队伍；五是服务规范：形象标识、服务标准、服务平台；六是考评管理：监督管理、运行管理、档案管理、宣传推广、群众满意度。通过总分馆指导标准和相关政策文件，从制度设计层面打破各级行政壁垒，实现基层公共文化服务职能从碎片化到整体化的演变。

四、结论与讨论

通过对广东省文化馆总分馆建设试点地区的调研，在实施文化馆总分馆制后，大部分试点地区改变了以往文化场馆缺少、设施设备落后、公共文化活动缺乏状况；大部分工作人员表示其所在单位更好地满足了当地群众公共文化服务需求，进一步提升了公共文化服务效能。通过实施文化馆总分馆制，打破县域以及乡镇/街道一级行政壁垒，形成上下贯通、总体协调的公共文化服务供给模式，有效整合公共文化资源，实现三级联动，促进优质资源向基层倾斜和延伸，化解“孤岛”问题。