PPP 养老服务：模式、问题与治理对策

（中国石油大学（华东）经济管理学院，山东 青岛 266580）

我国人口老龄化形势日益严峻，巨大的老年人口数量和迅猛的增长速度让我国提前进入老龄化社会，养老成为亟待解决的社会问题。PPP 养老服务模式，在养老服务领域引入PPP 模式，公私双方建立长期合作关系来提供养老服务，共同分担风险，分享利益，成为解决养老问题的新出路。然而，PPP 养老服务模式作为一种新兴事物，缺乏经验与实践，面临诸多问题，解决这些问题是PPP 模式发挥特有优势的关键。PPP 养老服务模式的应用，将成为破解我国养老服务难题的重要一步，推动我国养老服务业新的发展。

一、PPP 养老服务模式

（一）概念

PPP 养老服务模式即PPP 模式在养老服务领域中的应用。政府和从事养老服务的企业或机构通过签署正式的协议建立双方的长期合作关系共同提供养老服务。在合作过程中，双方建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。

（二）优势分析

第一，资金集中。大部分私有资本不愿意投资养老机构，原因在于这一行业前期投入成本高，回报周期长。政府虽然承担着提供公共基础设施服务的职责却心有余而力不足，财政资金有限。PPP 养老服务模式将养老主体由一变多，投资主体的多元化使公私双方共同承担投入资金，既减轻政府财政负担，又缓解私人资本的高负担。

第二，资源整合。一方面，政府为私有资本提供优惠政策，如减免税收，批复项目用地等，激发私有资本投资养老服务领域的积极性。另一方面，私营企业提供专业化的服务和灵活的运营模式，解决公立养老机构服务质量差，效率低下的问题，取长补短，互利共赢。

第三，风险共担。PPP 养老服务模式增加投资主体数量的同时也降低了投资主体的风险。

（三）发展现状

在政策支持、利于发展的大环境下，养老PPP 项目取得突飞猛进的发展。由数据统计分析可知，截止2017 年11 月初，我国养老PPP 项目入财政部库总数已达322 个，且自2013 年以后出现了较快增长。其中，处于识别阶段的养老PPP 项目占比约为61%，准备阶段的项目占比约为18.73%，采购阶段的项目占比约为9.89%，执行阶段的项目占比约为10.25%。PPP 养老服务项目正在我国如火如荼的开展着并取得显著成效。

然而，PPP 项目的发展也不是一帆风顺的。首先，据全国PPP 综合信息平台项目管理库显示，我国投入的PPP 项目仍集中在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护领域，PPP 养老服务项目数量仅占全国PPP 项目总数的2.31%，养老类数量较少。其次，PPP 项目包括识别、准备、采购、执行和移交五个阶段，而我国的PPP 养老服务项目主要集中于识别和准备阶段，目前尚未有项目进入移交阶段，落地率不足20%。最后，参与PPP 项目的社会资本有超过76%来自国有企业，民间资本参与度仍然不高，这违背了建立PPP 养老服务模式的初衷，也无法发挥PPP 项目的优势。更为严峻的是，2018 年以来，PPP 养老服务项目成交规模和数量较2017 年显著下降，这是爆发式增长后迎来的新挑战。PPP 养老服务项目陷入现阶段的困境，与无成熟经验可循，项目实施过程中出现的问题有紧密的关系。探索出这些问题的根源，发挥PPP 模式的优势，是现阶段急需解决的难题。

二、PPP 养老服务模式存在的问题及分析

（一）地区发展不均衡，投资领域集中

我国PPP 养老服务模式的应用存在明显的地域发展不均衡的问题。山东运用PPP 模式的养老项目最多，在所有省份中处于领先地位；全国其他各省市PPP养老服务项目发展平均且相对落后；甚至还有六个省、市或自治区在目前项目库中没有PPP 模式下的养老项目。

即使实施的项目也存在投资领域集中、运行模式单一化的问题。在我国，无论是投资数量还是投资金额都以养老产业为主，医养结合和老年公寓项目次之，其他类比例极小。

（二）政府投入资源有限，社会资本参与热情不高

PPP 模式因其利益共享、风险共担的独特优势，已逐渐成为我国提供公共服务的重要方式，获得国家的支持与认可。但是，政府财政资金有限，而PPP 项目众多，难以做到均衡发展。

而作为投资PPP 项目另一方的社会资本的参与热情同样不高。一方面，源于PPP 项目自身的特征，投资周期长，经济效益差，使社会资本投资意愿低。又因为养老PPP 项目在我国发展时间短，体系不健全，体制不规范，投资风险高，使社会资本望而却步。另一方面，政府未能给社会资本足够的优惠支持。政府没有充分利用土地、专项资金、税收等资源调动社会资本参与的热情。

（三）公私双方责任不清，缺乏合理的运作模式

我国PPP 养老服务项目存在公共部门和私人部门职责不清、分工不明的问题。公私双方权责的明确划分能提高PPP 模式运作的效率，而权责不清造成模式运行的混乱，造成权力的滥用和责任的推卸。我国当前的政策表示，应合理界定政府和社会资本合作提供的养老服务“边界”，却未说明“边界”的具体标准和指向。这样模糊的阐述不利于公私双方的权责划分。

我国养老服务运作模式中BOT、BOO 模式占比超过90%，其他模式比重极低，这就造成运行模式的单一化和同质化。缺乏合理的运作模式使得PPP 模式虽然起初可以在养老服务领域应用，也无法实现后续正常的运营和项目最终落地。

（四）法律保障不完善，缺乏规范的监管

PPP 项目运行周期较长，也就对法律体系的稳定性、透明性提出了更高的要求。PPP 法律制度体系的建设水平，极大地影响着PPP 的发展程度，影响着各方的参与热情[1]。俄罗斯等部分国家，制定了专门的PPP 法,而多数国家则较少针对PPP 单独立法，我国就是如此。

由于PPP 模式在我国发展时间较短，导致相关法律保障不完善，缺乏规范的监管。此外，重建设而轻监管，对项目运作过程中的定价、询问、服务、评估等环节监管不足等问题，导致一些养老产业PPP 项目成为套取财政资金和社会资本圈钱的手段，这严重违背了PPP 养老服务的初衷。

三、PPP 养老服务模式问题的治理策略

（一）积极推广和落实PPP 养老服务模式

首先，继续加大PPP 养老服务模式的推广力度，在全国各个省份应用这一模式，各地区协调发展。其次，中央可以通过文件或规定向地方政府详细具体的阐述PPP 养老服务的内容，使各级地方政府真正理解这一模式。为了保障项目的质量，可以选择取得良好效果的地区作为模范基地，其他地区前来参观学习，从而使PPP 项目不是“面子工程”，而能真正解决养老难题。最后，加大PPP 养老服务模式的宣传力度，转变老年人养老观念，完善服务内容，满足老年人的服务需求。

（二）政府提供政策优惠激励社会资本参与

一方面是在资金层面给予优惠。养老服务行业规模庞大，体系复杂，前期资金投入多，而一般的社会资本可能没有如此雄厚的经济实力。国家为了实现PPP 模式双方的合作，应该为社会资本提供必要的帮助。比如，加大财政支出投入；银行、证券等金融机构创新适合养老 PPP项目的融资机制；减免税收；设立养老服务产业基金等。

另一方面，项目用地是社会资本面临的一道重要障碍，也是政府提供优惠政策的重要渠道。政府应该对PPP 养老服务模式中社会资本获取项目用地给予支持。根据我国法律法规关于土地使用权的规定及解读，土地使用者经国家依法划拨、出让，因此，国家可以适度扩大养老 PPP 项目中无偿划拨土地的适用范围，在PPP 养老服务项目申请土地时提供支持[2]。

（三）公私双方明确角色定位，建立合理的合作机制

PPP 模式主要有外包类、特许经营类和私有化类。这主要根据项目的所有权归属不同来划分，所有权不同也就导致了所享有的权利以及履行的义务不同。因此在运用PPP 模式时，应明确公私双方的角色定位，由此促进PPP 项目主体的有序合作。

完善PPP 养老服务模式的合作机制，关键环节在于产权结构设计、收益与风险分担机制、合同管理以及项目利益相关方的保护机制。产权结构设计层面：在PPP 养老服务项目实施过程中明确公私各方在项目中资产投入的方式、养老服务设施的产权归属、养老服务设施的经营权和项目资产的剩余控制权。收益与风险分担机制层面：公私各方明确利益分配与风险承担的具体内容。合同管理层面：严格履行PPP项目中各个环节的管理机制，保证权利合理使用和义务的有效履行。项目利益相关方的保护机制层面：规定各利益相关方的参与情况以及权益如何实现。把握住这四个关键环节，就能建立合理的合作机制，提高效率，保障项目的落实。

（四）完善法律保障体系，加强监管

首先，应完善PPP 养老服务领域的法律保障体系。加强立法，出台一系列有关PPP 养老服务模式运作的法律法规，对养老服务PPP 项目的应用领域、实施过程、项目评价、风险分担、利益分配等基本法律问题进行规范。

其次，建立规范明确的监管制度。由于监管不到位，PPP 模式在应用过程中易产生套取财政资金、社会资本圈钱的问题，因此需要加大PPP 模式监管力度，不断完善其持续性、规范性与可执行性。比如，设计契约与非契约约束机制，促进规范性，建立PPP 项目后期评价制度等方法。

此外，建立专门统一的PPP 管理部门是解决法律体系不完善的一种有效的方式。PPP 管理部门的职能其中就包括推进或制定PPP 相关法规及政策，大型项目的评估审核，对PPP 项目的公私双方提供政策指导、项目指引等。

建立完善的法律保障体系，加强规范的监管模式，促进PPP 养老服务模式在运作中的规范性，提高运作效率，最大限度的发挥利益参与方的优势，使PPP 养老服务项目在设计的正确的轨道中运行。