条块关系视角下的社区风险治理

师慧茹

（上海师范大学 上海市 200000）

突发公共卫生事件因其突发性强、不确定性强、传染性强的特点给中国乃至全球带来了重大损失，为我国应急管理体系带来严峻挑战。现有条块分割体制下应急力量向社区下沉，社区成了抗击突发公共卫生事件的主要阵地和“第一响应人”。本文从条块关系的视角下出发，描述社区处置突发公共卫生事件的机制、存在的问题以及优化建议，为完善我国基层治理体系奠定基础。

条块关系视角下社区应对突发公共卫生事件的现状与机制

条块关系视角下社区应对突发公共卫生事件的现状

从理想状态来说，“条”对“块”应该有专业指导，也有必要支持，“块”能落实主体责任，实现管理落地，也能为“条”提供信息来源。“条”与“块”是有机结合的，但在现实中，条块关系理不顺的情况比比皆是。

首先，是“条”对“块”简单摊任务、压指标。基层工作人员在目前的权力结构中处于弱势地位，这种状况使基层政权组织的自主行动能力和社会灵敏度大大降低。诸如“表格抗疫”等官僚主义、形式主义正是这种矛盾的具体体现。

其次，是“条”与“条”之间职能边界不清，横向协同不足，造成互相推诿扯皮，管理缝隙增大。

最后，是“块”与“块”的关系，即社区之间的横向联系与沟通。如何理顺“条”与“条”“条”与“块”“块”与“块”的关系，是保证社区治理体系与国家应急管理体系有效对接的重要基础。

条块关系视角下社区应对突发公共卫生事件的机制

党建引领下的网格化管理机制。基层党组织是贯彻落实党的路线方针政策的“排头兵”，发挥了战斗堡垒的作用。面对突发公共卫生事件，全国各级党组织和广大党员干部主动请战下沉一线，成立临时指挥部，积极开展防控知识宣传、住户人员登记排查、体温测量等工作，使群众感受到党组织就在身边；且在党建引领下织密网格，建立网格化防控体系，构建严密的联防联控网络平台。

数字化治理机制。数字技术的运用是此次抗击突发公共卫生事件与2003年抗击“非典”的显著区别，尤其是大数据、云计算、人工智能、区块链、5G等技术的运用。数字技术深度融入了此次应急处置活动之中，“疫情地图”“健康码”“在线问诊”等在应急处置中发挥了重要作用。

条块关系视角下社区应对突发公共卫生事件存在的问题

基于以上“条块”关系的现状，可以从中归纳出以下四个问题：

其一，权责失衡。在权力下沉中产生了两个方面的问题，一方面是权力下沉不足，多为事务和责任的下沉。下沉的事务和职责超出了社区自身的承受范围，使其不堪重负；权力下沉不充分，既有权力的分散化削弱了社区治理的组织化力量，社区开始出现权力的僵化，与群众工作需要的弹性与灵活性之间的张力不断加大。另一方面是权力的过度下放，上级部门在向社区“赋权”的过程中没有掌握好度，将街道当作“筐”，存在过度下放的问题。权力的下沉不足与过度下沉使街道陷入权责失衡的困境。

其二，职责模糊。“条线下沉”要求社区工作者要与上级条线部门进行专门的对接，但是社区工作人员的数量较少，且条线部门下沉的分工往往是专业部门的分工并不是社区事务的分工，这使社区工作者面临多重任务，在沉重而繁琐的事务和责任的压力下，产生了许多相互推诿、相互扯皮、相互推锅的现象。

其三，资源获取困难。“条线下沉”改变了社区获取资源的方式和渠道，运动式治理的任务支持使许多社区依靠竞争获得专项资源，这种获取资源的途径使社区更加积极主动的承担各类事务，以至需要更多人力、物力、财力的支持。但是“条线下沉”缺少权力和资源的下沉，使社区陷入资源短缺的恶性循环。

其四，官僚主义、形式主义盛行。由于事务和职责的下沉，使基层工作人员面临着沉重的工作负担，上级部门将任务下沉至街道，街道再将任务交给社区，社区工作人员疲于应付“文山会海”的任务，但迫于承担问责的压力，往往出现官僚主义、形式主义等问题。

缓解条块关系矛盾的创新性模式

为化解基层社区治理中的条块关系矛盾，在各地基层社区治理的创新性实践中，产生了以下三种典型模式：

“吹哨报到”式。“吹哨报到”式起源于北京市平谷区金海湖镇，在理论层面上形成了“党领民治、统领共治、四治融合、引领善制”的思路，创造性的回答了“谁来治理、怎么治理”等问题。2017年，平谷区为了摆脱基层乡镇有责无权的困境，赋予金海湖镇党委对相关执法部门的指挥权，建立了联合执法机制。并要求“事不完、人不撤”，北京市委市政府在总结经验时进一步将其提升到了党建引领基层治理的层面。简而言之，“吹哨报到”式就是通过整合街道辖区内企事业单位、党政机关的党组织，构建区域化党建网络，使街道拥有对各类“条条”部门的召集权、指挥权和考核权，打破了条块分割的困境。为基层治理提供了有力“抓手”，充分发挥了党在基层社会治理创新中的作用。这种模式有效缓解了条块矛盾，为基层治理提供新思路，但是“吹哨报到”式属于新兴模式，一些问题暴露不足，其普遍性尚有待考察。

网格化管理式。网格化管理模式施行已久，最早出现在北京市东城区。运用互联网技术将街道辖区进行划片分级，将分布在各部门的各种资源有机整合，设置专职和兼职的网格员优化公共服务。将辖区包干到人，要求网格员随身携带巡查笔记、手持终端(手机) 等装备，发现问题无法解决的，拍照后通过 APP 直接上报指挥中心数字管理平台，由指挥平台分派给责任部门进行处理，处理结果同步通过平台反馈。网格化管理模式实现了资源共享和有效协同，迅速在全国推广开来。但由于网格化管理系统投资较大，更适合经济发展水平较高的社区；在治理过程中，社区往往扮演着发现问题的角色，还需区一级来解决问题，这其中存在权责不对等问题；总的来说，网格化管理模式还需进一步改进和完善。

权力下沉式。权力下沉式是指区级政府为缓解基层条块矛盾，为社区“赋权”，将部分行政权力下沉到街道以解决基层权责不对等的问题。比如在武汉市汉阳区，本着“能下尽下，放管结合”的原则，按照“一街道一中队”的设置模式，城管执法中队日常工作由街道办事务处管理，业务上接受市、区城市管理执法局的指导、检查与考核。在执法队员方面，根据“区属、街管、街用”的原则，城管执法队员的编制关系保留在区城市管理执法局不变，工资(由财政转移支付) 、组织关系、日常工作安排等全部下放由街道办事处负责管理。这种权力下沉式治理模式通过下放行政执法权，有效缓解了街道与区级执法部门的“条块”矛盾，但其中依然存在权力过度下放、可调配资源不足等问题。

优化条块关系的路径探索

优化社区治理体系，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的基层应急管理体系

设置应急管理小组，对接国家应急管理体系。在街道工作限额内整合各部门的资源与力量，设立应急管理办公室，与区级应急管理部门相对接，在区级应急管理部门的业务指导下开展社区应急管理工作。居（村）委会在街道应急管理部门的指导下做好当地的防灾减灾和应急处置工作。

整合现有资源，构建应急管理网格化治理体系。街道要整合现有资源和力量，村以村民为小组，社区以居民为基本单元划分网格，将防灾减灾、应急管理、安全生产等纳入应急管理网格治理体系中。在基层党委领导下织密基层公共服务网络，形成联防联控、群防群治、全社会共同参与的网格化治理格局。

建立健全街道与上级条线部门的沟通与协商机制。上级条线部门在决策前要征求基层社区的意见，在决策执行过程中，街道要加强与上级部门的沟通，反映社情民意，进行信息交流，对不完善的决策进行补充和修正。

构建权责一致的职能体系，提高基层治理效能

明确基层应急管理办公室、社区工作人员以及网格管理员的工作职责。构建科学合理、权责一致、有统有分、有主有次的职责清单，细化职责划分内容并以立法形式将其固定。

赋予与基层工作职责相匹配的权力和资源。建立以“事”为中心而非以“权”为中心的基层协调机制，做到“尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”[10]，以提高基层治理效能。

规范业务考核方式，完善考核监督体系

科学制定考核指标。考核指标的设置要符合当地的基本情况，按照考核事项的轻重缓急进行分类。

规范考核具体措施，减少考核频次。如果一次检查涉及到多个部门，则应在党委的协调下由部门牵头、多个部门参与组成联合检查组展开检查工作，考核方式尽量精简化，减少基层迎检频率。