建立环境公益诉讼基金制度的法理思考

叶榅平 毕雅辉

（上海财经大学 法学院，上海 200082）

一、问题的提出

环境民事公益诉讼是指社会团体、相关政府部门或公民，出于保护公益的目的，针对其他组织或公民损害环境利益的行为而提起的诉讼。[1]我国于2012 年对《中华人民共和国民事诉讼法》进行了修改，其中新增的第55 条明确了法律规定的机关和有关组织有权针对污染环境等危害公共利益的行为发起诉讼。这表明我国首次在法律层面确立环境民事公益诉讼制度，[2]并在适格原告的选择上，将公民排除在外。2014 年，修订之后的《中华人民共和国环境保护法》第58 条明确了提起环境民事公益诉讼的社会组织的适格条件；同年颁布并实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用若干问题的解释》对社会组织的原告资格认定作了进一步细化。可见立法者在进行制度设计时，对社会组织成为环境民事公益诉讼实践主力军的期望之深。2017 年《中华人民共和国民事诉讼法》再次修改，在第55 条增设第2 款，赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的权利，[3]在起诉顺位上，立法者将检察机关定位为补充性和兜底性的起诉主体。从上述规定可以看出，在制度层面，我国环境民事公益诉讼制度已初步完备，社会组织作为立法者预想的主力军，环境民事公益诉讼的大门已经对其开放。[4]然而在实践层面，环境民事公益诉讼的发展与最初的设计出现了较大的偏差。自2015 年1 月至2018 年9 月，全国法院受理环境公益诉讼案件共2 041 件，其中由环保组织提起的仅有205 件，远低于由检察机关提起的案件量；提起过环境民事公益诉讼的环保组织有22 家,占有起诉资格的环保组织数量的比重很低。[5]预想的由环保组织发起的环境民事公益诉讼大量增加现象没有出现，而原本定位为补充性和兜底性的检察机关却成为了主力。这表明目前还存在着不少问题，使得本应发挥关键作用的环保组织在实践中步履维艰。[6]

实践中，适格环保组织起诉意愿不高的原因是多方面的。其中环境民事公益诉讼的原告经济利益保障制度不完善，使得环保组织缺乏有效的资金保障是主要原因。原告经济利益保障制度，是指能补偿环境民事公益诉讼原告的部分诉讼成本，并使原告在诉讼中有可能获得正当经济利益的一系列法律措施。[7]缺少完备的原告经济利益保障制度，一方面使得一些有起诉意愿的环保组织因资金问题而缺少起诉能力，最终不能起诉；另一方面也使得一些有起诉能力的环保组织考虑到过高的诉讼成本会影响到组织的正常运作，起诉意愿也不强烈。

从环保组织自身角度看，大多数环保组织年度经费有限。从经费来源上看，环保组织的经费大多由会员会费、政府拨款、社会捐赠以及申请项目获得的经费组成。目前我国并没有制定有利于环保组织吸引捐赠的相关政策，除会员会费之外的经费来源均具有很强的随机性和波动性，无法满足参与环境民事公益诉讼所需的持续、稳定的费用要求。[8]从环境民事公益诉讼角度看，环保组织参与该类诉讼要面临过高的诉讼成本。这种过高的诉讼成本首先体现在案件受理费上。由于我国环境民事公益诉讼没有成为独立的一类诉讼，其受理费的交纳标准同普通民事财产案件一样，诉讼请求的金额越高，原告需交纳的受理费也就越高。例如在一起由泰州市环保联合会提起的环境民事公益诉讼案件中，原告需交纳的受理费高达97 万余元。其次，环保组织常常还面临着高额的鉴定费、律师费等费用。环境纠纷的成因十分复杂，要查清损害行为与结果之间是否有因果关系，损害环境的程度如何，往往要经过高度繁琐和专业的调查、鉴定和评估，由此产生的费用会让环保组织难以承受。[9]例如，在2013 年一起由自然之友提起的环境民事公益诉讼案件中，鉴定机构的要价为700 万元，而自然之友2011 年的总支出只有约500 万元。[10]同样在律师费方面，由于环境民事公益诉讼案件影响面广、专业要求高等特点，律师收费也很高。

公众参与度在一定程度上反映了环境治理的有效性和公正性，环保组织提起环境民事公益诉讼是公众参与环境治理的重要方式和手段。但是，由于缺乏资金保障，环保组织提起环境民事公益诉讼的积极性受到严重束缚。因此，如何在资金上保障环保组织有充足的能力参与环境民事公益诉讼，是当前急需处理的问题。

二、建立环境公益诉讼基金制度的重要意义

在实践层面，我国环境民事公益诉讼的发展遭遇了困境，对原告经济利益保障制度提出了现实要求，同时，保障环境民事公益诉讼原告的正当利益还具有理论上的正当性。相较于目前已有的几种保障制度而言，环境公益诉讼基金制度具有明显的现实优越性。

（一）保障环境民事公益诉讼原告利益具有理论正当性

环境民事公益诉讼作为一种环境司法救济，是司法领域对日益严峻的环境问题的回应。在法律定位上，环境民事公益诉讼制度被定位为一类特殊的侵权诉讼，[11]其特殊性主要体现在原告资格和诉讼所保护的客体上。环境民事公益诉讼不要求其原告与案件有直接的利害关系，这是因为其保护的客体是环境公益。环境公益是一种社会公共利益，其主体是不特定的。当这种社会公共利益被侵害时，很难找到一个特定主体开启诉讼程序进行救济。为了让环境公益有被充分司法救济的可能，需要选择一定主体有权代表环境公益提起侵权诉讼。在整个生态环境治理体系中，环境民事公益诉讼制度除了具有惩罚环境侵害行为以保护生态环境的功能外，还具有督促和代替行政机关履行环境保护职责的功能。行政机关是公共事务管理的最主要主体，也是公共利益天然的代表，[12]对生态环境保护具有不可推卸的职责，但仅凭行政机关的力量不足以对所有的生态环境损害事件进行监管。而且行政机关环境监管职能的行使也会出现“行政失灵”、“权力寻租”等情况，行政机关本身就成为了侵害环境公益的责任人。[13]也因如此，环境民事公益诉讼在生态环境治理体系中具有重要意义。通过环境民事公益诉讼，引入民间力量以监督行政机关环境监管职责的行使，切实维护环境公益。但必须明确的是，上述环境民事公益诉讼的定位和功能的实现，很大程度上需要法定原告积极、广泛地参与，而影响法定原告参与诉讼的一个决定性因素正是原告利益能否得到保障。

尽管环境民事公益诉讼是一类为维护社会公共利益而提起的特殊侵权诉讼，其原告往往与案件无直接利害关系，但在诉讼中仍然具有原告利益，且原告的利益更应得到制度的保障，以调动原告的积极性。

普通民事诉讼中的原告与案件有直接利害关系，此时的原告利益主要是指受到侵害的私人合法权利，对于原告来说具有天然的激励作用。虽然在诉讼中还存在其他利益形态，但与受侵害的私人权利相比，几乎微乎其微。而在环境民事公益诉讼中，虽不涉及与案件无直接利害关系的原告的私人合法权益，但原告在诉讼中的其他利益形态具有了更为直接和明显的影响。[14]这些其他利益形态包括为承担诉讼费用、鉴定费用、律师费用等而损失的经济利益、为提起和进行诉讼付出的时间和精力成本、因起诉而可能招致的地方政府压力等等。即使是为了环境公益而提起诉讼的环保组织，在起诉前一般也会进行成本收益分析。如果提起诉讼的其他利益形态代价过大，就会影响环保组织的起诉意愿，如前所述。因此，在缺乏追求自身利益激励机制的情况下，环境民事公益诉讼的制度设计需要考虑如何更好地保障原告的正当权益，增强原告提起公益诉讼的积极性，这同时也是公平正义的原则要求。环境公益具有非排他性和不可分割性，这意味着社会上不特定多数人都能从环境民事公益诉讼案件的胜诉中获益。而如果让原告承担所有的诉讼成本和风险，这显然是违背公平正义原则，容易产生“搭便车”、“理性冷漠”等负面现象，从而影响环境民事公益诉讼功能的发挥。

（二）建立环境公益诉讼基金制度具有现实优越性

为了解决环保组织发起环境民事公益诉讼面临的资金问题，激发其起诉意愿，2014 年最高人民法院出台的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称《环境审判意见》）中第15 条提出了要尝试构建更合理的诉讼成本分担机制。在环境民事公益诉讼案件中，环保组织向法院申请缓、减、免交案件受理费的，法院可以准许；原告胜诉时，法院可以判令被告承担原告支出的合理诉讼成本。与这些措施相似的是，一些学者主张设计一套特别适用于环境民事公益诉讼的诉讼费用收取和减免制度。例如，史玉成[15]主张环境公益诉讼案件诉讼费用的负担应实行有利于原告原则，如允许原告的诉讼费用在案件受理后交纳；李艳芳等[16]建议环境公益诉讼的案件受理费减半征收，达到一定数额的，可以免收；马腾[17]主张环境公益诉讼案件受理费采取按件收费制度等等。构建一套特殊的环境民事公益诉讼费用收取和减免制度是原告经济利益保障制度组成部分之一，但它只能解决诉讼费用这一部分问题，数额上更为巨大的调查费、鉴定费、律师费等费用则无法减免；且受理费用的缓、减、免交取决于法官的自由裁量，获批几率低也会成为环保组织的顾虑。诉讼费用由原告预缴，最终由败诉的被告负担的机制在确定诉讼成本的负担主体上有重要作用，但这种转嫁成本的方式要在胜诉之后才能实现，环保组织必须先行支付，在漫长的诉讼过程中，环保组织为支付这些费用导致资金耗费过多，甚至资金链断裂，那么该诉讼能否顺利进行并最终胜诉，会成为一个问题。因此这些措施并不能完全满足实践的需要。

还有学者提出可以借鉴国外经验，建立诉讼保险制度。环保组织在诉前交纳一定的保险费，符合保单规定的诉讼费用就可以由保险公司赔付。但该制度在目前还不具有充分的可行性。一方面我国没有专门从事诉讼保险业务的保险公司，缺少专业经验；另一方面该制度需要保险公司有足够的诉讼保险份额，由于环境民事公益诉讼还处于初步发展阶段，保险公司的诉讼保险资金的充足性也难以保障。[18]

第三个大的问题就是公共财政体制的预算管理当中的问题。比如说，前面已经提到了，大量的财政收支都是预算外的收支，各部门自行收支和“小金库”的失控。而且财政信息的透明度比较低，对财政支出的监督软化而且无从问责。比如说上任的审计署署长李金华在任的时候每年会刮起“审计风暴”，审计的结果是每个部门都有问题，为什么？这也是某种程度上来讲和我们人大的监督弱化有关系。

环境公益诉讼基金是指专用于保障环境公益诉讼的顺利推进，减轻原告的成本负担，通过各种途径募集的、由特定机构负责进行管理和监督的资金。[19]我国不少地方也进行过实践探索。笔者认为，设立环境公益诉讼基金具有更为明显的现实优越性，是改变环保组织起诉意愿不高局面的理想选择。

第一，设立环境公益诉讼基金有利于更加全面、有效地支持环保组织提起环境民事公益诉讼。环境公益诉讼基金能够提供更加全面的资金支持，不仅针对诉讼费用问题，还包括调查费、律师费等费用在内的其他诉讼成本，帮助更为有效。此外，相较于原告预缴被告败诉后负担的机制的滞后性，环境公益诉讼基金可以在诉讼的各个阶段，甚至在诉讼前就能提供资金支持，帮助更为及时。

第二，设立环境公益诉讼基金有利于激励环保组织参与环境民事公益诉讼。由于环境民事公益诉讼的标的额高、鉴定费贵，取证时还有可能遇到当地政府不配合的问题，环保组织既要消耗大量财力和人力，还要承受诉讼风险等压力。环保组织大多与案件无直接利害关系，胜诉不会获得什么收益，败诉则损失惨重。[20]如果能设计一些激励机制，如环保组织赢得诉讼后，给予一定的物质和精神奖励，就能在一定程度上调动他们的积极性，不仅可以帮助胜诉的环保组织更好的发展，也可以鼓励更多的环保组织参与到环境民事公益诉讼实践中。

从环境公益诉讼基金的设立现状看，虽然《环境审判意见》为环境公益诉讼基金的设立和推广提供了肯定与指导，但其规定过于抽象，最终并未上升为具有较强效力和可操作性的法律文件。环境公益诉讼基金制度尽管在一些地方上有所实践，但就全国而言并未普遍落实，无法为大多数环保组织提供充分、稳定的资金支持。因此，研究如何构建一套完备、可行的环境公益诉讼基金制度并在全国范围内推广，具有十分重要的理论和现实意义。

三、设立环境公益诉讼基金的模式选择

环境公益诉讼基金如何设立是一个重要问题，考察国内外环境公益诉讼基金的实践能为此提供有益借鉴。值得注意的是，在国外，专门的环境公益诉讼基金制度较为少见，其原因在于一些国家的公益基金已经较为完备，无需专门设立一个用于支持环境民事公益诉讼的基金。如英国有完备的诉讼援助制度，原告无力支付诉讼费用时，可以向政府设立的诉讼援助基金申请资助。[21]一些国家为环境民事公益诉讼设计了相配套的独特诉讼规则来解决原告经济利益保障问题。如印度创设了“调查委员会”制度，委员会由法院指派成立，由法官、法学家和有关专家组成，专门对案件事实和证据进行调查，很大程度减少了原告的诉讼成本。[22]还有一些国家通过对社会团体起诉条件的严格规定，确保其具有充足的资金和专业性。如德国环境领域的利他团体诉讼中，只有取得政府认可的团体才具有起诉资格，团体的成立目的、资金规模、活动实绩和能力等是政府考察的主要因素。[23]

就国内而言，专门的环境公益诉讼基金在不少地方上已有实践。通过对我国各地环境公益诉讼基金实践的总结，笔者认为设立环境公益诉讼基金的主要模式有政府设立和基金会设立两类。

（一）政府设立模式

政府设立模式是指地方政府以财政专户或公法财团法人形式设立环境公益诉讼基金，并由特定公权力部门负责基金的筹集、管理、使用和监督的模式。其中，用财政专户形式设立的基金的法律属性为政府财务会计上的基金，这种基金的特点是没有独立的法律人格；公法财团法人是指以政府捐出的财产集合为基础成立的法人，为实现政府的特定目的而设立，其日常管理由组织内部机关负责，政府在完成捐助后仅有合法监督的权力。[24]

虽然各地的叫法不一，实践中的环境公益诉讼基金大多数以前种形式存在。如2010 年昆明市政府设立的“环境公益诉讼救济专项资金”，该资金由市环保局开设专门账户，进行统一管理与核算，市财政局负责资金使用的审核与拨付，市审计局负责监督。[25]2019 年广西省藤县设立了“环境公益诉讼专项基金”，以鼓励和支持公益诉讼工作，专项基金由县财政局进行统一核算和管理，接受审计部门的审计监督。[26]采用财政专户形式设立环境公益诉讼基金的优势在于：第一，成本低，实践操作性强，基金的监管和使用一般由多个政府部门如财政部门、环保部门、法院等协作完成。第二，政府财政作为保障使得基金有较充足的资金来支持环境民事公益诉讼。但其不足在于基金往往缺乏具体的管理和使用细则，不能充分发挥资金保障的功能；并且实践中打入财政专户的款项基本上都是“趴在账上睡觉”，资金利用率并不高。

以公法财团法人形式设立的环境公益诉讼基金目前尚不存在，但在环境保护领域已经有所实践。如2010 年，财政部、环境保护部等七部门联合制定并颁布了《中国清洁发展机制基金管理办法》，设立了中国清洁发展机制基金。该办法第2 条对基金的性质作了规定，定性为一种“政策性基金”；第2 章对基金的管理机构及其职责作了规定；第34 条规定基金及其管理机构要受审计部门监督。[27]从这些规定可以看出该基金具有公法财团法人属性。采用公法财团法人形式设立环境公益诉讼基金，相较于前种形式，虽然设立成本较高，但基金的管理和使用有内部机构制定的细则作为依照；并且独立的法律人格使得基金内的资金可以被充分运作起来，利用率更高，也能实现资金的保值增值。故以公法财团法人形式设立环境公益诉讼基金更适合成为政府设立模式的发展方向。

（二）基金会设立模式

基金会设立模式是指以公益基金会的形式设立专门的环境公益诉讼基金，基金的管理、使用和监督由基金会负责。基金会的法律属性为私法财团法人，其成立需要符合相关条例的规定并依法向民政部门登记，成立后具有独立的法律人格。[28]这种模式具有基金会的组织架构，按基金会模式运行，有较强的自主性。

典型代表有：2014 年广东省环保基金会设立了“环境公益维权专项基金”，用于支持包括环境民事公益诉讼在内的各类环境公益维权事务。[29]该基金的资金来源包括社会募集、财政拨款以及污染企业的部分赔付款项。基金的监管需依照基金会章程和专项基金管理制度，日常管理由专门成立的环境公益维权服务中心负责；资金的募集和使用情况，法律援助的申请、审核和决定程序要向社会公开，接受公众监督。[30]2015年在阿里巴巴公益基金会的支持下，自然之友基金会建立了“环境公益诉讼支持基金”。该基金采用了滚动支持的特殊设计，即受基金支持的环保组织如果因原告预缴被告败诉后负担的机制而得到了相应补偿，该组织需将补偿部分返还给基金，以便基金能对其他环境民事公益诉讼案件提供支持。在基金的管理上，基金秘书处负责日常的管理和金额较小的申请项目评审，金额较大的申请项目需由秘书处审查后提交项目评审委员会评审。[31]

采用基金会设立模式设立环境公益诉讼基金的优势之处在于：第一，基金会这一私法财团法人独立性较强，能广泛接受社会捐助，不易受政府的不当干预；第二，相比于公权力部门，基金会对基金的管理和运作更具专业性和灵活性，对资金的利用率更高，也能通过市场化手段来增加资金的孳息收入。但其不足之处也十分明显：第一，基金的资金来源缺少国家财政的有力支持，仅依靠社会捐赠和基金会本身的资金，并不能保证其有足够的能力为环保组织提供资金支持。第二，我国各地经济发展水平不均衡，对环境保护的重视程度也不统一，并非各地都有发展程度较高的环境公益基金会，这些基金会也并非都有建立环境公益诉讼基金的意愿，故以基金会设立模式设立普遍的环境公益诉讼基金并不实际。

（三）两种模式的比较和选择

政府设立模式和基金会设立模式各有优缺点，究竟哪一种模式更合适用于我国环境公益诉讼基金的设立和推广？要对该问题做出回答，必须先确定判断标准。笔者认为这里的判断标准有两项：一是基金设立的可行性，即环境公益诉讼基金是否能被普遍、有效地设立；二是基金运行的合目的性，即基金设立后能否有效地为环保组织参与环境民事公益诉讼提供资金支持，促进环境公益诉讼的发展。

从基金设立的可行性角度看，政府设立模式要明显优于基金会设立模式。第一，根据 “环境公共信托”理论，环境作为全体国民的财产，被委托给国家管理，两者之间形成了信托关系。作为受托人的国家，必须竭尽所能地对信托财产进行保管，以使信托财产不受损害。[32]政府作为国家意志的实际执行者，对环境资源的管理和保护有不可推卸的责任。环境民事公益诉讼作为保护环境的有效司法途径，政府应当为环境公益诉讼基金的设立提供支持。第二，相较于目前还不成熟、不均衡的民间基金会，政府在资金、人才、执行力等方面更具优势，能采用多种方式保障环境公益诉讼基金落到实处。第三，政府作为环境公益诉讼基金的设立者，能有效拉动环保部门、法检部门等机关参与到基金的管理和运作中。同时，这些机关也是环境民事公益诉讼的参与者，它们的参与能更好地实现环境公益诉讼基金制度与环境民事公益诉讼制度之间的合理衔接。

从基金运行的合目的性看，相比于财政专户，基金会在资金的管理和运作上更具专业性和灵活性，资金的管理可以减少更多成本，使用效率也更高，故从这一角度出发采用基金会设立模式要优于财政专户形式的政府设立模式。但如果政府设立模式选择公法财团法人形式，组建专门的内部机构，制定具体的管理细则，吸收社会上专业的基金管理人才，这样既能实现基金设立的可行性，又能保证基金运行的合目的性。

综合上述比较，笔者认为，在我国采用政府设立模式设立专门的、普遍的环境公益诉讼基金更为实际有效；且未来在采用政府设立模式时，应选择公法财团法人形式。

四、环境公益诉讼基金制度的具体构建

采用政府设立模式设立环境公益诉讼基金在基金设立的可行性上具有优势，但在基金运作的效率方面有所不足。因此，在基金制度的具体构建中，针对基金的设立、资金来源、使用范围、管理及监督等几个问题，有必要吸收基金会设立模式的优势，进行优化。

（一）基金的设立与资金来源

在环境公益诉讼基金的设立上，目前政府设立模式通常采用开设财政专户，由于基金使用效率不高，有必要改变为公法财团法人形式。同时，环境公益诉讼基金的设立应具有普遍性，从而最大程度地方便不同地区的环保组织申请基金支持。采用政府设立模式设立环境公益诉讼基金的具体操作方法是，由各省级人民政府出台规范性文件，设立各自管辖范围内统一的环境公益诉讼基金，并组建专门机构进行管理，为辖区内的环保组织提供支持；同时支持和鼓励辖区内的民间公益基金会设立自己的环境公益诉讼专项基金，起到补充的作用。

要确保为环保组织参与环境民事公益诉讼提供长期、充分的支持，基金来源结构应当保证多元化，还要有保值增值的能力。第一，政府拨款。环保组织提起环境民事公益诉讼，一定程度上是代替政府履行监管职责，故政府有责任为环保组织承担一定的诉讼成本。[33]政府提供资金支持也是国际上较为通行的做法之一，如美国的“超级基金”项目。[34]政府提供资金的方式包括将拨款列入政府的年度预算，将与环境有关的税收、违反环境法令的企业交纳的罚款的一部分纳入基金等。第二，损害赔偿金。这里的损害赔偿金主要是指环保组织胜诉后被告赔付的、没有特定受害人接受的金额。与之类似的还有侵害环境刑事案件中被告人赔偿的金额。第三，社会捐赠。社会捐赠是公益基金的重要经费来源之一，包括个人捐赠、企业捐赠、国际捐赠。环境民事公益诉讼的社会关注度不像其他公益项目那么高，政府可以考虑制定相关的鼓励政策，如在征税时允许捐赠企业享有一定的免税额度等。[35]第四，基金增值收入。将部分资金委托给信誉高、能力强的信托公司进行市场化运营，确保基金能够获得更多的孳息收入，提高其自身“造血”能力。

（二）基金的使用范围

设立环境公益诉讼基金的目的在于支持和保障环境民事公益诉讼的顺利展开，鼓励环保组织等适格原告起诉。环境公益诉讼基金的使用范围主要包括承担原告部分诉讼成本、修复被破坏的生态环境、奖励对环境民事公益诉讼有贡献的组织和个人。

第一，用于承担原告部分诉讼成本。在制度设计中，无论环保组织处于诉讼的哪个阶段，甚至是在起诉前，如在案件受理费、调查费、鉴定费等费用上出现资金短缺问题，都应允许其向基金提出申请，基金在审核相关材料后先行垫付。环保组织最终胜诉后，通过原告预缴被告败诉后负担的机制获得了相应补偿的，应退回基金先前垫付的费用，用于支持下一个案件。此外，为防止某一案件耗费过多的基金，影响基金的可持续性，有必要根据各地基金的充裕程度和其他实际情况，制定各自的最大支付额规则。[36]

第二，用于修复被破坏的生态环境。这一用途针对环境民事公益诉讼可能出现的“执行难”问题。环保组织胜诉后，被告通常会被判决修复受损害的环境，或是赔偿相应的费用。如果赔偿数额较大，被告经济实力不足以承担这些费用的，在确认有关情况后可以使用基金用于修复被破坏的生态环境。[37]

第三，用于奖励对环境民事公益诉讼有贡献的环保组织和个人。环境民事公益诉讼案件中，败诉的被告通常要承担支付赔偿金的责任。有学者认为可以从赔偿金中抽取一部分资金作为环保组织的胜诉奖励。[38]但环保组织不能直接成为这笔赔偿金的受益人，因为其与案件没有直接的利害关系，仅因为法律的特殊规定而被赋予了起诉资格。若不存在特定的受害人，这笔赔偿金通常被打入法院的专项账户或地方财政专项账户中。设立基金后，这笔赔偿金可以被纳入其中，然后由基金取出一部分的资金作为胜诉环保组织的奖励。除了胜诉的环保组织之外，一些为环境民事公益诉讼做出重要贡献的公民也应当奖励，如提供了重大环境破坏案件的线索和证据的公民、为诉讼出谋划策的公益律师和法律服务者等等。对这些环保组织和个人进行奖励，不仅会激励更多环保组织参与环境民事公益诉讼，还可以提高更多人的环境保护意识。

（三）基金的管理与监督

环境公益诉讼基金的管理应由专门的内部机构负责。在人员组成上，既可以有政府公职人员的参与，也可以吸收社会上具有基金管理经验的人才。具体来说，管理机构由理事会和管理中心两部分组成。理事会负责制定环境公益诉讼基金的管理使用办法，基金发展战略规划，审议和通过基金的年度预算、决算计划以及其他需要理事会决定的事项。基金的具体管理和运行由管理中心负责，内部又可细分为资金筹集部门、项目审核部门、财务部门以及监督部门。资金筹集部门负责接受政府拨款，向企业和社会民众筹集资金，与经审核的信托公司对接，实现基金保值增值等事项；项目审核部门负责审核向基金提出申请的申请人相关材料，在条件许可情况下，审核可以邀请一些环境、法律方面的专家加以协助；财务部门负责建立专门的会计科目来记录收支情况，确保专款专用。

环境公益诉讼基金的监督事关资金能否真正用到实处，建立一套完善的监督体系至关重要。对基金的监督包括内部和外部两个层面。内部监督由专门的监督部门负责，其工作需定期向理事会报告，并向社会公开。外部监督包括相关行政部门的监督和社会公众监督。环境公益诉讼基金具有公益性质，基金的管理与使用理应保持信息公开，使公众能有效地参与决策。如今互联网技术发达，社会公众监督作用越来越凸显。借助微博、公众号等互联网平台，将基金的运行情况，尤其是资金的每一笔支出向社会公众公开，不仅是基金能规范、透明化运作的有力保证，也能大大提高社会公众对基金的信任感和捐赠意愿。

环境公益诉讼基金的设立和推广是环境民事公益诉讼原告保障制度完善的重要环节。但仅凭该制度不足以完全保障环保组织利益、激发环保组织参与环境民事公益诉讼的积极性。在保障环保组织经济利益的同时，也不应当忽略其非经济利益保障制度的建设。只有两者相互配合，环境民事公益诉讼才能迎来真正的春天。