乡村治理现代化的实现路径及其逻辑——以标准化为视角

王 杰, 李 斌

(安徽大学 社会与政治学院, 安徽 合肥 230601)

党的十九届四中全会提出,要“推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,更好提供精准化、精细化服务。”[1]在基层社会推行精准化和精细化治理策略是实现国家治理现代化的重要举措,具有重要的现实意义。实现基层社会的精准化和精细化治理涉及治理标准的问题,也就是如何在基层社会实现标准化治理的问题。事实上,标准化治理在基层社会正处于方兴未艾的阶段,也是未来基层社会治理发展的重要方向之一。

一、 问题的提出

《中华人民共和国标准化法》第二条定义:“本法所称标准(含标准样品),是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。” 第三条指出:“标准化的任务是制定标准、组织实施标准以及对标准的制定、实施进行监督。” 这意味着标准在生产与服务行业都被广泛运用。 如泰勒在对产业工人工作效率进行测量后, 提出了工人的工具、方法和工作环境等都要进行标准化, 以提高生产率[2]; 福特汽车厂为压缩生产成本和提高产品竞争力引进了标准化的汽车流水线; 国家标准化管理委员会发布的《养老机构服务质量基本规范》对养老机构的服务项目、质量和管理要求,以及服务评价与改进几个方面都作了基本要求与规定。 这些生产和服务行业的标准化为实际工作的开展提供了标准和尺度, 不仅可以用制度规范操作过程, 也可以用可测量的数据化管理实现对标准化过程的监控, 优化生产与服务的流程和质量。 作为一种技术性手段在行业生产与服务领域取得成功后, 标准化也进一步拓展了其适用范围, 在诸多领域发挥着作用。 公共治理作为20世纪后期出现的新兴领域, 也借鉴和运用了标准化这种技术性手段。 公共治理的实现依赖于一套完整治理体系的高效运转。 其中,制度规范是维持治理体系存在和发生作用的重要基础。 因此, 标准可以为公共治理提供规范、标的、合理化依据、量化指标和统一的评估标准, 是实现治理现代化的重要手段和途径[3]。 国务院在2015年颁布了《深化标准化工作改革方案》, 提出要在2020年“基本建成结构合理、衔接配套、覆盖全面、适应经济社会发展需求的新型标准体系。” 为推行标准化的管理体制提供了制度保障。 但现行标准化体系仍存在老化滞后、重复交叉和协调机制不够完善、不够合理等问题,制约了治理标准化和现代化的完善和发展。 为此,需要进一步加强对治理领域标准化建设的研究, 以支持国家治理现代化的实现。

二、 已有研究成果

1. 国家治理视域下的标准化建设研究

刘亚男[4]从经济、生态文明、社会管理和政府管理4个方面提出了标准化的建设路径,以及标准化对法治国家治理的意义;蔡妤荻[5]剖析了法规、制度、公文和其他非正式制度等治理手段的异同,并从历史、现实和发展的视角考察了标准化对提高治理能力的作用。

2. 基层治理视域下的标准化建设研究

陈怡晨等[6]对浙江枫桥标准化建设经验进行了讨论,指出浙江枫桥标准化治理体系具有重要的规范和示范引领作用。杨毅宁[7]根据佛山南海区社会治理网格化工作的电子化、规范化和科学化等趋势,结合南海区实际经验,构建了一套全面、系统、可操作的标准化治理体系;褚宸舸[8]基于浙江枫桥经验中的标准化对精细化、智能化和自治规范化3个方面的创新性作用探讨标准化工作中应当注意的问题,并指出标准化与法治化结合是未来基层治理的发展方向;刘健[9]从“制度、行为与结构”框架出发,以L乡为例讨论了标准化、自由裁量权和街头博弈在不同情境下的变化,指出标准化治理能否有效嵌入乡村政权建设需要长久的理论与经验的论证。

从总体上看,当前对标准化和国家与社会治理之间关系的研究仍处于起步阶段,有着诸多可供研究的空间,尤其是基层治理实践的差异化特征给标准化建设的研究提供了大量的样本与案例分析。但需要注意的是,城乡发展的差异让城市社区有着更好的制度环境,标准化的应用也更为广泛[10]。对比而言,乡村地区的标准化应用研究还有待补全。在乡村社会推行标准化治理有着怎样的治理目标?在这一过程中存在着哪些需要解决的问题?如何实现标准化治理模式在乡村治理现代化中的应用,提升乡村治理标准化的质量和水平?对于这些问题,需要进一步的研究予以回应。

三、 乡村治理标准化的内容与目标

标准化作为一种现代化治理技术手段,能够通过将法律条文规定具体化为日常可操作的规范方式,填补治理过程中的法律缝隙。但相较于法律的刚性作用,标准化更多的具有“软法”特征,主要借助公文、条例、规定等制度与规范发挥作用。在乡村治理过程中,标准化大致表现为两种形式:一种是政府各部门自上而下制定和颁布的部门规范性文件,如安徽省颁布的关于乡镇“互联网+政务服务”的规范性文件《进一步深化“互联网+政务服务”,推进政务服务“一网、一门、一次”改革行动方案》,对“互联网+政务服务”的改革方向、工作机制和服务质量等作出了具体要求;另一种是将乡村社会固有的处理社会矛盾与纠纷中约定俗成的方法或习惯,经过协商和民主评议等方式上升为村民共同遵守的村规民约等规则形式。这种自上而下的行政标准和自下而上的自治标准构成了乡村治理标准化的重要基础,也是乡村治理标准化的内容与目标。同时,国务院在2019年颁布了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,对社会力量参与乡村治理的要求、目标和主要任务等作出了规定。结合当下乡村治理面临的现状,我们认为,社会力量参与乡村治理的标准化建设也是乡村治理标准化的目标之一。因此,乡村治理标准化的内容与目标应当包含3个方面。

1. 行政标准化

行政力量的推动是实现乡村治理现代化的关键。乡镇政府可以借助制度、资源和权力等行政要素,通过政府行政的内在强制力让乡村治理进入制度化和规范化轨道之中,实现标准化治理。但作为标准化治理模式的主导者和推动者,乡镇政府更应当实现自身行政的标准化,减少政府行政的不确定性,增加约束性,让政府行政始终遵循标准规范,更好地推动乡村治理标准化的实现。为此,行政标准化应该包含以下几个维度:①政府行政人员的行为和活动要实现标准化,减少行政人员工作过程中的随意性;②政府行政过程要实现标准化,让公权力始终运作在社会的监督和约束下,减少各种违规问题和现象的出现;③政府行政手段的应用要实现标准化,保证公权力运用每一环节都有法规可循、有标准可依;③政府行政考核要实现标准化,建立健全科学高效的现代政府绩效考核机制,减少和避免行政考核过程中出现的不公正的和缺乏合理性的行为。

2. 自治标准化

村民自治的发展是完善乡村治理的重要方面,通过村民自治的规范运作,可以有效解决诸多公共问题和矛盾,提升村民的公共理性和公共精神,进而减少治理成本,提高乡村治理的稳定性。因此,保证村民自治规范化运作具有重要的现实意义,这也正是标准化治理力图实现的目标。具体而言,自治标准化主要包含以下3个方面的内涵:①村民自治平台建设标准化,如社区议事协商平台、村民理事会和村民小组等自治平台的建设要实现标准化,确保村民参与自治与协商的意愿得以实现,渠道得以保障;②村民自治过程规范化,包括村民选举、村民决策和村民监督等村民自治各个环节都要实现标准化运作,减少各种违规行为和现象的出现。③村民自治制度标准化,减少长期存在的政府行政对村民自治的干预和侵害现象,划清行政与自治的行为边界,让村民自治回归自治本质,让乡政村治模式下的行政与自治有机衔接格局得以实现,在真正意义上保证村民自治的标准化运作。

3. 社会参与标准化

相较于城市社区多元治理主体参与治理过程的局面,乡村社会治理过程中的社会力量作为治理主体参与治理的程度仍有欠缺,究其根本是乡村社会治理过程中的社会力量参与治理制度保障的缺失和体制机制的欠缺。但作为重要的治理主体,社会力量参与乡村治理与服务,是乡村治理现代化不可缺失的重要组成部分。因此,为进一步推动乡村治理现代化的实现,需要借助标准化手段建立健全体制机制,畅通社会力量参与乡村治理的渠道,实现社会力量参与治理的标准化。一方面,政府行政要推动社会力量参与乡村治理的制度法规的建立健全,为社会力量参与乡村治理提供制度保障;另一方面,社会力量内部要树立规则意识,建立科学合理的内部运转机制,夯实自身的规范基础,从内外两个方面共同推动社会力量参与乡村治理的标准化运作。

四、 乡村治理标准化存在的问题

上述提及,标准化是提高社会治理与服务的重要规范性手段,能够推动乡村治理现代化体系的完善和发展,规范治理与服务过程,提高治理与服务质量。但当前乡村治理现代化过程中的标准化建设仍存在许多不完善的地方,给乡村标准化治理目标的实现带来了一定难度和挑战。

1. 标准统一性下的适宜性问题

标准化是“为了在一定范围内获得最佳秩序,对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。”[11]在乡村社会推行标准化就是将乡村社会中解决问题的办法变成为乡村治理可供遵循和借鉴的制度规范。但这种统一的标准能否具有普遍化的价值,以及如何推广,这一问题的解决尚处于摸索之中,如浙江枫桥的标准化治理经验。从制度上看,在全国范围内具有典型性,对推进标准化建设具有重要的借鉴作用;但从实际看,各地基层社会面临的治理与服务矛盾的难题不尽相同,尤其是乡村社会内部的风土人情也存在较大差异。因而,枫桥的标准化建设经验在各个地方落地生根的可行性及可持续性仍有待观察和进一步讨论。另外,乡镇政府本身是政策执行的“最后1公里”,更多的是执行自上而下的政策规定,但乡村地区的政府资源、组织设置和民风民俗等都存在差异,这种自上而下的行政式标准制定能否真正切合乡村社会各个地方的实际也有待深入研究。因此,如何解决统一标准下的适应性问题,减少以至避免出现“标不适用”和“有标难依”等带来的治理标准适应性和价值性弱化的现象,是需要进一步思考的问题。

2. 标准统一性下的碎片化问题

除了标准统一性与适应性问题之外,标准制定过程中还存在标准制定部门不同带来的碎片化现象。当前中国政府的行政管理体制呈现出“条块结合”的特点,这意味着乡镇基层政府及下属的各个业务部门在接受上级行政单位属地管辖的基础上还接受上级具体业务部门的技术管辖。但政府整体与具体业务部门及各部门之间的目标不尽相同,制定出来的标准可能存在差异,甚至冲突的现象。如地方环保部门和地方政府之间关于经济发展指标与环保指标的标准差异会导致部门与政府整体之间的张力[12]。若完成了环保指标,则经济发展指标难以实现;若完成了经济发展指标,环保指标也难以完成。这种碎片化的标准必然造成乡村治理标准化下的部门行政推诿、执行不力,甚至冲突,对于构建一个稳定且高效的现代化乡村治理体系必然是弊大于利。因而,需要协调和解决这种统一标准体系下的碎片化问题。

3. 标准化形式下的执行简化问题

上述提及的标准统一性与适应性之间的难题也延伸出了另一个需要注意和解决的问题,即标准形式化与执行过程中的简化问题。目标管理责任制的实行让乡镇政府拥有对标准制定与执行的自由裁量权[13]。自由裁量权本意在于适当调整政策和制度规定以保证其适用性,但在实际操作过程中可能出现由于缺乏监督带来的标准执行简化问题。一方面,部分乡镇政府过度重视标准的制定,不断增加标准的数量,力图实现标准全方面的覆盖,在形式上完成上级交付的行政任务,但忽视了标准的质量,出现“重数量、轻质量”的问题;另一方面,为应对上级检查,诸多标准也会出现“上墙不落地”“重制定、轻实施”等问题,在实际操作过程中缺少应有的重视程度,往往停留在纸上或是墙上。除此之外,部分标准执行人员也会根据经验或行为习惯处理问题,让标准束之高阁,导致了“有标不依、执标不严”等现象的出现。如何解决标准的形式化及推动标准的落实也是需要解决的问题。

4. 正式标准下的非正式规范问题

由于历史、传统和地理环境等诸多因素的影响,乡村社会是一个相对稳定的社会共同体,其内部人员构成也相对稳定。相较于城市社区的快速流动,乡村社会这种相对稳定的社会状态让每个身处其中的人都与他人处于“差序格局”[14]之中,有着相对固定的社会关系。因此,在乡村治理过程中,宗族势力、权威意识和庇护关系等非正式规范都发挥着重要作用。这种基于乡村内部群体间社会关系处理公共或私人问题的非正式规范有助于实现村庄的自我管理和服务,减少社会治理成本;但是,如果这些非正式规范与正式制度规范发生冲突,就会给标准的执行及标准的稳定性造成阻碍。将乡村社会固有的处理矛盾、解决问题的非正式规范,同自上而下的标准化建设很好地结合,是推动和完善乡村治理标准化过程中必须高度关注和解决的难题。

五、 乡村治理标准化的实现路径

1. 健全和完善乡村治理标准体系

科学合理的标准体系是实现乡村标准化治理的前提和基础,是标准化作为一项技术手段得以在现代化治理过程中高效运用的重要保证。前已述及,实现行政、自治和社会参与标准化是乡村治理标准化的主要目标,但政策执行灵活性和自由裁量权带来的过度行政空间,让对应的标准体系难以在乡村治理过程中得到落实和遵循。因而,要实现标准化治理的目标,应在解决标准适应性、执行简化和碎片化等问题的基础上,建立健全统一的标准治理体系。第一,要建立统一的标准制定机构。通过统筹各部门的标准制定流程,梳理现有的标准体系,可以减少和避免标准碎片化问题带来的标准重复以至冲突的难题;第二,要加大乡村标准化建设的力度。一方面要健全标准化建设的经费投入机制,保障标准建设工作的正常运转;另一方面要有针对性地培养一批能够胜任乡村治理标准化工作的人才队伍,通过培训、教育和交流等方式加强标准化队伍的建设,让人们充分了解标准化的价值、目标等,解决由于标准化意识不够造成的标准化难以与实际工作结合等难题。第三,要加强对标准化工作的考核,运用指标、分数评比等标准化手段,实现外部标准化监督与内部标准化建设并举,避免统一的标准体系下的标准形式化、执行简化等现象的出现,让乡村治理全面进入标准化制度的轨道,提升标准化治理的质量和水平。

2. 拓宽标准化来源渠道,协调正式标准与非正式标准的兼容性

上述提及,乡村社会既存的复杂社会关系让诸多问题有着固有的解决机制,如借助村庄精英的内在权威协调矛盾,这是理解乡村内部治理逻辑的关键。但也应指出,这些解决机制通常具有不确定性和随意性等特征,并不能保证治理的稳定性。将这些非正式规范与自上而下的行政标准相结合,成为乡村治理标准化的重要环节。村规民约为这一问题提供了可供参考借鉴的办法。如广东松塘村借助村规民约保护长期存在的岭南建筑,这种村民用以解决村庄内部矛盾和问题的习惯和约定,可以用来规范解决问题的途径,让村民在村规民约的“软法”约束下实现乡村治理的制度化。事实证明,利用村规民约协调与解决矛盾的方式取得了较好的效果。松塘村[15]借助村民公约对村内违规修葺房屋的行为进行劝阻和整改,保持了村内建筑外饰与古村岭南风格整体协调的建筑格局。因此,要充分借助这种乡村本土固有的矛盾解决机制化解乡村治理过程中出现的治理与服务困境。为此,需要借助行政标准化带来的技术手段,即通过标准化的协商程序,将村民公认的具有价值性的约定和习俗在充分协商的基础上形成共同遵守的村规民约,完善乡村治理的标准体系,实现村民自治标准化与行政标准化的有机结合。另外,社会力量在参与治理与服务过程中也可以效仿村规民约,建立内部的标准管理规范,如蓝天救援队通过制定《阜阳公约》和《德清宣言》等,对组织的名称、标志、管理体制等都作出了标准化规定,提升社会组织参与社会治理与服务的规范性、标准性和专业性,实现社会参与治理的标准化。

3. 借助信息化和智能化手段实现乡村治理的精细化和精准化,缩小城乡标准化治理差距

城市社区由于硬件基础、平台建设和技术手段等方面的优势,在精细化和精准化治理方面比乡村社会标准化治理有着更好的治理效果。相较于城市社区的标准化建设,乡村本身的地广人稀及标准化和现代化基础较差,使标准化治理模式难以全面实现。因此,在信息技术快速发展的治理背景下,更要借助这些智能化手段加快标准化建设。一方面,要建立统一的线下平台。如安徽省各地乡镇政府在乡镇本级和村级分别建立为民服务中心和为民服务站,按照统一标准、统一要求实现服务中心的标准化建设,为乡村社会提高标准化服务。另一方面,要建立统一的线上服务平台,对线上平台的服务流程、服务时效和服务标准等作出统一要求,实现线上服务的标准化。如借助“互联网+”“大数据”等手段建立养老服务的标准体系,对养老服务的准入门槛、退出机制等实现动态更新,建立统一的数据库调配乡村社会的养老资源,更好地满足和服务于老年人的养老需求。通过这种标准化的现代信息手段可以及时有效地了解民情民意,保证政策制定与执行的向度,提升乡村治理标准化建设的精准度。

六、 结 论

标准化作为一种治理工具,对实现乡村治理现代化具有重要的推动作用。但乡村社会标准化治理一直处于研究视野之外,直至新近,随着全面实现乡村振兴和乡村现代化发展战略的落实,才逐步进入学术界的研究视野中。标准化建设在乡村社会的实践早有迹可循,如浙江枫桥经验已然成为标准化建设的典型经验。不过,如何将这种标准化治理模式推广至全国,仍需要不断探索和总结。可以明确的是,在未来的乡村治理过程中,标准化治理模式将是乡村治理现代化的主要方向和发展趋势,实现政府行政、村民自治和社会参与的标准化是乡村治理标准化力图实现的目标。因此,在推动乡村治理标准化过程中需要不断健全标准体系、创新标准化手段、规范乡村社会的治理与服务格局,实现乡村社会的标准化治理。