新时代人民政协协商民主的新发展*

刘丹丹

(首都师范大学 马克思主义学院，北京 100089)

中国特色社会主义进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央在全面总结中国特色社会主义民主政治建设经验的基础上高瞻远瞩、审时度势，提出“协商民主是我国社会主义民主的特有形式和独特优势”[1]“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”[2]等。加强人民政协协商民主建设的一系列新思想新观点新举措，不断深化人们对社会主义协商民主的认识，也极大推动了中国特色社会主义民主政治建设进程。

一、人民政协协商民主思想内涵的新论断

厘清概念是认识事物、理解问题的前提。人民政协协商民主是指在中国共产党领导下，人民内部各方面在中国人民政治协商会议这一平台上，以政治协商、民主监督、参政议政等形式围绕国家大政方针、地方重要举措以及社会生活中的重要问题等进行平等、理性、充分的协调商量，以达成共识、形成公共决策的重要形式。

就“人民政协协商民主”而言，可以从“人民政协”和“协商民主”两个部分来进行理解。就“人民政协”这一关键词而言，在广义上包含着四个维度：一是作为一种思想观念，强调团结、平等、民主与协商的精神；二是作为一种制度形式，特指我国的一项基本政治制度，即中国共产党领导的多党合作与政治协商制度；三是作为一种组织形式，实际上展现为我国中央及地方各级政协组织；四是作为一种工作程序，表现为在中国共产党的领导下各民主党派、各民族、各阶层、各社会团体等通过人民政协这一平台进行民主、平等、广泛、深入的沟通与协商。只有综合把握与考量人民政协内涵的四个维度，才能更好地理解其丰富的价值蕴涵。

就“协商民主”而言，我国较早就存在协商民主实践，但在理论研究方面略显滞后，对协商民主内涵、特征、原则的阐述大多属于西方舶来品。梳理西方协商民主理论的诸多观点可以发现，对“协商民主”一词的内涵解读主要有五种：一是作为一种政治合法性理论，指在多元、复杂的民主社会中全体公民就其共同关心的事务进行自由、平等的公共协商；二是作为一种治理理论，指在治理过程中各相关主体的相互作用方式和模式，是处理复杂公共事务的有效工作机制；三是作为一种政府体制理论，强调通过沟通、商量、辩论、说服等方式维持国家政治制度运转和制定政府重要公共政策；四是作为一种公民参与理论，指公民有权参与国家政治活动且认为其愿意与期盼影响国家政策的制定与执行；五是作为一种民主决策理论，认为公民意见在决策中应该具有更高的权重，以保证决策更具合理性、科学性、民主性。综合上述五种解读可以看到，协商民主理论主张公民在自由、平等、理性的基础上就公共事务进行讨论、协商，参与政府政策制定过程，以使其作出合理、科学、民主的公共决策。

在此意义上，“人民政协协商民主”就是把西方的协商民主理论与中国传统政治文化和既有人民政协政治实践相结合的一种努力，是在充分考虑并尊重中国具体实际的基础上，将协商民主这种来源于西方的理念落实到中国特色的人民政协制度载体上的一种创造与实践。2012年11月，中共十八大报告首次正式提出“社会主义协商民主制度”的概念，并就如何发挥人民政协这一协商民主重要渠道的作用作出要求。在对人民政协协商民主的部署方面，报告指出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”[3]报告较为具体地阐明了人民政协协商民主的原则、内容、途径、目的等，对于加强人民政协协商民主建设、促进人民民主建设具有重要奠基作用。

2014年9月，习近平在《庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中深入阐述了人民政协的发展历史、原则要求、地位作用及社会主义协商民主的价值意蕴，并就社会主义协商民主的内涵进行了深入的论述。他指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[4]商以求同，协以成事。坚持商量办事，是社会主义协商民主及人民政协协商民主的本质要求。商量式民主是习近平对社会主义协商民主内涵的阐释与升华。2015年6月，中共中央颁布《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》并强调：“人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。”[5]该意见深入阐明了人民政协协商民主的地位作用、指导思想、原则内容、协商形式、协商机制等，对加强人民政协协商民主建设作出进一步部署。人民政协作为寻求社会意愿和要求最大公约数的有效平台，要发挥其专门协商机构和重要协商渠道作用，就必须在中国共产党领导下，在人民政协这一平台上坚持做好事前商量决策、事中商量执行和事后商量反馈，促进人民内部各方面依法、平等、充分沟通商量，如此才能真正达成共识，保证人民当家做主。

2017年10月，习近平在中共十九大上指出：“发挥社会主义协商民主重要作用。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”[1]“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”[1]，再次论及人民政协协商民主的内涵实质，并将其作为具有中国特色的制度安排予以呈现，突出强调人民政协协商民主在实现国家治理现代化伟大目标过程中的战略价值。

中国特色社会主义进入新时代以来，人民政协协商民主概念逐渐丰富完善，从中央文件中正式提出这一概念，到“商量式民主”这一对社会主义协商民主本质内涵的把握与升华，再到对人民政协协商民主原则要求和地位作用的论述，逐步廓清了人民政协协商民主概念的内涵与外延，为新时代加强人民政协协商民主建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平奠定了基础。

二、人民政协协商民主职能作用的新定位

中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就如何更好履行人民政协职能、发挥人民政协协商渠道作用进行了深入的探索与实践。对比中共十八大前后历年全国政协工作报告可以发现，全国政协第十二届委员会所作的工作报告除了对上一年度的工作进行总结回顾、对下一年度工作进行安排部署外，还新增了第三部分，专门论述加强和改进一项政协履职重点任务。

“以改革创新精神加强履职能力建设”是2014年3月全国政协工作报告所阐述的重点问题与任务。中共十八届三中全会以来，党和国家确立了全面深化改革的总目标，并提出加强社会主义民主政治制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展。如何将改革创新精神落实到政协协商全过程，贯穿到人民政协履行职能各方面，成为新时代人民政协协商民主的首要任务。报告指出，我们要“切实把改革创新精神贯穿到履行职能的各方面和全过程，进一步改进履职方式、提高履职能力、增强履职实效，着力推进履职能力现代化，努力在党和国家事业发展中发挥更大作用。”[6]这就从政协委员和政协组织两个方面对加强人民政协协商民主建设提出了新的要求：就政协委员而言，其不仅仅是一种荣誉，更是一份沉甸甸的责任，政协组织绝不会默许“花瓶”委员的存在。充分调动政协委员的积极性，发挥其主动性创造性，提升其参政议政能力，增强其履职实效，是加强人民政协协商民主建设的重要方面。就政协组织而言，人民政协作为广泛的爱国统一战线组织，要紧紧把握民主与团结的主题，积极搭建协商民主平台，畅通协商渠道，加快构建起完善的人民政协协商民主制度体系，并通过制度促进规范化、程序化，切实把制度体系转化为履职实效。2014年9月，习近平还指出：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”[7]77这一讲话再次强调政协协商必须实现制度化规范化程序化，以更好地发挥人民政协协商民主的科学性、规范性和有效性。

“更好发挥人民政协在发展社会主义协商民主中的重要作用”是2015年3月全国政协工作报告中所阐述的重点问题与任务。为此，首先需要准确把握人民政协协商民主的性质定位。人民政协具有不可代替性，它不是国家权力机关，也不是国家决策机构，而是“中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，……而是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台”[7]365。其次，要积极拓展社会各界有序参与政协协商的渠道，并注重营造协商讨论的民主氛围。人民政协必须搭建好政协协商机制化、常态化的协商参与平台，营造出既能畅所欲言又理性有度的民主协商氛围，积极探索各种政协协商新形式，使政协协商更加广泛多层地展开，更为灵活经常地开展。再次，努力提高人民政协协商民主实效。加强人民政协协商民主建设必须坚持问题导向、科学选题、深入调研、广纳民意、加强协商，并促进成果转化，切实落实协商成果。最后，进一步加强人民政协协商民主制度和机制建设。努力“构建结构合理、层次清晰、科学规范的人民政协制度体系”[7]367，并不断提高制度权威性和执行力，是加强人民政协协商民主建设、发展社会主义协商民主的重要举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度保障。这一报告同《关于加强社会主义协商民主建设的意见》一道就发展社会主义协商民主作出具体部署，并进一步阐述人民政协协商民主的基本理论，对发展社会主义协商民主、促进人民民主具有重大战略意义。

“更好挥人民政协作为爱国统一战线组织的作用”是2016年3月全国政协工作报告所阐述的重点问题与任务。报告指出：“人民政协作为爱国统一战线组织，要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，坚持团结和民主两大主题，切实履行政治协商、民主监督、参政议政职能，认真做好协调关系、理顺情绪、增进共识、加强团结的工作，努力汇聚实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的磅礴力量。”[8]加强人民政协协商民主建设，必须坚持中国共产党的领导，这是做好政协工作的根本保证；广泛凝聚思想政治共识是做好政协工作的重大政治任务；不断扩大团结面是适应我国经济社会发展状况、社会阶层结构深刻变化的必然要求；更好把握政协团结联谊工作的特点，不断加强团结目标下的民主和民主基础上的团结；努力发挥政协委员的桥梁纽带作用，为实现中国梦广纳民意、广聚民智。中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展全局出发，深刻分析并科学回答了巩固和发展人民政协统一战线的一系列重大问题，有力促进了人民政协工作的有序开展，推进了社会主义协商民主的深入发展。

“加强和改进人民政协民主监督工作”是2017年3月全国政协工作报告所阐述的重点问题与任务。报告指出：“人民政协要认真贯彻落实中共中央决策部署，自觉服从服务党和国家工作大局，扎实推进民主监督，善监督、真监督，彰显中国共产党领导的多党合作和政治协商制度优势和特色，更好推动中共中央大政方针贯彻落实。”[9]民主监督是人民政协三大职能之一，人民政协的民主监督是协商式监督，具有鲜明的特色与优势。加强和改进人民政协民主监督工作需要做到：准确把握协商式监督的性质定位，明确协商式监督的特色优势和原则要求；切实突出协商式监督的重点，强化问题导向，分清主次矛盾，有的放矢，精准聚力发力；有效运用协商式监督方式方法，寓监督于协商之中；必须始终确保人民政协民主监督的正确方向，坚持党的领导是协商式监督的政治规矩与原则，为加强人民政协协商民主建设指明方向。以上四点要求及“协商式监督”新概念的提出，是中共十八大以来以习近平同志为核心的党中央对人民政协民主监督职能的强化，也成为新时代扎实推进人民政协各项工作、加强社会主义协商民主建设的基本遵循。

三、人民政协协商民主议政格局的新安排

2017年3月，全国政协会议常委会工作报告中提出：“进一步完善以全体会议为龙头，以专题议政性常委会议和专题协商会为重点，以双周协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政新格局。”[9]这一新安排使得人民政协协商民主的协商形式更加系统和完善，也成为新时代人民政协协商民主新发展的重要内容。

人民政协全体会议是人民政协协商议政的龙头会议形式。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开。会议代表来自40余个单位共计600余人，具有十分广泛的代表性。1955—1965年，全国政协第二、三、四届委员会积极发扬民主，在团结各族人民和各界爱国力量、发扬人民民主、调动一切积极因素为社会主义服务等方面都发挥了重要的作用。1966年起，人民政协被迫停止了活动。直至1978年2月全国政协五届一次会议的召开，才标志着政协工作逐步开始恢复。自中共十一届三中全会起，党和国家开始全面纠正“左”倾错误，并把工作重心转移到社会主义现代化建设上来，标志着中国进入改革开放新阶段，人民政协工作也进入新的发展时期。自此，历届人民政协全体会议都围绕党和国家改革、发展和稳定的大局，切实履行政治协商、民主监督、参政议政职能，为党和国家发展积极建言献策。2017年3月，俞正声明确提出人民政协要“发挥社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构作用，调查研究扎实深入，协商议政成果丰硕，民主监督实效增强，团结联谊广泛拓展，为实现‘十三五’良好开局作出重要贡献。”[9]

专题议政性常委会议和专题协商会是人民政协协商议政的重点会议形式。梳理中共十八大以来全国政协各项协商议政活动可以发现，第十二届全国政协累计召开9次专题议政性常委会议和10次专题协商会。其中，专题议政性常委会议主要包括“大力推进生态文明建设”“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”“深入落实八项规定精神，以优良的党风政风带动民风社风”“围绕制定国民经济和社会发展十三五规划建言献策”“积极培育和践行社会主义核心价值观”“实施精准扶贫、精准脱贫，提高扶贫实效”“促进社会主义文艺繁荣发展”“深化供给侧结构性改革，促进经济平稳健康发展”“实施精准扶贫中存在的问题和建议”等；专题协商会议题则涉及“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”“深化产教融合、校企合作，加快现代职业教育体系建设”“构建现代公共文化服务体系”“推进人民法院司法体制改革”“深化行政审批制度改革”“深化医药卫生体制改革”“推动大众创业、万众创新”“东北三省工业转型升级”“坚定文化自信，讲好中国故事”“构建‘亲’‘清’新型政商关系，促进民营经济健康发展”等[10]。其议题涵盖范围广泛，涉及政治、经济、文化、社会等各方面内容，不断拓展人民政协协商民主的广度和深度。这些专题议政性常委会议和专题协商会议的召开，是人民政协协商民主发挥作用的重点形式，也是进一步完善社会主义协商民主制度的有效实践。

双周协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等是人民政协协商议政的常态会议形式。双周协商座谈会制度已成为政协协商民主经常性平台和重要品牌。2013年9月，全国政协通过并颁布《政协全国委员会双周协商座谈会工作办法(试行)》，指出该座谈会主要采取专题协商座谈会的形式，其内容主要包括听取政府各部门工作报告、时事政治座谈、协商有关单位提出的问题和有关政协全国委员会工作会议提出的问题等。这一“双周协商座谈会”形式相比历史上的“双周座谈会”具有规模更小，专业性更强，主题更加丰富，更加制度化、规范化、程序化等特点，是对1950—1966年举行的百余次“双周座谈会”的继承、发展与创新，也是对改革开放以来若干次人民政协重要会议的继承、发展与创新，尤其是对新世纪以来全国政协创造的各种协商形式的继承、发展与创新。“双周协商座谈会”在继承原有“双周座谈会”传统的基础上，着眼于新的时代、新的实践，不断进行制度创新与实践创新，在丰富人民政协协商民主形式，拓展社会主义协商民主范围，推进社会主义民主政治建设等方面发挥着重要的作用。2017年3月8日，全国政协十二届五次会议围绕“推进农业供给侧结构性改革，广辟农民增收致富门路”[11]这一主题，举办了2017年第一次提案办理协商会。会上，各民主党派代表、全国政协委员与中央农办、国家发展改革委、农业部等提案承办单位负责人围桌而坐交换意见，对相关提案进行集中协商办理。中共十八大以来，随着中央及地方各级党政机关的政协意识不断增强，人民政协工作的氛围不断优化，协商信息的共享机制不断完善，公共信息共享渠道更加畅通，人民政协协商议政的三大常态会议形式为加强人民政协协商民主建设提供了更加系统规范的渠道。

四、结 语

选举民主和协商民主是我国发扬社会主义民主的两种重要形式，二者是相互补充、相得益彰的，而不是相互对立、相互否定的。社会主义协商民主在文化、理论、实践、制度等层面都彰显出鲜明的中国特色[12]，“为发展中国社会主义民主政治丰富了形式，拓展了渠道，增加了内涵”[13]。中国特色社会主义进入新时代以来，深入总结党和国家在推进人民政协协商民主建设、发展社会主义协商民主等方面的理论创新与实践经验，有利于进一步加强人民政协协商民主建设，也有助于不断深化人们对社会主义协商民主的认识，对新时代背景下推进中国特色社会主义民主政治建设、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要战略意义[14-15]。