社会资本参与非遗保护与传承的经济学分析*

崔 璨，宋雨轩

(河北工业大学 人文与法律学院，天津 300401)

一、政府主导下非遗保护与传承存在的问题

1.政府保护与传承非遗面临较大的财政压力

目前我国非物质文化遗产保护的资金主要来源于财政支出，政府压力过大。一些经济欠发达地区非遗蕴藏丰富，特色鲜明，潜力巨大，但政府财力保障有限。由于政府在进行非遗保护时通常缺少对非遗传承人文化再创造能力的考量，加之非遗传承人缺少市场竞争意识，因此在政府主导模式下，非遗保护与传承很少与经济效益相联系，难以实现对非遗保护的反哺，政府因此背负沉重的经济负担。

2.急功近利的政绩观影响政府保护与传承非遗的初心

长期以来，政府作为保护与传承非遗的主要主体，在不正确的政绩观的影响下，盲目追求“申遗”的数量，并用经济效益、旅游开发等功利性的目的取代保护和传承非遗的初心。对于一些具有较高经济价值的非遗项目，政府往往急功近利、过度干预，违背了“有限型政府”的宗旨。而对于一些目前缺乏经济效益，但具有极高历史文化价值的非遗项目，如民间传说、祭祀仪式等，在申报成功后无人问津，有些甚至不进行申报，严重偏离了政府行使公共职能参与非遗保护的最初目的。

3.政府保护与传承非遗的行为缺乏监督

现阶段，政府扮演着非遗保护政策的制定者、非遗保护的实施者、非遗项目运行情况的监督者等多种身份。一方面，我国非遗保护的传统是仅仅将申报环节纳入政府官员的政绩，而申报成功后的实际保护阶段却缺少有效监管。另一方面，政府投入的保护资金运作处于不透明状态。在现阶段以政府为主导的模式下，社会公众对非遗保护与传承的参与度不高，因此也缺乏对政府行为的约束，导致非遗项目的透明度低[1]。

二、公众参与理论下社会资本参与保护与传承非遗的可行性

仅依靠政府这一主体，难以满足新形势下非遗保护的需要，引入社会资本，为非遗保护与传承提供了新思路。

1.公众参与理论

公众是指政府以外的一切个人、法人和社会组织。公众参与是民主社会重要的社会资本。随着我国经济社会的迅猛发展，公民参与公共治理的意愿日益增强。公众参与的广度和深度体现着一个国家政府与社会资本的协作程度，是衡量一个社会民主程度的重要标志。社会力量与政府相比，更能尊重市场规律，研究市场需求，有市场前瞻力，符合受众需要。充分发挥公众的力量，明确个体的权利义务，有利于为社会治理注入深厚的群众基础，降低政府的成本，提高决策效率。

2.政府与社会资本合作(PPP)模式

《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》阐述了PPP(Public-Private-Partnership)模式的内涵：政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本(主要指民营资本、私人资本)建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

在PPP模式下，政府通过特许经营、财政补贴等方式，吸引社会资本进入，由社会资本独自或与政府合作开展项目。未来获得预期收益，获得盈利按照事先约定的比例分红，项目面临亏损的，政府按照事先约定的份额进行补贴。社会资本可以通过商业银行贷款、债权等方式进行融资，并负担债务风险。PPP模式具有“利益共享、风险共担”的特征。政府不承担偿债责任，仅需承担特许经营及财政补贴等相关责任。

3.PPP模式保护与传承非遗的可行性

(1) 国家政策支持政府与社会资本在非遗领域的合作。

2012年，文化部发布《关于鼓励和支持民间资本进入文化领域的实施意见》，强调“鼓励民间资本参与公共文化服务体系建设，鼓励民间资本投资文化产业发展。”2013年，党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年，国家出台《关于深入推进文化金融合作的意见》。文化部也积极采取简政放权的政策，简化行政审批流程，社会资本在国家鼓励的政策环境下，进入文化产业的信心和热情大大增加。

`2018年，文化和旅游部、财政部联合印发《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，明确鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用政府和社会资本合作(PPP)模式。2019年，《文化产业促进法(草案征求意见稿)》出台，为非遗的保护提供了法律保障。鼓励业态创新，强调除了加强行业自律监督外，引导社会资本规范从事非遗项目。我国《非物质文化遗产法》也在第九条规定：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与非物质文化遗产保护工作。”

与传统公共设施建设相比，非遗领域的PPP模式具有投入资金少、进入难度小、运行风险低、回报周期短等特点，这极大地提高了社会资本进入的积极性。在项目初始阶段，通过妥善分配风险问题，使社会资本没有后顾之忧[2]。

(2) 社会闲置资金为社会资本进入非遗领域提供了可能。

在国家推进民间金融规范化、合法化的背景下，如何引导社会资本积极合理流动、创造价值，是具有极大现实意义的问题。企业利用闲置资金进行投资时，考虑的首要因素就是风险控制。非遗PPP模式中，政府与社会资本“共担风险，共享收益”，这大大降低了企业投资的风险，因此在企业的投资选择中处于优势地位。截至2020年3月，我国PPP项目入库数量已达9 493个。在公众参与程度日益提高的情况下，引入社会资本，有利于为非遗创造可持续的保护与开发空间。

此外，居民银行储蓄的增加也为非遗保护提供了新机遇。国家统计局发布的数据显示，截至2019年12月，我国居民储蓄余额达到了82.14万亿元。这些社会资本、闲置资金投入非遗保护领域，在给非遗保护提供大量资金的同时，还有助于激发社会资本活力，优化民间资本结构，进一步提高国民生活水平[3]。

(3) PPP模式有利于实现三方共赢。

在PPP模式下，财务运营等商业风险原则上由社会资本承担，法律规范等政策风险由政府承担。政府具有行政资源和管理方面的优势，社会资本具有市场活力，同时，社会资本的引入为非遗传承人创造了机遇。

对于政府来说，直接投资既偏离了市场规律，也违背了“简政放权”的要求。用社会资本的投资代替长期以来的政府财政性支出，有利于非遗得到专业化的文创产品设计，扩大文化产品提供者的范围，降低消费者个人与非遗之间的交流成本，使公共产品的定价得到优化，更多公民享受到平价的文创产品。此外，还有利于多主体参与资本投入，形成协作机制，创新行政管理模式，减轻各级政府的财政负担，集中资源和精力，更好地发挥财政资金的作用，实现公共职能。

对于社会资本来说，政府应利用自身优势，通过授权为社会资本提供更多投融资渠道，对社会资本进行有效引导。随着人均可支配收入的增加，非遗产品需求也不断加大，催生非遗产品新业态，消费能力得到更多释放。社会资本依托专业的市场营销和文化创新经验，有利于提高企业组织的文化产业实力、管理效率和运营水平。

对于非遗传承人来说，专业文创企业的加入，为非遗保护与传承提供专业支持，一方面可以让非遗传承人继续钻研技艺，同时将非遗的实体性产品投入市场，还可以获得一定的经济收益，避免了非遗传承人分散精力，背离传承的初衷。

基于三方主体的优势，引入社会资本有利于在PPP模式中实现资源整合，优势互补，提高非遗项目的经济价值，实现共赢。政府在这一过程中既要简化项目审批程序，为社会资本提供宽松的进入环境，又要在尊重市场规律的基础上，发挥引导与监管作用，实现商业性与文化性之间的平衡。

三、社会资本参与非遗保护与传承的风险

PPP模式在运行过程中受到交易风险、法律规范等诸多因素的影响[4]。现阶段PPP模式在宏观上缺少稳定的法律政策，在微观上没有可操作性的指导，导致社会资本与政府合作的积极性受到影响。

1.与政府在组织文化间存在差异

政府作为公共服务的提供者，其主要目标是对公共治理的追求，与政府相对应的社会资本则带有商业性，以自身利益最大化为核心目标，对非遗的文化价值重视不够，过于追求短期高收益。由于双方的组织文化以及对风险的承受能力差异，可能会增加合作成本，难以建立共同信任，造成双方合作的非持续性。

同时，由于政府带有公权力的天然优势，权威地位容易造成契约精神薄弱，可能导致社会资本在合作过程中的话语权无法实现，而公私互信的程度会直接关系到项目能否顺利运行。

2.非遗保密性与产业化共享性的冲突

将社会资本引入非遗领域，使社会公众深度参与非遗保护与传承，有利于更大范围地传播非遗这一农耕文明的结晶。但在焕发非遗生命力、创造新机遇的同时，对其保密性有一定冲击。产生于农耕文明的非遗，以家族传承和师徒传承为主要传承方式，由“传男不传女”“传内不传外”等习俗对其进行保密性保护。社会资本参与非遗保护，使非遗走进公众的视野，在互联网和新媒体平台已为大势所趋的背景下，势必会对非遗的保密性造成冲击。

3.非遗传承人原有权利的受限

传承人是非遗得以延续千年、经久不衰的关键因素。在政府主导的模式下，传承人仍有较高的话语权。在PPP模式中，由于社会资本拥有更加敏锐的市场感知力，因此在与政府合作的过程中，传承人大多依附于社会资本，将非遗知识和技艺和盘托出，通过社会资本投向市场，传承人与社会资本之间也容易就非遗权属问题产生纷争。在共享的要求下，传承人的产权难以维护。然而在政策层面，我国缺少对传承人相关权利的保护，非遗传承人面临着较大的风险。

4.法律隐患的存在

PPP模式下法律关系复杂，其中法律文本是厘清法律关系的重要依据。社会资本与政府签订的合作协议应当界定为特许授权协议。但是，国家发改委和财政部门对特许授权协议性质的判定尚未统一，遇有一方违约及其他导致合作无法进行的情况，合同中政府是否能够行使公共管理职能解决法律纠纷是解决问题的关键。民事行为和行政行为的权利救济方式不同，一旦合同性质不明确，双方对行为类型产生争议，无论原告提起哪种诉讼，被告都有可能以不属于受案范围为由进行抗辩，受案和审判将陷入两难的境地。发生纠纷时，社会资本面临着合同性质不确定的法律风险。

5.过度商业开发的可能

社会资本在为非遗开发文创产品、创造经济效益的同时，不可避免地赋予非遗经济属性。社会资本追求商业价值最大化，难免会破坏非遗传承规律，致使过度开发的情形出现，偏离保护与传承的初心。

近年来，非遗过度开发的情形层出不穷，“花木兰传说”就是典型的一例。“花木兰传说”是我国第二批国家非物质文化遗产，对“花木兰传说”文化价值的开发，不乏豫剧、美术作品等非商业性的传承形式，也有商业开发行为，比如，竞相冠名“木兰”家乡，开发旅游项目，上映“木兰”题材的影视剧。对“花木兰传说”的宣传，固然增强了民族自豪感和自信心，但过度的商业开发导致了“花木兰传说”文化价值的减损与现代社会商业文明的趋同。我们必须警惕过度的商业开发，需要政府尽到监管职责，把握商业性与文化性之间的平衡。

此外，应当注意并非所有非遗项目都能进行商业开发，对于一些不适合创造经济效益的非遗项目和缺乏市场基础的非遗项目，政府应当加大投入，把有限的财政资金用在确实需要的地方，提高财政资金使用效益。

四、社会资本参与非遗保护与传承的风险防范措施

1.为社会资本进入非遗领域提供科学的金融支持

政府与社会资本的合作以特许经营协议为基础，公私双方共担风险、共享利益。项目初期，应当由政府引导社会资本进行成本估算、风险评估，在项目进行过程中要不断探索金融风险分配机制。

在融资方案设计方面，目前已经有多家金融机构设立了专门的PPP项目团队，参与非遗PPP项目的公民、法人或其他组织可以通过商业银行贷款、基金、非遗项目专项证券、产业投资基金、融资租赁等市场化方式融资。鼓励社会资本采取并购重组、上市等方式融资，支持引导社会资本进入非遗领域，合理分配政府和社会资本双方的融资责任。非遗项目市场广阔，预期收益稳定，且文创产品符合当下消费者的审美，具有风险小、收益稳定等特点，有良好的行业发展前景，有利于吸纳资金。

在非遗PPP模式中，不同类型的社会资本有着各自领域的独特优势，政府要建立金融公司遴选机制和风险评估机制，为每项非遗项目匹配最为科学合理的金融支持，并主动承担风险。

2.完善PPP模式下非遗保护与传承的法律框架和规则体系

构建非遗保护与传承的PPP模式，基于其周期长，不能随意退出的特性，除了对风险评估等进行规定外，还需要明确违约惩罚[5]。构建非遗保护与传承的PPP模式涉及的条文众多，是一个复杂的顶层设计。

社会资本面临着来自政府的行政风险：政府基于原有直接且唯一服务提供者、经营者身份的惯性，容易在PPP模式中过度干预社会资本的运营，影响社会资本进入的积极性。此外，政府行为存在政策性风险，由于人事变动带来的政策变动，容易使项目产生不稳定性，影响非遗项目的持续运行。将社会资本引入非遗保护与传承，需要加快推动政府由原有的非遗服务提供者、经营者向决策提供者和监督者身份转变。目前的PPP模式缺少完整的法律体系建设，仅仅参照《特许经营法》《政府采购法》，已经无法有效解决项目运行中发生的种种问题。其他相关规范位阶较低，以国务院部委规章为主，不利于对PPP项目进行统一管理[6]。因此要加快立法，补充非遗PPP模式领域的立法空缺，解决法规不健全的问题，减少社会资本与政府及非遗传承人的沟通成本，为社会资本的进入创造稳定的法律环境。

政府应当避免政策的随意性和不确定性，当具备法律法规这一稳定的保障时，即便面对纷繁复杂的市场环境，社会资本也能通过立法对政府的行为进行预判，实现合理的风险分担[7]，提高社会资本参与非遗保护的积极性。

3.以合理的利润分配机制保障社会资本参与非遗的积极性

政府应当建构科学合理的投资回报机制，依据行业平均值，为社会资本分配利润。社会资本的需求在于获得商业利益，平衡主体之间的利益分配，可以有效调动社会资本的积极性，有利于非遗PPP模式的长远发展。政府要事先约定规则，设计科学合理的项目回报机制，合理分配利润和风险，以促进长期稳定的合作，并且在非遗项目盈利时，进行科学合理的利润分配。政府在非遗项目进行中获得的税金，可以用于反哺非遗保护。在非遗项目面临亏损时，由政府按照约定对社会资本进行适当补贴，提高社会资本参与非遗保护的积极性。这就要求政府在对具体项目引入社会资本前进行充分的评估，避免社会资本将政策性亏损作为自己经营出现问题的挡箭牌。

4.强化政府对社会资本的监管职能 保障非遗保护与传承

鼓励社会资本参与非遗保护与传承的一个初衷就在于使全社会都能享受到非遗成果。资本对商业利益的追求可能导致事与愿违，如过去普通大众都可以消费的文创产品，经过社会资本的改造，成为了奢侈品，出现了“文化阶级化”的现象。因此需要在合理定价和风险防控的基础上，建立激励机制，提高社会资本的服务质量和公众的满意程度[8]。这就要求政府对社会资本运行进行监管，避免其借公益之名形成价格垄断。政府需要依托市场监管职能，构建科学合理的监督体系，适当对文创产品等非遗衍生品的价格进行管制，对全过程进行跟踪，考虑社会平均成本、劳动力成本等指标，对文创产品的定价进行适当限定，契合公众的消费水平。使更多公众可以体验非遗产品，助力非遗的传承与保护。

在社会资本与非遗传承人的关系方面，基于非遗保密性的要求，社会资本必须遵守保密规则。在利用互联网和新媒体平台营销的过程中，将非遗的共享范围限定在物质性文创衍生产品范围内，而非精神性的核心机密的共享。

政府需要从直接经营者的身份转变为非遗PPP模式规则的制定者和监督者，将主要精力放在市场的监管上。坚持公正公开的原则，为社会资本创造公平竞争的市场环境。同时设置客观的信息公开和评估体系，收集公众反馈，对社会资本的运行情况进行评价。此外，在非遗传承人和社会资本之间容易产生权属纷争，因此，需要加强对非遗原创机密的监管力度，保护非遗传承人的权利。

5.以信息公开促进社会资本参与非遗的长效机制的建立

政府在与社会资本的合作中，公权力的天然优势会造成社会资本处于弱势地位。这就要求政府在双方的合作中重新审视自己的定位，坚持契约精神，明确规定双方违约的惩罚机制。政府要加快转变角色，减少行政约束，将主要精力放在规划、评价等方面，以合作者的身份发挥自身在市场中的监管作用。构建综合多种因素的评价机制，寻求双方组织文化的契合点，促进政府与社会资本保持长期性的合作关系。不断推进信息公开，成为社会资本的合作者和促进者。

除了建立与社会资本和传承人之间关于第三人非法使用非遗资源的信息公告平台外，还需要将PPP项目信息包括项目定价依据、质量信息、财务报告和监督情况向社会公众报告，由社会公众对其进行监督。公开现有非遗项目成本状况、风险情况等，实现社会资本进入的公开透明化；促进评价标准公开化，为各类社会资本创造公平的进入环境。通过信息公开平台，及时发布非遗项目进度信息，将社会资本的使用情况公开，提高资金运作的透明度，接受社会监督，帮助社会公众了解资金运作情况的同时扩大非遗影响力。通过《文化部文化产业投资指导目录》等规范，分析社会资本进入文化领域的现状和发展趋势，合理引导非遗PPP模式发展，避免盲目性，完善对社会资本的服务。

五、结 语

社会资本参与非遗保护与传承，丰富了保护与传承的主体，创新了保护与传承的形式。而非遗也逐渐转变为全民性的文化事业，需要社会公众的支持与参与，这不仅是顺应社会主义民主发展趋势的需要，更是非遗保护与传承的关键[9]。然而，PPP模式与非遗的结合在我国属于新生事物，相信基于PPP模式“共担风险、共享利益”的特性，加之政府建立的PPP模式框架体系，一定能够在规避风险的同时，融入时代元素，实现社会资本与非遗的互利共赢。