长三角“一网通办”档案服务：民生档案远程服务的新格局

张林华 蔡莉霞/上海大学图书情报档案系

1 “一网通办”档案服务相关概述

自习近平总书记提出“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”[1]以来，沪苏浙皖三省一市档案工作正不断走向融合共享。2019年9月4日，长三角三省一市档案工作座谈会在上海召开，会议聚焦推进“异地查档、便民服务”项目，深化合作、凝聚共识，明确全面推进长三角地区查档“一网通办”总目标，并共同签署《长三角地区档案部门重点协同项目备忘录》（下文简称《备忘录》）[2]，明确了长三角地区民生档案远程服务和“一网通办”档案服务的新要求和新方向。

民生档案远程服务和“一网通办”档案服务均旨在进一步优化档案公共服务、实现以人为本的档案服务理念。近年来，长三角地区民生档案远程服务已颇有成效，2018年3月签订了开展三省一市民生档案“异地查档、便民服务”工作合作协议[3]。随着民生档案远程服务的不断推进，“一网通办”档案服务逐渐成为拓展档案公共服务的助推之力。2018年7月，为进一步深化“互联网+政务服务”，国务院对政务服务“一网通办”作出具体部署。档案部门作为参与部门之一，“一网通办”档案服务应运而生。目前，民生档案远程服务的理论探讨和实践探索已广泛兴起，鉴于“一网通办”处于方兴之际，“一网通办”档案服务尚属创新探索，相关理论研究还较少。笔者认为，“一网通办”档案服务以远程共享为前提，以惠民便民为宗旨，是民生档案远程服务的新领域，值得投入更多的关注。

2 长三角“一网通办”档案服务新格局

传统的跨馆、跨地区档案服务大多采用电话、传真等途径远程传输信息。随着数字档案馆与民生档案远程服务的推进，许多省市相继建设远程共享系统平台，但共享范围局限于本地。长三角地区“一网通办”档案服务的提出，使民生档案远程服务进入一个新格局。

2.1 突破时空双重限制，强化区域互联互通

民生档案远程服务以“远程”为突破口，以基层档案馆、社区、涉民机关档案室等为前台受理窗口，以档案馆共享数据库为后台支撑，借助网络远程调取所需档案，使档案服务突破了时空双重限制。基于一体化在线政务服务平台建设和长三角一体化战略框架，长三角“一网通办”将互联互通、共建共享的范围扩展至沪、苏、浙、皖三省一市。长三角政务服务“一网通办”平台设有独立的访问入口和服务界面，分别与国家政务服务网和沪、苏、浙、皖“一网通办”平台实现互通互访。“一网通办”档案服务在长三角地区打破区域壁垒，形成更大范围的互联互通和异地共享，使民生档案服务的远程性和共享性进一步强化，档案服务向信息融合跨出一大步并呈现无限扩大之势。

2.2 构建统一共享平台，提升公共服务效能

民生档案远程服务的共享数据需由统一平台承载。《备忘录》指出，长三角地区各级综合档案馆可基于长三角政务外网进行民生档案服务平台的融合贯通[4]，实现民生档案跨省之间的资源共享和大片区的联动服务，提升档案服务效能。“一网通办”政务服务平台加速实现了档案服务与政务平台的融合，有助于民生档案数据资源在“一网通办”平台上基于统一标准的统一归集、管理和共享。除长三角区域范围档案部门之间的资源共享外，该服务平台还为档案部门与医疗、交通、教育等部门提供了数据交互平台，为长三角区域全面协同发展奠定基础。

2.3 奉行用户至上理念，倾听民众真实心声

公众满意度是公共服务效能的衡量标准，也是公共服务发展的不竭动力。民生档案远程服务虽然以服务民生为出发点，但在具体推进过程中，尚未形成与民互动的统一机制或平台。“建立监督举报投诉机制”[5]是深化“互联网+政务服务”的重要方式，目前三省一市的“一网通办”政务服务平台中都秉承用户至上理念，鼓励公众对服务进行监督并反馈；各省市平台的服务界面都特设“好差评”专栏；此外还有“我要纠错”“我要找茬”等专栏，在档案查询模块中，婚姻登记档案、学籍档案、再生育子女审批档案查询等事项办理详情中也分别列出了各地的监督投诉方式。建立这一机制不仅能够调动档案工作人员的积极性、提高其服务意识，还可通过公众的参与了解民情、知晓民意，有助于形成以互动促发展的良性循环。

2.4 打造先行试点示范，提供后期推广经验

沪、苏、浙、皖三省一市地处长三角一带，在经济、文化等各方面长期保持紧密联系，已成为全国范围内最有活力的城市群，因此在长三角三省一市率先推进“一网通办”试点具备得天独厚的现实条件。目前我国民生档案远程服务已发展出了市域、省域、城市圈和跨省馆际协作四种模式[6]，但因不具备省际统一共享平台，跨省馆际联动一般采用网盘或者传真、邮寄等传统途径传输信息。依据《长三角地区政务服务“一网通办”试点工作方案》，长三角地区“一网通办”目前正处于第二阶段尾声，试点范围将“覆盖长三角城市群26个城市，以及若干个有基础、有意愿加入的城市，形成26+X的布局”[7]。基于“一网通办”共享平台，将形成长三角三省一市“一网通办”档案服务区域性共享之“网”，这不仅打造了民生档案远程服务跨省馆际协作的格局，而且为后续其他区域推进远程共享服务模式、持续优化流程提供了方案，为更大范围内档案资源共享提供了可复制、可推广的示范经验。可以期待，待“一网通办”政务服务逐渐成熟之际，长三角“一网通办”档案服务可与其他片区进行衔接，直至构成一张真正意义上的全国性共享大“网”。

3 深入推进“一网通办”档案服务的路径思考

3.1 档案部门层面

3.1.1 实现基础联通，促进协调发展

就全国范围而言，长三角地区民生档案远程服务水平总体位居前列，但将长三角三省一市的局部图放大，可以发现地区发展不平衡的现象依然明显。浙江省和上海市不仅是整个长三角地区，也是全国范围内民生档案远程服务的领跑者，分别形成了“一网查档、百馆联动”和“就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办”的工作格局，不仅在各自区域内已实现三级联动，在区域外也不断拓展合作范围。而江苏省和安徽省的信息化水平相对比较薄弱，民生档案远程服务的进展也相对滞后。截至2018年3月，江苏省尚未建立起三级综合档案馆跨馆联动查档机制[8]；2018年底，安徽省仅合肥市档案馆完成了与全市9个县（市、区）对接“安徽省数字档案资源共享平台”的测试，在全省范围率先完成区域内“互联互通、异地查档、跨馆出证”的测试工作[9]。因此，应在调研和借鉴的基础上认真分析并进行规划，尤其要加大信息化基础建设力度，对利用率高的民生档案优先数字化，形成民生档案专题数据库，尽早实现本省范围内的全面联动，加速度赶上发展步调，真正实现区域一体化的协调发展与共享对接。

3.1.2 遵循顶层设计，稳步分段推进

全国“一张网”的推进不可能一蹴而就。为此，《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》中以2018年底、2019年底、2020年底和2022年底为四个时间节点，统筹规划了“一网通办”政务服务平台建设的阶段性目标；《长三角地区政务服务“一网通办”试点工作方案》中也明确了“三步走”的思路。档案部门作为“一网通办”整盘棋中的关键棋子，既要关注国家层面的顶层规划，又要依托长三角地区的区域发展规划；既要参照相关纲领性文件的要求稳步落实，又要根据实践发展的动态情况合理调整；既要明确档案部门的工作规划，又要与其他政府部门加强联系、及时对接，分段分层稳步推进“一网通办”档案服务的落实。

3.1.3 坚持公众为本，加强换位思考

档案部门有必要从公众的角度思考问题，在工作中切实贯彻以人民为中心的发展理念。如上海市浦东新区档案馆在“一网通办”的基础上开发了微信小程序、移动用户端APP、自助查档机等新媒体查档途径，并随时维护、调适以优化公众体验。关注老年人、残障人士等弱势群体的档案利用需求，在“查档不出社区”的基础上进一步延伸至“查档不出居委、不出村”，甚至对有需要的人士“送档上门”，尽力保障所有用户享有机会均等的档案服务。

3.2 社会公众层面

3.2.1 正确认识共享范围，不断提升信息素养

在政府和档案部门致力改善服务现状的同时，“一网通办”档案服务的顺利推进，也有赖于公众档案信息素养的普遍提升。部分普通公众由于缺乏对档案利用特点、规范的深入了解，听及“档案开放、档案共享”等字眼时便产生“任何档案都能查阅利用”的错误理解。档案开放须遵循档案封闭期及履行鉴定程序等法律规定，且开放范围内的档案在利用时也需符合身份认证等相关规定的要求。因此，公众有必要提升自身档案信息素养，认真了解相关利用规定，正确认识档案的共享范围。

3.2.2 积极关注评价渠道，及时反馈利用感受

为进一步彰显服务型政府的民主意志，增强公众的认同感，上海市“一网通办”政务服务中特别设置了“好差评”制度，公众可从准确性、便捷度、时效性、创新性和总体满意度五个维度对政务服务进行评价。该制度已实现服务事项、服务渠道和承办单位的“全覆盖”，在试运行的3个月中，上海“一网通办”服务收获总评价量23.85万余条，其中好评率99.2%，差评总量1913条，回访满意率84%[10]。政务服务本身就是政府与公民互动的过程，公民及时提供信息反馈，有利于促进“一网通办”档案服务不断改进。

3.3 相关机构层面

3.3.1 社区服务中心

在民生档案远程服务中，由于社区服务具有亲民便民的特征，通过社区服务窗口进行档案查询的社会接受度较高。据笔者了解，上海市浦东新区档案馆自2013年起率先在社区提供档案利用服务，将档案分级管理系统延伸至社区服务中心，通过对社区工作人员进行全面指导培训，采用“一人一key”的授权机制，保障公众在家门口对民生档案的获取利用权。迄今为止社区居民的利用率居高不下，反响较好。据统计，浦东新档案馆2018年度档案利用总量为78168次，其中社区受理总量为30708次，占比39.4%，可见社区档案利用已成为浦东新区民生档案远程利用的一个主渠道[11]，社区服务中心在助力档案服务中的重要性日渐凸显。在“一网通办”档案服务中，社区服务中心应争取将其亲民、近民的档案服务优势发挥得更加出色到位。

3.3.2 大数据中心

开展“一网通办”政务服务是对政府大数据服务能力的考验。为加速实现从“群众跑腿”到“数据跑路”，上海市大数据中心和浙江省大数据发展管理局分别于2018年正式挂牌运转。大数据中心（局）旨在统筹管理公共数据资源和电子政务，与档案部门的工作内容存在共通之处，但各地对档案部门与大数据中心（局）的职能规划有所不同。目前，杭州市大数据发展管理局与档案部门明确了二者管理范围，并在此基础上建立了协作机制。具体而言，大数据发展管理局的管理对象为概要数据，工作重点在于推动信息的整合与共享；档案馆的管理对象是包括元数据在内的详细信息，工作重点是发挥信息的查考和证据价值[12]。如此不仅权责分明，且能有效防止公共资源的浪费。因此，在“一网通办”档案服务的过程中，大数据中心（局）和档案部门理应在协同合作的基础上明确分工、各司其职，在“一网通办”中扮演好属于自己的角色，各有侧重、协同合作，共同提升公共服务能力。