国防科技工业领域军民协同发展的主要障碍与对策（下）

上海财经大学财经研究所国防经济研究中心 严剑峰

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国防科技工业领域军民协同发展的主要障碍包括：

一是规划方面的障碍，军民、军地规划的脱节是军民协同发展的一大障碍。

二是体制方面的障碍，包括国防科技工业管理体制方面；部门间及部门内部的体制分割；军工系统的垄断格局。

三是机制方面的障碍，包括需求生成机制问题；国防采办的封闭、半封闭运行；对新兴武器装备采办的关注不够；绩效评价问题。

四是制度方面的障碍，包括制度的复杂性；军品定价及会计制度的逆向激励问题；国防知识产权制度问题。

五是技术方面的障碍，包括技术壁垒；军方技术能力薄弱问题；技术封锁与技术垄断；武器装备研制的标准化问题。

六是信息交互方面的障碍，包括军方在军事需求生成中的主导地位问题；信息发布范围问题；信息发布的完整性与及时性问题。

七是市场准入方面的障碍，包括自然垄断；准入限制；业务关系的障碍。

八是政策方面的障碍。

二、对策建议

（一）解决规划障碍的对策

军队要在武装力量开发阶段把军力开发规划和武器装备发展规划与国家科技经济发展规划结合起来，把国家科技与经济发展纳入军力开发规划和武器装备发展规划的考量之中，大力发展高科技军种和高科技武器装备，缩减一般性武装力量，以高科技武装力量的开发建设带动国家高科技研发及产业发展；同时，国家发展和改革委员会、科学技术部、工业和信息化部等部门也要把提升国防科技工业实力、支持国家武装力量建设纳入社会经济科技发展规划之中。

在军队武器装备建设规划中，军方要善于捕捉民营高科技领域的科技前沿技术，充分利用民营高科技领域的先进技术及技术萌芽来开发新型作战概念，以及进行武器装备的概念设计；在装备需求论证和武器装备建设的长期规划中，也要考虑军用技术及装备在民用领域应用的可能性及产业发展前景；与民营高科技领域有关科技管理部门一起，谋划军民两用重大项目和装备工程。这些规划计划制定以后，要及时在一定范围内发布，以指导和牵引国防高科技工业、企业的投资与发展。

此外，还要广泛吸纳民间智库参与国防战略、科技情报信息、技术开发与预见等方面的研究，借此引导、鼓励民营高科技领域相关单位开发能够满足未来国防建设需要的技术能力。

（二）解决体制障碍的对策

一是改革国防科技工业的管理体制。协调、理顺国防科技工业局、军委装备发展部和后勤保障部三大管理部门之间的关系，建立统一领导、规划和管理国防科技工业和武器装备建设及后勤保障的工作机制，提高武器装备建设和国防科技工业发展的管理效率和整体效益。

二是解决国有军工体系的体制壁垒问题。对国有军工系统进行必要改革，打破目前国有军工系统的封闭式运行模式和军品市场垄断地位，改革国有军工企业的产权结构与经营管理模式，根据情况对重点企业实行国有全资、国有控股、国有参股、国家“金股”制度，或实行国家所有、委托管理制度，或采用国有私营的方式进行管理；对国有军工科研院所进行分类改革，分别改组为大学附属研究机构、国家实验室、军方实验室和企业研发中心等；制定并严格执行军品市场的反垄断法，完善招投标制度，促进军品市场开放竞争、择优选用。

三是引导军工行业开展竞争。鼓励军工集团的多元化经营，实行跨行业竞争，也是打破军工行业市场垄断、促进开放竞争的重要手段；或把地方国有军工企业重组，组建地方性的国有军工集团，使之具备参与大型武器装备总体研制竞争的能力；或通过地方政府引导，组建私人军工企业联盟，共同参与承接武器装备采办项目。

（三）解决机制障碍的对策

一是建立军民协同的国防需求生成系统和机制，从源头解决军民分离和军队内部各单位分割的问题。要建立“作战概念”牵引与技术进步推动相结合的军事需求生成机制，建立“面向战争、面向未来、面向部队、面向社会的自下而上、自上而下、由外而内、由内而外、上下结合、内外结合”的需求生成系统，通过完善需求生成机制，解决军地、军内重大科研项目重复建设的问题；通过需求论证，增加对高科技武器装备的需求和采办份额，并及早把民营科技领域的先进技术与产品纳入武器装备的概念开发与型号研制中来。

二是进一步改革国防采办制度。可以采用保密协议、军品采办合同等方式规范参军企业的行为，尽可能地减少企业参与军品采办的各种先行限制条件，促进国防采办竞争；广泛实施分类别、分层次、分阶段的采办竞争制度；拆分大型军品研制项目，推广模块化、分层次的招投标方式（前提条件是这种任务分拆在经济和技术上是可行的，且军方必须具备很强的技术分拆与技术集成能力，以及项目管理能力）。

三是增加对新兴技术和产品的采购。目前，民口企事业单位的优势主要在非传统武器装备领域，如人工智能、新材料、新能源、大数据、区块链等领域，军方要增加对新兴武器装备的研发和采购力度，特别是应对非传统安全威胁和新型威胁的能力与装备，尽可能把民口企事业单位具有优势的技术与产品纳入我军的武器装备体系中来，既能够提升我军的武器装备创新能力和军队战斗力，同时又能够引领民营领域的科技创新，还有利于军队应对非传统安全威胁。

四是把军民协同纳入政府和国有企事业单位的考评指标体系之中。各单位要结合自身的情况，积极主动地参与到军民协同的伟大事业中来，结合自身特点和优势把军民协同的要求转化为自己的工作内容与考核指标。例如，要求研究型高校积极参与国防预研任务；要求国防科研单位部分经费来自于市场技术服务或技术转移所得，倒逼国防科研单位参与民用技术研发和技术服务，一定程度地参与市场竞争，加强与民用领域科研单位的联系；改革国有军工企业的考核指标体系，把创新能力、新型装备研发能力等指标纳入考核体系。

（四）解决制度障碍的对策

一是合并、精简制度安排。目前规范国防科技工业管理和武器装备采办的法律法规及规章制度散见于各个部门、各类管理流程，显得政出多门、杂乱无序，很难被进入国防科技工业、参与军品研制的民口单位所掌握，因此建议把所有涉及国防科技工业管理与武器装备采办的法律法规放在一起，按照全要素、全系统、全流程的内在逻辑编辑成《国防科技工业管理与武器装备采办制度汇编》，或制定统一的《武器装备采购条例》，同时编制《武器装备采办手册》《民参军手册》，让民参军企业“一册在手、参军无忧”。

二是改革完善军品定价制度，引入激励性定价方法。让参与军品研制成为有吸引力的事情，提升参与军品研发企业自我积累、自我发展的能力；积极探索适合于装备科研、生产、维修等不同阶段，以及适应装备不同性能、质量特点、采购数量的多种形式的定价办法，体现优质优价原则；把成本因素纳入国防采办招投标的评审指标，通过成本考量倒逼总成单位吸纳生产效率更高、成本更低、创新更快的中小企业进入自己的配套厂商名录。

三是改革国防知识产权制度。要修订完善国防知识产权制度，由国家投资形成的知识产权，军方拥有基于公共利益和国防目的的免费使用权，而其商业开发利用权则归开发单位所有，以提高开发单位推进商业化运用的积极性，但这种商业化运用必须接受军方的监督。这样的国防知识产权制度安排可以解决由政府或军方资助完成的国防科技研发成果被开发单位所垄断的问题，有利于武器装备采办的后续竞争及武器装备保障。同时，建立对私人投资所产生的知识产权的保护或补偿制度，打消民口企业参军的顾虑。

（五）解决技术壁垒的对策

帮助民口企事业单位提升技术能力，降低“民参军”的技术门槛（而不是技术要求）是解决军民协同技术壁垒的关键。

一是增强军方的技术能力。提升军方技术能力，也是为了打破军工系统对国防科技的技术垄断，提高军队在作战概念开发、装备需求论证和武器装备采办过程中的主导权。从武器装备的需求论证、方案设计、预算编制、采办管理、演示验证直至保障维修，都需要军方必须具备很强的技术能力和项目管理能力，否则就很难有效行使对武器装备采办管理的主导权，也不能在国防采办中把大项目拆分成小项目以吸纳更多企业参与国防采办竞争。要想在短时间内提升军方的技术能力，可以考虑通过军工科研院所分类改革的方式，把部分从事国防先导技术开发、作战概念开发及武器装备概念开发有关的军工科研院所转为军方所有并管理，以增强军方技术实力。

二是科研设备设施及技术的共享。对于某些军民共用的研发机构、设备设施，可以独立出来组建公益性国家公共实验室，实现其设备、设施能够实现对全社会的开放共享；对于某些在武器装备研制生产过程中使用的关键技术设备、设施，也可以由军方购置所有，免费提供给企业使用，以降低民企参军的资金与技术门槛；还有一些在军品研制中必须的、带有保密成分的实验设备、设施，如靶场、测试场等，可以转隶为军方管理的科研机构与设施，供所有参与军品研发的单位使用。

三是提升民口单位技术能力。积极鼓励民口企业加大研发投入，参与武器装备预研和标准制定工作，大力开发军民两用先进技术，采用军民协同的技术标准，选用通用化、模块化、柔性化、智能化设计生产技术与采办方式。在军品研制中优先选用民用技术、标准和配套产品，通过模块化设计、生产、采办，降低企业进入国防科技工业领域的技术壁垒、资金壁垒和标准壁垒[1]。对于某些军用标准化研究机构，或者划归军方（因为军方在制定军品标准方面应该最具发言权），或者转制为国家的标准化研究机构，以便军方掌握军用标准制定和使用的主导权，以更好地推进标准领域的军民协同。

（六）解决信息壁垒的对策

一是装备采办信息的公开。尽可能多地公开军品需求信息，特别是一般武器装备未来发展方向方面的信息、采办支出方面的信息（尤其是一般武器装备的采办预算），以引导社会的研发投资，扩大潜在供应商来源。军队通过发布武器装备采办规划、计划、预算，可以引导国防工业的发展与结构调整；民口单位尽早知道军队的武器装备采办支出总量及投向，也可早做准备。例如，美国每个财年都会公布其《国防授权法案》和《国防拨款法案》，除了核心机密项目以外，一般的武器装备采办信息都包含在内，这为各个主体参与国防科技研发与武器装备采办提供了行动指南[5]。

二是基础性制度文件的公开。包括各种采办的法律法规、规章制度、优惠政策、通用数据、通用标准等的公开共享。基本原则是能公开的尽可能公开，不能公开的可依据一定的流程、权限在一定范围内公开，以保证信息的透明度和完整性。

三是信息发布平台与服务平台建设。为了降低企业参与国防采办的交易成本，节省交易时间，少走弯路，军方应大力建设并推广使用电子商务系统。建立区域性或全国性的军民协同信息发布平台和公共服务平台（或民参军服务中心），以实现军品采办信息发布、民用科技领域技术与产品信息推送、军民技术产权交易、军品采办招投标文件传输、民参军相关政策与辅导等，实现信息的线上与线下发布，以及咨询、询价、议价、竞价、质疑、投诉等实时交互，构建装备需求、企业资源和样机样品展示的可视化、可交互信息平台，努力降低企业参与军品研制的交易成本。

（剪纸作品：《畅通无阻》 作者：空军工程大学 刘松柏）

（七）解决市场壁垒的对策

一是进一步降低准入门槛。一种方案是依然采用“先审查、再进入”（即“先办证、再入门”）的军品市场准入制度，但在军品市场准入制度方面，可根据武器装备的重要程度和涉密程度，对参与单位进行分类管理和分别要求，根据采办项目的实际情况决定投标企业必须具备的资格条件[6]。另一种方案是“先进入、再审查”。军方采办部门根据采办项目的实际情况，发布项目投标的条件与要求（相当于市场进入标准），对于符合军方投标要求的企业都可以进入该项目的竞标，然后军方对照投标条件对企业进行审核，符合条件的企业进入竞标环节，最后中标的单位与军方签订军品采办合同；军方通过合同内容对企业的行为（如成本核算、质量标准、保密要求等）加以规范。采用“先进入、再审查”的办法，可以减少不必要的“入门”审查与门槛。经过审核进入竞标环节的企业可以被纳入军方的采办名录，在该企业参与下一次军品采办项目竞标时，已经审查过的内容就不再重复审查。前一种方案是对所有采办项目设置统一的准入标准，而后一种方案则是根据采办项目特点量身定制准入标准。

二是扩大军品研制招投标的范围。逐步压缩定点科研生产制度，建立武器装备研制单位名录，同时建立“黑名单”制度，及时剔除违法、失信、搞恶意竞争的装备承制单位。

（八）解决政策性障碍的对策

一是对所有装备承制单位实行一视同仁的投资、上市、融资、免税等政策优惠。建立国防军工固定资产投资和基建技改投入面向所有军品研制生产单位，即包括国有军工单位和民口单位的投资管理制度。统筹“七费”（武器装备科研费、购置费、维修管理费、阵地建设费、使用保障费与国防科研条件保障费、生产技术改造费）的使用管理，制定面向不同所有制企业一视同仁的“七费”管理办法[6]。

二是制定完善国防科技工业固定资产投资管理条例，建立相应的机构，强化政府投资、企业拥有并使用的国防工业资产在投资、运营、管理、消耗、维护、转移与处置等方面的责任。对于参与军品研制的民营企业，通过设备购置与租赁、武器装备建设条件保障费等途径形成的固定资产、设备设施，其所有权归国家或军队所有，民营企业拥有使用权，并应当承担国有资产保全的义务。

总之，要真正实现军民深度协同发展，就必须不断跟踪、深入研究、及时发现在推进军民协同发展过程中存在各种障碍和问题，运用系统的思维和方法，加以及时解决。