基于社会信用体系构建高校档案利用困境解决机制

2020-12-07耿强王珊

兰台世界 2020年11期

耿强王珊

摘要以社会信用体系建设为背景，探讨高校档案机构在面临档案资源利用困境日益显现的当下，通过建立和完善高校档案利用管辖机制、信息差异校正机制，完善统分结合的学生档案管理模式等方式，化解档案利用过程中的各种矛盾，实现依法、依规、合理利用档案资源，为实现档案法治化及高校档案事业可持续发展提供有益参考。

关键词社会信用利用困境高校档案法治化

中图分类号 G273.5 文献标识码 A 收稿日期 2020-03-19

★基金项目：2020年度河北省社会科学发展研究课题“社会信用体系建设背景下高校档案资源利用冲突及对策研究”（项目编号：20200502076）。

★作者简介：耿强，河北大学档案馆，讲师，硕士研究生，研究方向为档案管理、档案法治;王珊，河北大学档案馆，研究馆员，硕士研究生，研究方向为档案学基础理论、档案管理。

Abstract Based on social credit system construction， the paper discusses the current situation of archival resources utilization difficulties in colleges and universities， and proposes solutions to resolve conflicts， realize legal and rational use of archival resources， and provide useful reference for the sustainable development of university archival undertaking. The solutions include establishing and improving the university archives utilization management mechanism and information difference correction mechanism， optimizing the management mode of students archives with combination of centralization and decentralization， and so on.

Keyword social credit; utilization difficulties; university archives; legalization

当前，我国的社会信用体系建设已经进入快车道。党的十九大报告从多个方面强调诚信、公信力和信用建设的重要性，体现党中央对信用体系建设的重视[1]4。随着社会信用体系逐步完善，在诸如人才引进落户、干部人事档案审核、国内外学历深造、办理社保续费及退休手续、进行党组织关系转移等事项办理中，往往以原始档案材料为准，确认相关信息，从而对档案的证据属性和证明效力产生了重要影响。大量查询、利用、申请随之产生，各级各类档案机构在积极开展提供利用服务之余，面临着不同类别档案利用冲突逐渐凸显的困境。

一、困境的具体表现形式

以高等学校为例，其主要管理三种类别档案，即综合档案、学生档案、人事档案，涉及学生个人的部分信息在此三类档案中或多或少均有体现。档案相对人在申请利用时一头雾水，不知查询哪个类别;档案机构有时也互相推诿扯皮，降低了档案利用效率，其具体表现形式如下。

1.当综合档案和人事档案均可提供相关信息查证时，应如何选择？例如，单位职工进行学历考试报名，需提供学习成绩，该档案保存在综合档案教学类学籍管理类目（JX14）下，也保存于人事档案第四类学历学位部分。由于职工参加此类活动普遍受人事管理制度约束，为规避限制，其倾向选择较开放的综合档案申请利用。由此可能对人事管理工作造成负面影响，档案部门亦承担部分潜在责任。

2.当综合档案和人事档案就相同事由提供利用的信息不一致时，应以谁为准？例如办理遗产继承公证，当事人需向公证机关提供亲属关系证明。相关信息记录于人事档案第一类履历部分，也记录于第四类学历学位部分，并且在高校综合档案教学类学籍管理类目（JX14）中亦有体现。实践中出现不同类别档案姓名书写不同，如何证明一致性，给档案相对人造成了极大困扰。

3.人事档案中有关材料缺失时，综合档案复制件的补证效力如何？例如，人事档案审核中发现缺失《入党志愿书》，其入党、转正时间无法确定，影响组织关系转移、党员信息统计等事项办理。高校综合档案党群类组织类目（DQ13）中含有入党、转正的审批材料，记录了具体时间，其能否作为《入党志愿书》的有效补证，还有待进一步研究。

4.“遗失”学生档案补办后，对人事档案“档随人走、一人一档”原则的冲击。学生档案在形制上每人一卷，毕业时随学生离校一同转出，在此基础上组建人事档案[2]37。例如，落户提供人事档案成为热门地区户口迁移的必经程序。实践中不乏以学生档案整卷“遗失”，无法办理落户为由申请查档。实则其档案并未“遗失”，只为再造一份人事档案便于落户。档案机构如何防范相关法律风险，尚需要进一步探讨。

5.双套制模式下，电子档案与纸质档案就同一记录内容发生冲突时，如何判定原生文件？教育部《高等学校档案管理办法》（以下简称27号令）明确规定了纸质档案材料和电子档案材料同步归档。高校档案机构在档案利用中，偶尔出现纸质档案与电子档案记录内容差异化现象。例如，成绩档案中个别信息记录不一致，对毕业生出国留学、就业分配等产生负面影响。怎樣化解文件凭证性的差异化问题，亟待进一步研究[3]62。

二、困境成因分析

1.高校档案资源的凭证功能被强化。我国社会信用体系分为公共信用体系和市场信用体系两大范畴[4]5。我国首部社会信用体系专项规划《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》[5]明确提出，将信用评价与考试招生、学籍管理、学历学位授予、科研项目立项等挂钩，努力解决学历造假、论文抄袭、学术不端、考试招生作弊等问题[6]。社会信用体系建设核心是各类信用信息的互联共享，信息标准是其根本前提[7]29。上述信息源主要来自教育科研机构档案资料，随着社会治理法治化，对真实信息源的采集与利用成为常态，高校档案资源成为主要利用对象，其社会信用凭证功能日益凸显。

2.高校档案资源利用管辖机制不健全。建立和完善社会信用体系，需要通过变革社会治理方式实现，社会治理法治化是现代社会治理的基本要求[8]40。党中央指出，提高社会治理法治化水平，一是推進法治体系构建和运行机制完善，二是强调法治思维从命令向协商转变[9]7。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》明确提出，推动档案治理法治化，基本形成较为完整的档案法治体系，档案工作体制机制更加完善[10]。在取得进步的同时也应注意到，档案法治体系“重实体、轻程序”现象明显，甚至没有相关规范。实务中档案机构长期存在部门设置、管理体制等方面差异，没有沟通协调机制。当多个档案机构均可提供相关信息查证时，容易出现逃避责任、相互推诿的现象。

3.高校档案资源的信息差异来源不同。档案资源由于文件形成时间、具体形成方式不同，利用过程中会出现真实性、可采性差异化问题。其一，办公自动化普及前，文件多为手写，由于技术条件限制，录入信息难以校验，产生信息差异较多，主要包括笔误、同音字互用、字迹无法识别、信息缺项等。其二，办公自动化普及后，文件录入多采用办公软件，各类管理信息系统虽然缓解了信息校验问题，但由于媒介较多，依然存在信息差异问题。其三，随着信息技术发展，电子文件取代传统纸质文件成为趋势，发展初期为便于电子文件有效收集利用，保证信息源真实完整，对电子文件格式进行了限定，导致不同类型电子文件在不同媒介间的信息差异。其四，随着大数据、AI等信息技术深入发展，信息资源整合共享成为未来发展趋势。将不再限定电子文件格式，通过接口技术将不同数据格式文件整合到档案资源平台，集中管理使共享利用更为便捷，信息差异问题也将真正得到解决。

4.高校学生档案范畴界定不清。教育部27号令虽然对学生档案归档范围进行了概括性列举，但并未就相关概念给出解释，后续也未制定实施细则，导致档案理论与实务界存有诸多解读与争议。目前，主流观点认为，将学生档案单独设类与其他档案门类进行并列的做法值得商榷[11]16。理由为：一是学生档案与人事档案在归档范围上高度契合，将二者主要内容进行比对，发现其对应关系高度吻合。二是学生档案与人事档案在文件形制上高度统一，将实物卷宗进行比对，发现二者在文件形制上完全一致，人事档案中相关材料直接由学生档案转化而来。三是学生档案与人事档案在管理模式上高度相似，二者都存在日常和转递两个管理环节，日常管理模式为“按人立卷、每人一卷”，转递模式为“档随人走、人档不分”[12]60。笔者认为，学生档案是学生个人人事档案的组成部分，因其生成阶段普遍早于或独立于人事档案，因而各具其名，最终前者并入后者，殊途同归[13]97。

三、构建档案利用困境解决机制

1.完善高校档案利用的程序规则。高校档案机构面对利用管辖冲突、信息差异化等问题通常采取临时措施，未形成科学合理、令人信服的规范化流程[14]25。面对纷繁复杂的开发利用场景，以及档案相对人日益高涨的利用诉求，完善高校档案利用程序规则成为当务之急。

（1）构建高校档案利用管辖机制。长期以来，档案利用体系的核心理念被概括为“以人为本”或是“以档案利用者为本”[15]24。构建档案利用管辖机制，亦应遵循上述基本理念。在总结经验的基础上，笔者认为高校档案利用管辖应建立“以档案利用规范性为原则，以便捷性为补充”的规则体系。

①档案利用规范性规则。高校综合档案与人事档案发生利用竞合，由于人事档案的特殊性，应优先依据《干部人事档案工作条例》开展利用服务，涉及本单位员工教育培养、职称评聘、退休、社会保险等事项由组织人事部门审核后，先从干部人事档案中提取信息。不在其利用范围的，经档案相对人申请，审核同意后，可由综合档案机构提供。干部人事档案中缺失材料，经相应档案管理机构出具“档案缺失查询凭证”（函、证明、介绍信等），可由综合档案机构提供信息进行补正。

②档案利用便捷性规则。多个档案机构之间发生利用竞合，按照《档案法实施办法》的有关规定，“各级各类档案馆应当为社会利用档案创造便利条件”。可考虑建立馆际档案利用协查机制，遵循“申请在先”原则，档案相对人向某档案机构提出利用申请，只要相关类别档案确属其归档范围，该档案机构就应当提供利用服务;如相关档案不在归档范围，或经查询虽在归档范围但立卷单位未移交档案，可书面告知申请人查询结果，并出具相应“档案利用协查凭证”（函、证明、介绍信等），可由其他档案机构或立卷单位再行提供利用。这样做既可减少档案相对人利用成本，亦可规范档案机构提供利用行为。

（2）建立高校档案信息差异校正机制。

①涉及在学期间个人身份信息的情况。如姓名音同字不同、出生日期前后不一等，可先比对本人居民户籍身份信息;不一致，可再结合本人人事档案中履历材料进行比对;如仍无法确认，可与本人户籍所在地公安户籍部门出具的证明材料比对后，再行认定。

②涉及个人学习经历信息的情况。可先与本人学历（学位）证书信息进行比对，表述一致可确认;或再行与学历（学位）电子注册信息、学籍及成绩登记表中相关信息进行比对;如仍无法确认，可由本人在学期间所在院（系）出具证明材料后，再行认定。

③不同文件类型间的信息差异情况。如纸质档案数字化模式下的双套制，可依据纸质档案材料优先的原则，认定纸质档案信息;如电子档案双套制，则以电子文件元数据为依据进行认定。

2.完善统分结合的高校学生档案管理模式。源于多年来综合性大学相对庞大的招生规模，高等学校逐步形成了特有的学生档案管理方式，即统分结合的高校学生档案管理模式。该模式下学生档案主管机构（牵头部门）和执行机构（立卷整理部门）相互分离，主管机构负责制定规则，进行监督指导;执行机构负责案卷的接收、完善、整理、转递等具体工作。当前，随着社会信用体系逐步完善、信息技术日新月异，学生档案管理工作的社会背景发生了深刻变革，新形势下，应当遵循客观规律，顺应发展潮流，改革创新，在既有模式下探索新的管理手段。

（1）严格规范学生档案的归档范围。关于学生档案归档范围，教育部27号令中为概括性表述，主要包括七类，与《干部人事档案工作条例》主要内容和分类进行比对，可以发现对应关系十分明显。但学生档案的具体归档内容在27号令中并未列举，笔者认为应依据干部人事档案有关规定，并结合高校学生档案工作实际，确定具体的归档内容。

（2）明确学生档案主管机构的职责。学生档案主管机构，即牵头部门或组织协调部门，普遍由学生管理部门、教学管理部门、就业指导部门、档案机构其中之一来担任，其职责主要为：制定高校学生档案管理的规范性文件，规范学生档案管理的各环节工作流程，对各参与机构和执行机构工作情况开展监督检查。笔者认为，由高校就业指导部门作为学生档案管理牵头部门较为合理，理由为：一是就业部门普遍负责办理毕业报到手续、签订三方就业协议等工作，而学生档案在毕业生离校时一般随同本人转到用人单位或相应档案代理机构，工作上具有连续性和统一性;二是高校就业指导部门往往承担大学生就业指导等课程讲授工作，有开展学生档案宣传教育、普及师生档案意识的便利条件;三是结合毕业生就业情况调查，可以对学生档案的后续管理和利用进行追踪，便于完善相关工作机制。

需要特别指出的是，虽然教育部27号令将学生档案作为高校档案的一个门类，但由于学生档案在管理模式、内容形制等方面与综合档案差异明显，高校档案机构不宜作为学生档案主管机构，但可作为参与机构。例如，可以为离校未就业学生提供学生档案临时存放，由于职能所限，其并非政府部门授权的人事档案代理机构，无法提供人事档案代管服务，故该档案属性依然为学生档案，只是临时存放，待条件具备后再行转递到相应用人单位或人事档案代理机构，转化为人事档案。

（3）利用信息技术实现学生档案管理全过程监督。由于人事档案的封闭性、凭证性、唯一性等特点，以及人事档案信息化步伐较慢，纸质单套制和纸质电子双套制并存等原因，对高校学生档案产生了深远影响，使其在形式和内容上依然以纸质表格、手工填报为主。在信息技术日新月异的今天，已然跟不上时代步伐，无法提升工作效率。利用信息技术，实现高校学生档案全数字化管理是未来发展方向，这有赖于学生档案文件资料电子化，以及整个人事档案体系的信息化，并辅之以高校信息资源共享体系建立和完善。现阶段，可尝试建立学生档案信息检索系统，主要将学生档案的案卷及卷内目录进行数字化，并在组卷、利用及转递等环节实施监督。

①立卷接收环节。新生入学接收高中档案后即可进行立卷、编制档号和卷内目录录入等工作，相关学生学籍信息可从教务管理系统中进行数据同步，其间需要注意新生入学学籍核查工作结束后再行同步，以免相关信息出现差异。

②档案生成环节。学生在学期间产生的文件材料应及时归档，并录入相关信息，过程材料分为周期性材料和临时性材料，针对周期性材料，建议可以自然年度、季度、周期结束等为时间节点，进行集中归档;临时性材料建议产生后即可归档，以降低遗失风险。相关表格可由学生本人、专职辅导员、班主任、院系领导、主管部门等通过信息系统进行填报，制表打印后，由责任人签章，再行归档。

③离校转递环节。毕业生离校前应对学生档案信息进行核查，发现缺项、漏项、信息差异等问题，及时处理。并与毕业生就业报到系统进行信息同步，由学生本人填写转递信息，与报到证等手续一并进行转递，转递信息进行备份存档。

④离校转递后环节。针对部分离校未就业学生档案，可在系统中进行标注，在规定存放年限期满后，如毕业生未提供转递信息，可转递至生源地人事档案代理机构，也可由学校继续保存。

综上所述，社会信用体系的逐步建立和完善，有赖于社会治理法治化实现。高校档案机构通过建立和完善利用管辖机制、信息差异校正机制、完善统分结合的学生档案管理模式等方式，化解档案利用过程中的各种困境，实现依法、依规、合理利用档案资源是社会信用体系建设中的重要一环，也是档案法治化的应有之义，是推动档案事业可持续发展的必由之路。

参考文献

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