对农信社人员履职的思考

王越萍

2020年6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议表决通过了《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》），7月1日起正式施行。这部法律的颁布意义深远，既强化了对公职人员的管理监督，也解决了“政纪不适用，党纪管不了”的问题，使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑起惩戒公职人员违法行为的严密法网。

作为新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员惩戒制度的国家法律，《政务处分法》的出台不仅实现了不同公职人员处分标准的统一，有利于提升政务处分工作的法治化、规范化水平，而且对农信社从业人员的履职带来巨大影响，必须引起警示和思考。

《政务处分法》的适用对象

《政务处分法》适用的对象包括所有行使公权力的公职人员，根据该法第二条规定，这些公职人员是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的六类人员：公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;其他依法履行公职的人员。

对农信社从业人员的监督管理可参照第3类“国有企业管理人员”和第6类“其他依法履行公职人员”。

农信社从业人员身份的识别与界定

农信社从业人员根据其履职情况可以划分为两大类，一类是在行业管理部门履职的管理人员，另一类是县域独立法人农信社的经营管理人员。笔者以为，这两类人员的履职行为都受《政务处分法》的监督制约。

2018年6月30日中共中央和国务院联合颁布出台了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》。该意见明确指出：“国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理。”由此我们可以认为，所谓的国有金融企业从资本上认定包括两种类型，一是国家及其授权投资主体直接或间接投资的金融企业，二是凭借国家权力和信用支持的金融企业。显而易见，农信社应该属于第二类，是纳入国有金融资本管理的金融机构。

2003年，根据国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号文件），全国农信社启动了新一轮体制改革。在推进以法人为单位的信用社产权制度改革的过程中，一系列国家和地方政府优抚政策的落地推动了2003年农村信用社体制改革的顺利启动与完成，使如今农信社的改革与发展获得了丰硕成果。优抚政策包括：以历年积累冲抵历史挂账亏损;法人所在各级县（市、区）政府根据区域政府的实际情况，通过土地、财政现金注资、政府有价资产等，为农信社改革成为一级法人联社和合作银行进行了负资产的填平补齐;央行通过再贷款或专项票据置换等形式进行改革扶持，财政部也针对信用社改革出台了三年期的减税扶持政策，地方税务部门对农信社的资产权证办理进行了部分税费减免;负资产填平补齐后再邀约员工、区域内农户和企业法人出资入股募集资本金。同时，国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》还明确规定信用社的管理权交由省级地方政府负责，“不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府”;还规定了省级人民政府履行信用社管理的四项职责，其中第三条职责明文规定省政府“统一组织有关部门防范和处置辖内信用社的金融风险，今后对高风险机构的处置，在省级人民政府承诺由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持”，这就是说，农村信用社的生产经营是由国家信用作最后兜底的。而在农村信用社发展壮大的过程中，农村信用社享受了国家信用支持带来的红利，如获得低息支农再贷款、发行低利率专项小微债等。所有这一切都符合“凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理”的精神和特质，因此，毋庸置疑，县级法人农村信用社应该归属于国有金融资本监管的范畴。而省级联社则是由辖区内的各县级法人出资入股组建的，并被省政府授权，代替省政府对县级法人农村信用社履行管理监督职责，符合“其他依法履行公职人员”的特征，如江苏省财政厅已经发文明确将江苏省农村信用社联合社交由国有金融企业管理。

既然从法理上得出农信社的企业性质属于国有金融机构监督管理的范畴，那么作为农村信用社的从业人员，不论其承担行业管理职能还是从事具体经营管理，都一律属于行使公权力的公职人员，受《政务处分法》监督。

目前农信社日常工作中较为常见的履职法律盲点

从适用于全体党员的《中国共产党纪律处分条例》，到适用于六大类公职人员的《中华人民共和国监察法》，再到监督、惩戒公职人员使用公权的《政务处分法》，党和国家监督公职人员行使权力的法律栅栏已经围合，将权力纳入制度笼子的决心以及惩戒的力度非常大。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更是彰显了国家对治理体系和治理能力建设的雄心、信心和决心，依法治国的蓝图已经形成。由此，笔者认为，所谓国家治理体系和治理能力建设不仅包括各级政府部门，也涵盖了社会组织体系中所有法人组织的规范运作和公民的自我管理能力建设，只有这三者有机结合、共同提升，整个国家的治理体系和治理能力才能达到更高层次，才能助推特色社会主义依法治理和经济建设的发展。从《政务处分法》相关条款来看，目前农信社人员在日常履职中还存在不少法律盲点，需要引起法人及从业人员的注意。

农信社从业人员不知道自己是在行使公共权力。农信社从业人员没有弄清自己所在企业的法人性质，混淆了2003年体制改革后股权出资人与国家信用作支撑及政府政策扶持的关系，未将自己作为使用公权的从业人员来看待，容易形成法律盲区。

办事处履行职责时没有被省级联社授权。原银监会于2004年7月26日印发了《关于农村信用社省（自治区）设立办事处的指导意见》（银监发〔2004〕210号文件），指导意见第一条规定：“办事处是省联社的派出机构，不具有法人资格，在省联社授权范围内依法履行有关职责，民事责任由省联社承担”。第四条规定：“根据省联社的授权，办事处主要履行以下职责：负责辖内农村信用社的审计工作;对辖内农村信用社业务经营、财务活动进行指导、检查;省联社授权的其他有关行业管理和服务职能”。作为省联社派出机構的地市级办事处，必须经由省联社授权后才能依法履行金融行业管理职责，根据原银监会颁布的省联社规范性章程，这个授权须经省联社理事会提出，经社员大会表决通过方为有效。根据同业做法，这个授权可以采取点对点书面授权，也可以以制度安排的形式进行批量授权。而目前作为省联社派出机构存在的地市办事处基本上没有获得省联社的规范授权便履行职责，已多次被监管部门批评，监管部门认为办事处履职边界不清晰，存在侵犯县级农信社法人权益的情况。同时，由于没有明晰的授权边界，办事处容易出现履职懒政和权力寻租现象，可能加剧行业履职的法律风险，而省联社则是所有法律风险的法定承担者。

对履职中的违法行为认知不清。《政务处分法》对许多履职行为的违法惩戒措施做出了清楚的规定，而有些违法行为是日常工作中容易被从业者忽视的，如第38条第一款规定“违反规定向管理服务对象收取、摊派财物的”;第四款规定“不按照规定公开工作信息，侵犯管理服务对象知情权，造成不良后果或者影响的”;第五款规定“其他侵犯管理服务对象利益的行为，造成不良后果或者影响的”等。日常工作中工作人员极易触碰这些法律规定。而像第39条第五款规定的“滥用职权，危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的;不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的;工作中有形式主义、官僚主义行为的;工作中有弄虚作假、误导、欺骗

行为的;泄露国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私的”和第40条第六款规定的“违背社会公序良俗，在公共场所有不当行为，造成不良影响的;参与或者支持迷信活动，造成不良影响的;参与赌博的;拒不承担赡养、抚养、扶养义务的;实施家庭暴力，虐待、遗弃家庭成员的;其他严重违反家庭美德、社会公德的行为”则将一些原本似是而非、难以界定的行为做出了法律惩处的界定与判别，需要引起高度重视。

对策与建议

设立法务部门，加大普法教育。目前农信社的内设机构中基本不设立单独的法务部门，普遍做法是由合规部门来承担法务职能。在国家加强依法治国和国家治理体系建设的新形势下，必须重视法人自身的依法治理与从业人员的普法教育。因此，必须加强法务建设，单独设立法务部门来履行对内、对外的依法依规管理职能，厘清合法与违法的法律边界，消除法律风险的隐患。

省联社要对派出机构办事处进行履职授权。办事处作为不具有法人资格的派出机构，不是独立的行政主体，不能以自己的名义行使权力，省联社要依据现行法律法规对办事處进行履职授权，赋予它合法的履职权力。鉴于各地市的不同情况，可以在统一制度授权的基础上，再点对点进行单一授权，即按办事处辖内行、社的家数、规模、法人治理的完整性和自我管理的能力、区域经济发展的强弱程度、干部队伍的履职水平进行延伸性授权。农信社“四自”（自主经营、自我约束、自我发展、自担风险）能力越强的办事处，省联社可以对其进行宏观层面的履职授权，行业管理履职授权可以着眼于前瞻性的分析与指导、风险的监测与预警等。反之，对农信社“四自”能力偏弱的办事处，省联社可以对办事处进行微观层面的履职授权，要从帮助农信社提高“四自”能力方面着手。随着国家依法治理建设能力的加强，社会体系中每一个组织自我维权的意识也越来越强，只有省联社对办事处进行了清晰的履职授权，才能弱化省联社的履职法律风险。

加大履职行为的纪检监察监督管理。监督是依法从业的有效手段。农信社纪检监察体制改革后，农信社的纪检力量得到加强，但县级农信社同级监督还是未能发挥纪检监察的监督作用，威慑作用仍受到制约。建议将县级法人农信机构的纪检人员编制托管到派驻省级联社的纪检监察机构，将人员编制、薪酬、履职考核、岗位交流划归独立体系，减少同级纪检监督时受到的制约与牵绊，真正发挥纪检监督的作用，为依法合规经营保驾护航。

加强内部制度的梳理与建设。根据现行法律法规进行流程梳理，内部制度的制定要符合法律法规，从源头上把好内部制度建设这一关。

（作者单位：浙江省农村信用社联合社绍兴办事处）