文化政策话语视域下中国红色旅游政策的演进态势研究（2004—2019）——基于政策文本的量化分析

陈柳蓉 王 婧

一、引言

红色旅游政策是政府根据时代背景，为实现一定目标制定的，对红色旅游业的形成、目标、要素进行不同程度的调控。在不同历史时期，红色旅游发展的阶段与目标不同，主体对红色旅游的功能诉求和发展目标等认识理解也有变化，由此调整干预程度与方式，制定相应政策。

作为文化产业的红色旅游事关意识形态和身份认同，这也使得红色旅游区别于其他类型旅游、红色旅游政策尤为重要的鲜明特征，研究红色旅游政策更具独特意义。一方面，各国关注红色旅游或文化产业的意识形态属性和思想教育功能。2020 年9 月，习近平总书记赴湖南省考察，了解当地开展红色旅游和红色教育情况，强调湖南要充分运用红色资源，讲好红色故事。放眼国外，20世纪70年代法国提出“文化例外”，主张国家在文化建设中的主导，在国际贸易中“特殊对待”文化产品，因文化支撑着法国的国家认同[1](P89)。

另一方面，国内外学者也都在文化产业承载的意识形态和身份认同上达成一致，指向红色旅游政策研究的急迫性。胡惠林教授认为意识形态“极大地影响和塑造人类社会与国家行为，意识形态安全是现代国家发展中一切安全问题发生构成的重要原因。”[2]（P5）在复杂的时代背景下，各国思想文化交流活跃，国家意识形态治理面临深刻挑战，亟需巩固文化自信，强化身份认同。红色旅游寓教于乐，作为文化产业“文化属性、文化功能表现为一个国家和民族文化身份和文化认同，因此也成为国家主权的重要象征和重要内容”[3](P63)。凯文·马尔卡希比较多国不同历史背景下文化政策目的与效果的差异，“始终强调身份认同的重要意义”[1](P1)。他认为，文化界定国民身份和个人价值，是公共政策的核心要素，文化政策涵盖政治、身份、文化等，“诉求都指向以文化策略构建国家认同”[4](P63)。分析墨西哥案例时，马尔卡希提出“文化重申（Cultural Reassertion）”，着重于“对传统的再发明”，通过传达故事、符号等，调动根植于族群经验和文化认同的公共文化，进而产生并重塑个人身份认同。红色旅游是对传统历史文化的再挖掘、再发明，红色基因意涵社会共性，重塑人民对红色文化和国家身份的认同，在面对其他文化同质力量时，也能“保持显著的弹性、调适的能力及创造性的适应力”[4](P67)，增强国家凝聚力、向心力。因此，红色旅游的文化认同价值对维护意识形态和文化安全、国家身份认同等有重要作用；红色旅游政策与意识形态和身份认同关系更为紧密，离不开政策扶持，有重大研究意义。

我国红色旅游的形成与进步，离不开相关政策给予指导扶持。纵观我国的红色旅游政策史，在国家层面首次倡导红色旅游是在2004 年2 月《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（中发〔2004〕8 号），着眼于红色旅游的政治功能，奠定红色旅游政治价值主导的基础。中共十九大“不忘初心、牢记使命”的号召，重点教育引导党员干部传承红色基因，一定程度上带动红色旅游的热度。《2018 年上半年旅游经济主要数据报告》显示，红色旅游重点城市及经典景区共接待游客4.84 亿人次，同比增长4.83%，为国内旅游人数的17.13%，实现旅游收入2524.98 亿元，同比增长5.73%，为国内旅游收入的10.32%。红色旅游发展繁荣，应引起足够的学术关注。

除此之外，我国红色旅游研究成果较丰赡，聚焦于区域性研究、政治功能探讨、产业要素分析等；红色旅游政策研究主要有刘洁[5](P1)、刘红梅和冀陈伟[6](P88)等成果，具有奠基性和启发性。然而学者们对红色旅游政策涉猎甚少，理论基础有待进一步夯实；仅运用定性研究方法，定量研究尚不足，红色旅游政策研究有待继续深化。

红色旅游兼备政治、经济和社会效益。首先，红色旅游源于革命、建设、改革的各历史时期遗存的纪念地或标志物，意识形态属性与生俱来；推动旅游目的地的经济增长、财政收入增加、居民收入提高和就业机会增多，有“扶贫”作用[7](P60)；形塑红色记忆，增强归属感和凝聚力，求同存异促进全球互信和交流[8](P35)。红色旅游政策必须在场。红色旅游的三项效益，与吉姆·麦圭根的文化政策话语对应：为国家意志背书的国家话语、强调市场与效率的市场话语、注重文化与交流的市民话语；三者立场目的不同，但相互渗透竞逐，总体对立统一[9](P15)，“决定着动因和主体、生产者、消费者、市民和中介在文化领域的话语空间里所处的地位。”[10]（P47）红色旅游政治效益突出的独特性以及三项效益的对立统一，使其政策话语力量的平衡问题更值得关注，因此可将文化政策话语作为红色旅游政策分析的理论基础。

近年来，政策文件量化研究愈受政策科学界的重视，尤其是中国公共政策原始文献数据的收集与分析[11](P139)。我国旅游政策的量化研究一直处于探索阶段，以唐晓云[12](P15)、韦俊峰等[13](P84)、胡北明和黄俊[14](P63)的研究为代表，从政策数量、内容、类型、目标、工具、力度等多维研究旅游政策，剖析演化历程，对本研究亦有重大借鉴意义。

基于以上现实背景、现有文献和理论基础，本文以2004 年为起点，结合文化政策话语，从量化的角度对现有国家层面的政策进行摸查梳理，分析政策话语的分布，总结红色旅游政策在各时期如何调整国家、市场、市民在话语空间中的地位以及利益关系，由此概括出红色旅游政策的演进特征与经验，进一步丰富相关研究，也展望未来红色旅游政策的制定走向，更好更快地实现红色旅游发展的目标。

二、研究方法与数据来源

本文在文化政策话语的视域下，运用内容分析法和政策文献计量法，通过政策编码、内容分类、词频统计等，利用ROST CM6软件，从政策数量、主题、工具、颁布主体、目标、效力和关键政策文本的高频词等角度量化分析红色旅游政策文本。

根据主题，在国家相关部委及各权威政策数据库网站①，筛选国家层面颁布的标题或全文中包含“红色旅游”的政策文件作为样本，以首次在国家层面倡导发展红色旅游的《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（2004年）为起点，截至2019年12月，构建58份政策文件组成的样本库。

首先，将样本分为两类：一是8份红色旅游专项政策，包括纲领性宏观系列政策和产业要素政策；二是红色旅游相关政策，包括旅游专项政策、促进地区经济社会发展的政策、相关产业和文化政策。其次，一方面，分析纲领性宏观系列政策，以内容分析法，统计文化政策话语词汇的词频，结合其他政策，勾画政策话语的整体面貌。系列政策的纲领性和连续性，使词频统计的内容分析有科学性。另一方面，建立编码表进行编码②，运用政策文献计量法，从主体、力度、目标等量化统计，得出政策效力，划分阶段总结特征。共编码103个。最后，结合我国红色旅游政策的演进态势，剖析现状与问题，提出建议。具体可见图1。

图1 研究流程图

三、红色旅游政策扫描：结构与文化政策话语分布

（一）红色旅游政策数量结构分析

从政策文本的年度分布可以看出各时期政府对其重视程度及变化。总体而言，政策波动增加，我国对红色旅游日渐重视。从历时性统计看，红色旅游政策呈现波动增加的趋势，年均3.6 份，2008—2009、2016—2018 年效力高于均值。2018 年为红色旅游政策出台最多的年份。2004—2007 年红色旅游政策颁布较少，2008年—2014年政策数量持续下滑，后触底反弹，数量增长较多。

图2 2004—2019年红色旅游政策数量年份分布统计图

大多数学者认为，从政策的形式和主体可窥见政策力度。总体而言红色旅游政策力度较高。从政策形式来看，我国红色旅游政策以政策级别较高的意见为主，总计27份，占样本近半比例；其次是通知，共21份。其余形式少之又少。

基于国家行政权力结构和政策主体的权力级别，将样本分为5类（如表1）。共涉及45个主体；国务院部委制定颁布的政策最多，各占三分之一左右，后者中原文化部、国家旅游局以及2018年组建的文化和旅游部参与16份政策制发，占部门规范性文件的75%；中共中央办公厅和国务院办公厅、国务院办公厅制发18 份，占30.03%。总结可得：一是多部门主体参与政策制发，符合红色旅游涉及领域多的特点；二是主要主体为国务院、原文化部、国家旅游局及现文化和旅游部；三是中共中央办公厅和国务院办公厅发挥提纲挈领和大局规划的作用。尽管法律中并未明确提到红色旅游，但是《旅游法》《文物保护法》等法律使红色旅游建设运行有法可依。

图3 2004—2019年红色旅游政策形式统计图

表1 2004—2019年红色旅游政策制定颁布主体与力度标准

政策文件的主题内容可反映侧重领域。结合样本与唐晓云的研究[12](P66)，将样本分为两大类：红色旅游专项政策和红色旅游相关政策（见表2）。红色旅游专项政策仅8份，其中3份纲领性宏观系列政策基本覆盖考察时间段，产业要素政策占优；相关政策中以旅游专项政策居多，地区经济社会发展政策较多，占22.41%。总结可得：其一，红色旅游专项政策注重人民群众的旅游体验，但总体对红色旅游的针对性有待加强；其二，目的之一在于激发消费和投资潜力，促进就业，发挥综合效益。

表2 2004—2019年红色旅游政策主题内容统计表

政策工具是政府用来实现具体管理与治理目标的途径、手段与措施，其选择影响目标的实现。当前研究多采用豪利特和拉梅什（Howlett& Ramesh）的分类标准，按照国家介入的强制性程度，将政策工具分为强制性、自愿性和混合性工具[15](P32-33)。因地制宜，国内学者进一步创造性地细分如下：结构式强制工具特点在于自上而下和权威；契约式经济工具以契约为基础，相对灵活高效；互动式影响工具则是基于影响力的管理[13](P84)[16](P53)。

结合样本特点，将三类政策工具细分为12 种（见表3），以对应政策话语。标准规范、目标规划、组织机构与制度建设、政策试点与示范建设、舆论工具等，划归红色旅游发展的目标、文化导向、发展环境等，为国家话语；强制性较弱的税收优惠、财政投入、金融支持、交流合作、完善市场等，尽量发挥市场作用，蕴含市场话语；而基础建设、人才培养直接提高文化产品质量，保障公民文化权利，是市民话语的言说。需要指出的是，红色旅游政策样本中既有宏观性也有聚焦性政策，各项信息量各异，因此一个编码可能对应多个工具。

表3 2004—2019年红色旅游政策工具统计表

由上表可得，红色旅游政策以结构式强制工具占主导，其中又有超过一半的目标规划工具，重思想教育和产品规划开发。契约式经济工具和互动式影响工具较少。总结得出：一是政策工具较多元，三大类下种类数相当；二是结构式强制工具过多，对红色旅游发展的目标规划较丰富，需适当增加红色旅游相关标准规范；三是缺少更灵活有效的政策工具，尤其是财税和市场。

从文化政策话语角度来看，80 个政策工具蕴含国家话语，仅13 个体现市场话语。因此，国家话语占绝对优势，将政治目标和市场秩序的把控制于首位；市场话语微乎其微，难以发挥市场能动性；在此背景下，市民话语相对居重要地位。

（二）红色旅游政策总体高频词统计

《全国红色旅游发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》，按时间分为一期、二期、三期）是每五年红色旅游发展的纲领性文件。为把握红色旅游政策发展全貌，借鉴陈振明等[11]的研究，聚焦《规划纲要》，归纳总体及各自的高频词，结合其他政策分析。

将一、二、三期《规划纲要》汇总，共计字符6063个，剔除缺乏研究意义词汇，按频数高低排序，结合语境，将词频在8以上的分为“国家话语”、“市场话语”、“市民话语”高频词（如表4）。

表4 三份《规划纲要》文化政策话语高频词与百分比统计表

国家话语高频词占比最高，政治目标是红色旅游的评价标准，其文化导向为社会稳定、市场监管与维护秩序。

国家话语主要有四：其一，指导思想为社会主义、爱国主义，这也是其评价标准；其二，主要内容为通过维护设施和开展活动等，反映中国共产党的革命历史；其三，政治目标在于传承革命历史思想文化，弘扬爱国主义与革命精神，深化共产党领导执政的必然性与合法性；其四，旅游部门承担市场监管责任。这是由红色旅游的定义决定的：“以中国共产党领导人民在革命和战争时期建树丰功伟绩所形成的纪念地、标志物为载体，以其所承载的革命历史、革命事迹和革命精神为内涵，组织接待旅游者开展缅怀学习、参观游览的主题性旅游活动。”③涵盖较多国家话语高频词。

市场话语势微，有很大拓展空间。市场话语高频词占比最少。这是由于红色旅游的意识形态属性，导致市场资源配置可能出现较多的失灵；同时，承载革命历史与精神内涵，要求国家话语占主导，市场话语虽存在，但始终无法壮大。

尽管如此，市场话语仍提供产业发展方法论的借鉴。一方面，要遵循旅游产业的基本规律，以经营管理的理念，建设产业运作体系。另一方面，搭建社会各界参与发展、监督建设的平台，积极调动社会各方力量，通过公益性社会团体、社会组织发挥作用，形成政府主导、市场运作、社会参与的良性发展格局。

红色旅游政策也强调人民群众，保障发展质量，重视红色旅游社会效应，市民话语在国家话语主导背景中居重要地位。相关高频词14个，与国家话语相当。

表4表明：第一，要求贴近生活、人民，丰富文化生活，引导社会教育人民；第二，规划开发红色旅游景区等产品，形成精品线路体系，重视景区的基础建设完善、配套管理的规范化与水平提升；第三，增强综合效益，推动革命老区的经济社会协调发展。

四、红色旅游政策计量：文化政策话语的阶段性

（一）红色旅游政策计量标准

1.红色旅游政策效力

政策效力是政策影响力的重要体现。但是，颁布部门机构级别越高，其政策目标相对较为模糊，而对政策目标赋分时主要考虑其内容的主体性和明确性，因此政策力度与政策目标的叠加效果能够较为准确地反映出红色旅游政策的实际影响力[17](P97)。

根据政策编码结果，量化分析各章节条款的力度和目标，用以下公式得效力。

其中，PMGi为第i 年红色旅游政策效力的整体情况，i 为政策发布的某一年份；N 为第i 年出台的政策条款总数；j为第i年颁发的第j份政策。m为某份政策各项条款的政策目标平均得分，p则是某份政策的力度。

政策力度（power）为该项政策的影响力和法律效力，一般而言，政策颁布的主体在我国行政级别越高，力度越大。主要参考国务院《规章制定程序条例》，借鉴王薇和余玲艳的研究[18](P53)，按表1政策力度衡量标准对政策赋值1-5。由结果可知，样本中中共中央办公厅和国务院办公厅参与制定颁布的在六成以上，多数政策力度为4-5，平均政策力度为3.59，整体力度较高。

政策目标（goal）用于评估政策目标的可量化程度，量化程度越高，表述语气越强，得分就越高。结合样本特征，参考曹玉梅等[19](P65)、芈凌云和杨洁[20](P653)的研究，得到本研究政策目标赋值标准（见表5）。每份政策的章节条款目标加总平均后，为该政策的整体政策目标得分。

表5 2004—2019年红色旅游政策目标赋值标准

政策目标的统计结果发现，大多数红色旅游政策的政策目标较为宏观模糊，少有清晰可量化的目标提出。仅有5 个政策编码为5；66.02%目标得分为1，仅表述政策愿景。这与我国的红色旅游政策起步晚有关。

2004—2019 年“整体政策效力”平均值为18.44。为把握该年份政策效力的平均水平，历时性统计平均政策效力（见图4）。结合平均政策效力，划分红色旅游政策阶段。

图4 2004—2019年红色旅游政策效力统计图

2.红色旅游政策分篇高频词汇统计

《规划纲要》的内容总结前一时期红色旅游建设状况，勾画下一阶段侧重点，指导其他政策的制定实施；同时覆盖所有样本，且与根据政策效力划分政策演进阶段基本一致。由此，分析演进阶段时，同时分别统计《规划纲要》高频词，重点分析百分比在0.15%以上的文化政策话语指向词汇（见表7、9、11，由于篇幅限制，此处仅展示前30位）。对比各《规划纲要》分析变化，可得出我国在该阶段如何理解红色旅游，把握发展重点。

（二）缓慢萌芽：国家话语把握绝对方向（2004—2007年）

胡惠林指出，文化政策是国家文化意志的集中表现：“文化政策是文化的政治表现形态，是国家形态下人类有意识的、自觉的文化统治行为和文化政治行为，反映的是一定阶级的文化利益、愿望、要求和目的”。[21](P3)国家话语最直接言说国家意志，红色旅游政策的国家话语势必拥有完全主导地位。

2004—2007 年政策数量少，年均颁布1.25 份，为缓慢萌芽期。从主题内容来看，该阶段有纲领性宏观系列政策、产业要素政策和相关产业和文化政策。政策条款的平均效力非常高，2004 年达历史峰值，因为多高级别主体颁布政策，整体政策目标较具体，表明红色旅游受重视，以清晰目标勾画蓝图，且将其视为文化等其他领域的部分。结构式强制工具占主导；有一定的市场话语政策工具，但效力弱；市民话语政策工具仅1项，表明三种文化政策话语都存在，但红色旅游受国家话语主导，是国家意志的绝对表现；市场话语相对微弱；市民话语几乎失声。

综上，初期四年尽管红色旅游政策处于缓慢萌芽状态，但是红色旅游开始受关注，被视为文化等其他领域的部分；三种话语兼备，国家话语把握绝对方向，居决定性地位，且此后愈发稳固。

表6 2004—2007红色旅游政策特征统计表

一期《规划纲要》也体现文化政策话语。其执行期覆盖缓慢萌芽时期，有突破性意义，明确红色旅游的重要性和必要性，勾画总体任务布局，在把握方向的前提下奠定坚实基础。

统计分析其话语高频词可知，三种话语兼备，较完备考虑政治、市场、市民的话语空间。与其他政策相比，一期《规划纲要》中市民话语较为突出，如要求建设红色旅游配套的顺畅交通体系。国家话语高频词占绝对优势，国家意志把握方向，如强调“有利于加强和改进新时期爱国主义教育”③，关注“红色旅游区”的“主题形象”，以及“共产党”的重要地位，提供方向性指导。

表7 一期《规划纲要》文化政策话语高频词词频与百分比统计表

（三）稳定布局：市场话语凸显经济效益（2008—2015年）

市场话语强调市场在资源配置中起决定性作用，实现资源配置效率和经济效益最大化。文化政策市场话语的自洽性在于市场能更有效率地满足市民的文化需求，提高经济发展水平，从而实现国家稳定[22](P30)。

此阶段跨时较长，政策数量最多，年均颁布3.5 份，为稳步布局期。然而平均效力下滑，原因在于目标宏观模糊的政策条文大增，占绝大部分，虽然主体更集中于高等级，但政策实际影响力小。近85%的地区经济社会发展政策都在此时期颁布，旅游专项政策和相关产业和文化政策次之，旨在提高经济效益，带动人民脱贫致富。与前一时期相比，政策工具更为丰富，结构式强制工具比例稳定，契约式经济工具和互动式影响工具大幅增加，因此国家话语地位稳固，市场话语和市民话语也得到较大提升，尤其是运用财政投入、金融支持等工具，让市场发挥更大作用，加快基建，实现地区经济效益。

综上，2008年起稳步布局，强调提高经济效益，刺激贫困地区经济，但政策影响力小；国家话语地位虽占主导，但略有让位于市场话语和市民话语，两者皆为实现地区经济效益。

表8 2008—2015红色旅游政策特征统计表

二期《规划纲要》印证并补充了上述分析结果。其执行时间都在此阶段，明确提出产业化发展方向，挖掘建设力量，开始侧重科学发展红色旅游，创新扩大发展面，体现政策制定者结合实际的深度思考。

对比表7、9、11，二期《规划纲要》的市场话语高频词的比例最高，市场话语相对凸显，国家话语有一定让位。例如提出要坚持产业化的发展方向，“积极支持符合条件的项目单位通过银行贷款、企业上市或发行企业债券等渠道筹措资金”④。总体而言，该政策要求在政府主导下，形成红色旅游市场运作、社会各方力量参与的格局，强调市场的作用，突出效率。

同时，二期《规划纲要》将宣传工作和改革创新提高至工作重点，体现市场话语和市民话语。二期《规划纲要》新增“宣传”和“创新”两个高频词。例如要求开展纪念活动和节假日，通过广告、图书、宣传片等，宣传推广红色旅游；熔铸改革创新为核心的时代精神，增强红色旅游发展的活力。

表9 二期《规划纲要》文化政策话语高频词词频与百分比统计表

（四）巩固成果：市民话语尊重产业规律（2016—2019年）

市民话语围绕市民权益展开。其存在于红色旅游政策的合理性在于，市民话语对实现其他话语不可或缺：一方面，实现国家意志在于内化到市民大众，如葛兰西所言，领导权的特点是同意，即成功说服其他阶级接受自己的政治、文化等，经济效益实现也离不开市民支持；另一方面，市民话语维护市民文化权利，中和政治与经济的斗争，排斥操控，是对文化价值的复归。

2016—2019 年年均颁布6 份政策以上，政策快速增加。半数以上为旅游专项政策，其次为相关产业和文化政策，真正将红色旅游视为旅游产业，尊重旅游产业规律。结构式强制工具进一步增加，组织机构和制度建设工具较多；市场话语政策工具虽然数量增长，但占比仍较低；蕴含市民话语的工具仍然较多。因此国家话语地位持续提升，强调组织制度建设，维持秩序与环境；市场话语仍然遭到国家话语的挤压；市民话语维持较高话语权，提升公民的红色旅游体验。但平均效力低下，主要是由于政策力度低的低级别部门政策增加，政策目标仍然不够清晰。

2016—2020 年是我国的“十三五”规划时期，是全面建成小康社会决胜阶段。自2016 年颁布三期《规划纲要》起，红色旅游政策快速增加，政策主体逐渐把红色旅游置于旅游产业，尊重规律，巩固发展成果，但需要明确目标提升效力；国家话语强调组织制度建设，一定程度上挤压市场话语，市民话语则维持较高话语权。

表10 2016—2019年红色旅游政策特征统计表

与前两份相比，此《规划纲要》体现市民话语的成长，注重监督检查解决问题，提高发展水平，总体旨在反思过去、发现问题、着手解决、巩固成果。

一方面，市民话语的高频词比例大幅增涨，多次提及景区微观要素，注重市民文化权利，要求提升质量和文化体验，发挥社会效应。此《规划纲要》最鲜明地提出，要充分发挥社会、部门、各地监督检查作用，整治乱象；此外，关注微观的讲解、陈列等。如“提升红色旅游经典景区基础设施条件和服务水平件”⑤，有效提升红色旅游规范化水平，且倡导文化部门推动红色旅游与公共文化服务有机结合。另一方面，对比三种文化政策话语高频词的比例，市场话语再度遭到国家话语挤压。市场话语高频词仅“社会”“参与”“机构”，比例达到最低。

同时，政策与时俱进，出现新高频词“机构”“信息”与“技术”，支持社会参与有新转向。如“鼓励商业银行、政策性银行和开发性金融机构对符合条件的红色旅游项目给予贷款支持”⑤；倡导使用信息技术，发展智慧旅游。这主要是由信息技术的良好发展和强大功能决定的。

表11 三期《规划纲要》文化政策话语高频词词频与百分比统计表

五、研究结论与展望

红色旅游事关我国意识形态安全、文化安全等，其形成与发展，离不开相关政策的指导与扶持。红色旅游迅猛发展，思想文化交流之频繁前所未有，却也给国家意识形态治理带来深刻挑战，对“认同”的召唤与增强刻不容缓。红色旅游事关意识形态和身份认同，从多国政策可见对红色旅游或文化产业的重要性特殊性的深刻认识。国内外学者也在文化产业承载的意识形态和身份认同上达成一致，指向红色旅游政策研究的急迫性。因此应对红色旅游政策进行针对性研究。

为总结红色旅游政策在各时期如何调整国家、市场、市民三者的地位与利益关系，总结规律与经验，进一步发挥红色旅游的综合效益，本研究建立红色旅游政策样本库，从政策数量、主题内容、工具、主体、目标、效力和关键政策文本的高频词等角度进行量化分析，归纳红色旅游政策的结构与文化政策话语分布，划分红色旅游政策演进发展的阶段。分析演变轨迹，我国红色旅游政策体现出以下特征：其一，红色旅游发展愈受重视，政策主体与时俱进，更新具体要求，但政策目标愈发宏观模糊，影响力持续下降；其二，国家对红色旅游的理解，从一开始思想文化教育等其他领域的部分，转变到后来置于旅游产业中，体现产业化发展、市场化运作的思路转变；其三，国家话语始终居主导地位，把握红色旅游的方向和标准，政策工具使用较为多元，但以强制性工具为主；其四，市场话语曾短暂促使发挥经济效益，这一点与王婧新时代我国文化产业政策调控手段由行政干预转向市场调节的研究发现一致[23](P72)，遗憾的是市场话语的空间仍狭小，有遭到国家话语的挤压的趋势；其五，市民话语势头良好，尊重产业规律，提高社会与文化效益。

值得肯定的是，政策的指导与扶持促进我国红色旅游的发展，但红色旅游政策仍有失衡之处。在未来，红色旅游政策可从以下方向用力：第一，颁布具体的法律制度，增加红色旅游相关标准规范，明确量化红色旅游发展目标，整治市场乱象，提高政策的效力，更有效地推动红色旅游地规范化发展；第二，更多地使用灵活有效的政策工具，加强政府财政税收工具使用，让市场发挥更大的能动性作用；第三，2018 年深化机构改革，文化部和旅游局合并为文化和旅游部，应使政策颁布主体可以更为集中，提高政策制定实施效率。

[注 释]

① 各大权威政策文件数据库网站主要有中国政府网国务院政策文件库（http://www.gov.cn/zhengce/zhengcewenjianku/index.htm）；文化政策图书馆（http://e.cacanet.cn/cpll/index.aspx）、文化产业政策库（http://www.ce.cn/culture/zck/）、北大法宝网（https://www.pkulaw.com/）等.

② 具体编码规则如下：格式为“政策编号—章节条款序号”。对于综合性的宏观政策文本，选择其主要任务、组织实施与保障措施部分等主体内容进行编码；对于侧重红色旅游团、景点、景区等的聚焦性的微观政策文本，则将整份政策作为一个编码；针对红色旅游相关政策文本，摘选出提及“红色旅游”的部分进行编码.

③《2004—2010年全国红色旅游发展规划纲要》.

④《2011—2015年全国红色旅游发展规划纲要》.

⑤《2016—2020年全国红色旅游发展规划纲要》.