市域社会治理现代化视野下的“珠海实践”

孙 莹

党的十九届四中全会提出要“加快推进市域社会治理现代化”。自此，市域社会治理现代化作为一个新概念走进人们的视野，逐渐成为学界、政界讨论的核心与焦点。从“社会管理”“社会建设”到“社会治理”，再到“社会治理精细化”以及现在的“市域社会治理现代化”，这一系列细微提法的变化折射出的是中国共产党作为执政党在执政理念上的细微转变，也是对社会变迁所产生的社会问题的快速反应、并适时地在执政方法上的调试与适应。

一、市域社会治理现代化的理论内涵

市域社会治理，一般来说，是指设区的市以及副省级城市、省会城市和计划单列市，发挥市级党委政府的统筹谋划作用，优化市域社会治理的体制机制、资源保障、政策体系，更好地把社会治理的重点领域工作统筹为一个相对完整的系统，构建党委、政府、企业、社会组织和公民多元主体共建共治共享的社会治理格局。市域社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。市域社会治理现代化的发展程度直接影响国家治理现代化的实现，是社会治理现代化在市域范围的实现。

市域社会治理要解决的是市域范围内的治理问题，尤其是对国家治理影响较大的相关问题，如社会稳定、人民生活安全与安定的问题。市域社会治理作为国家治理顶层设计与基层实践之间的承上启下的中介地带，市域社会治理凸显的是市级作为社会治理的主导力量，充分发挥市级政府统一规划、统筹资源的作用，构建市区（县）镇（街道）上下贯通、权责明晰、高效联动、多元主体参与的共建共治共享的社会治理格局，以此来推进国家治理现代化进程。

二、珠海市域社会治理现代化的实践探索

2020 年是珠海经济特区建立 40 周年，40 年的时间，珠海从一个边陲小县变成了今天世界瞩目的宜居城市，这自然与它良好的生态环境、得天独厚的地理位置紧密相关，但是也离不开它良好的治安和居住环境，而这与有效的社会治理也是分不开的。近年来，珠海在社会治理方面始终走在全省乃至全国的前列，取得了一些全国知名的亮点。珠海分别于2015 年和2017 年获得“全国社会治理创新优秀城市”及 2018 年获得“全国社会治理创新示范市”等荣誉称号。

珠海市委市政府一直非常重视社会治理创新。2020 年2 月出台的《关于构建基层社会治理新格局的实施意见》设定的目标是到2021年底，基本形成重心向下、资源整合、智慧互联、一体协作的最具合力基层社会治理体系，探索具有时代特征、区位特点、珠海特色的市域社会治理现代化模式。目前，珠海已入选全国第一批市域社会治理现代化试点城市，珠海能获得这个机会，应该说在完成市域社会治理现代化这个课题上，是有一定的基础和前期积累的。

2020年4月9日，珠海召开了市域社会治理现代化暨创新基层社会治理体系工作推进会。会议强调，要发挥“政治引领、自治强基、法治保障、德治教化、智治支撑”作用，将珠海市域防范风险和公共服务推进到更高水平。珠海“五治”理念的提出，是对珠海市域社会治理现代化建设的精细化布局，有助于构建一套行之有效的市域社会治理现代化治理体系，实现珠海市域社会治理效能的长效化。这与党的十九届四中全会提出的“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”是相契合的。

市域社会治理现代化建设是一项系统性工程，需要各个主体与各个环节之间的有效衔接与协同运作。

（一）“政治”要做市域社会治理现代化的核心统帅

首先，近年来，珠海市充分发挥各级党组织政治领导核心作用，着力探索基层党建引领和推动社会治理创新的可行路径。2018 年7 月，珠海市委印发《珠海市加强党的基层组织建设三年行动计划实施方案(2018-2020 年)》,实行“社区党建网格+”制度,将主城区126 个社区划分为407 个党建网格，用党建网格统领综治、计生、消防、安监、市容等网格，把各项“人、事、费”整合下沉到网格，以此破解基层治理中存在的条块分割问题。重点打造“以社区党组织领导为核心、以区域化党建统筹共驻单位联建、以网格化党建引领社区联治、以标准化党建推进新兴领域联动”的城市基层党建模式[1]。其次，加强社会领域制度建设。以市委、市政府名义出台《关于社会领域制度建设规划（2016－2020年）的意见》，全面规范公共服务、基层治理、社会组织等领域制度建设。构建社会治理创新“三大平台”，发挥社会治理创新专家咨询委员会“参谋部”、民情观察员“联络部”、社会治理创新研究基地“丰产田”的作用，为政府有关部门提供决策参考和咨询服务。最后，理顺街居职能。早在2012 年，珠海市香洲区就开始从功能、运行机制、功能主体和服务网络各方面对社区自治进行大胆探索，让居务与政务有效分离，使居委会重新回到社会管理和服务的轨道。如推进“厘清社区职责，推行三位一体”模式，将社区居委会原来承担的130 项工作重新划分，仅保留23 项直接面向社区居民服务的功能，其余职能分流到街道或政府职能部门、社区服务站或社会组织。同时，居委会和社区党总支、公共服务站合署办公，既实现了功能的差异化，又形成了“三位一体”的共同服务机制，为社区自治奠定了组织保障[2]。

（二）夯实“自治”的社会治理之基

首先，居民议事协商催生社区自治内生力量。香洲区从2012 年起就开始着力构建“社区居委会―业主委员会―居民小组”社区三级网络，打造议事、决策、执行、协助、监督的一体化链式运作的小区民主自治运作体系，并成立议事协商委员会和社区“居民议事厅”。通过三级服务网络的运行，社情民意能够及时转化为决策和行动，香洲区的社区居民实现了自我管理、自我服务。为了将社区自治纳入法治和规范化的轨道，香洲区出台了社区自治试点工作细则、组织体系设计等13 项制度，对社区自治给予了制度保障。2016 年，香洲又开始积极探索党建引领下的社区议事“红色协商”，协商议题由社区综合党委把关，协商过程由党委牵头，协商结果由党委督办，部分社区还成立了小区议事会、监事会和“红色业委会”，把“支部建在小区”，从而营造党建引领下多元共治的良好局面。其次，重视社会组织的培育。近年来，珠海市政府不断加大购买社会组织服务的力度，服务领域和服务范围得到不断拓展，社会组织能力得到培养，社会组织发展的活力得以激发，且产生广泛的社会影响和社会效益，促进了党群服务下沉、政府职能转型、企业反哺社会、提高居民的认同感和获得感，有力地推进了基层社会治理现代化。珠海已经在市、区、街道建立社会组织培育发展中心的平台，发挥孵化与扶持社会组织整体发展的功能。同时加大培育珠海经济社会发展亟需的社会服务类社会组织，制定详细的有针对性的扶持政策，增强社会组织的竞争力，提升其参与社区自治的能力。

（三）重视用“法治”来保障社会治理现代化的平稳推进

首先，积极利用经济特区立法权对基层社会治理进行立法。在全国率先颁布《珠海经济特区社会建设条例》《珠海经济特区志愿服务条例》《珠海市社会工作促进办法》等一批具有创新性、示范性的地方性法规和规章。2018 年3月实施的《珠海市经济特区物业管理条例》中，以立法形式明确在业委会建立党组织。这一创举有效发挥出党组织和党员在协调解决物业纠纷、推动物业依法管理等方面的重要作用。其次，探索出一条多元共治促法治的基层依法治理的新路径。2018 年7 月,珠海市翠香街道钰海社区获评“全国民主法治示范区”，该社区初步探索出了以落实组织、制度、经费“三项保障”为基础的方式，有效夯实基层法治建设的基础。以专业法援队伍、志愿普法队伍、民情信息员队伍“三支队伍”为内核，形成“社区支部、社会组织、社工、社会单位、居民”五级联动的法治联盟队伍。构建社区协商议事平台、成立警民联防巡逻队、建设法治平安综合服务平台“三个平台”为抓手的法治创建工作模式。同时借助互联网技术，通过“钰海社区党支部党群服务中心”微信公众号，搭建“线上线下”律师服务新平台，依托普法微博、普法微视频、普法网站等线上宣传平台，成功打造出社区法律文化季、社区法律援助等特色精品项目，社区法治建设进入了低成本、广参与、高效率、优循环时代，最大限度地激活了基层自身活力，形成了法治联盟共建共治共享的格局[3]。

（四）加强“德治”建设，引领基层社会治理

首先，以有特色的公益文化活动为抓手，推进社区文化建设。增加社区公园建设、完善镇街文化基础设施建设、建立社区志愿服务制度、推进社区《文明公约》和启动社区微公益项目等，并开展了一揽子以社区为阵地，以市民为主角的社区文艺节目汇演、专业歌舞表演、志愿者服务、企业便民服务。其次，以社区为阵地举办各类活动，以社区文明引领城市文明。珠海多支文艺志愿服务队进农村、进海岛、进社区、进工厂、进学校、进军营，广泛开展慰问演出、采风创作、文艺支教、辅导培训、展览展示等形式多样的文艺志愿服务活动。香洲区前山街道福石社区近百家庭订立《家庭公约》，以契约的形式处理家事，有奖有惩，在平等、愉快的家庭氛围下完成家庭成员的友好有效交流，深受辖区居民欢迎。香洲区拱北街道桂花社区成立了首个“桂·邻里”互助队和微公益“创梦工场”项目，并开展了“情暖桂花”社区关爱探访日活动，在社区里营造了一种邻里温情守望相助的社区大家庭氛围，让居民们能够随时感受到来自街坊邻里的关爱与帮扶[4]。

（五）充分利用信息技术，加快“智治”进程

首先，用小指数撬动大平安。珠海“平安+”市域社会治理指数，通过运用现代科技手段，建立了一套平安状况研判辅助平台和数据信息分析系统，有效推动城市治理体系架构、运行机制和工作流程创新，为城市精细化治理提供了技术支撑。“平安+”市域社会治理指数涵盖社会稳定、生态安全、安全生产、社会共建、治安指数、文明指数等14 个一级指标和违法犯罪警情、电信网络诈骗、交通事故、食品投诉等28 个二级指标。具体分为日度指数和月度指数，依托报纸、电台、网络等媒体向社会发布。全方位评价全市各区各镇街平安建设成效。“平安+”市域社会治理指数打通了公安网、政务网、互联网通道，汇集公安、应急、城管、市场监督、信访、自然资源、卫健、12345 服务热线等信息数据资源，能够有效串联社会治理各项工作，实现部门联动、问题联治和平安联创，全面打造共建共治共享社会治理格局[5]。其次，用“物业城市”APP，实现市民共同参与社会治理的城市治理模式。横琴新区首创的“物业城市”APP，实现了市民共同参与社会治理的城市治理模式，在城市治理创新方面形成了可复制可推广的经验。“物业城市”简单来说，就是将城市公共空间与公共资源、公共项目整合成为“大物业”，通过“专业服务+智慧平台+行政力量”相融合的方式，实行全流程“管理+服务+运营”。横琴新区通过体制机制创新，保障市民反映的问题“件件有回音、事事有着落”，推动多元社会主体参与到城市治理中，实现城市治理从“政府全包”向“市民治理”转变。横琴新区“物业城市”APP 于2017 年上线，目前该项创新成果已经在厦门市鼓浪屿街、雄安新区、成都高新区、青岛市城阳区、广州市白云区落地，而且即将在其他十多个城市复制应用，进一步推动城市治理和公共服务创新[6]。

三、珠海市域社会治理现代化的启示

珠海市域社会治理现代化的实践启示着“五治”融合不是政治、法治、德治、自治和智治的简单加总与随意组合，而是激活“五治”的整体功能与系统功能，动员各方力量多方联动，共同投入到社会治理中来。要从根本上把握住政治是核心与主导，自治是基础，法治是保障，德治是教化，智治是支撑的整体关系，从而更好地推进“五治”之间互相辅助、互相融合、互相促进，将“五治”更好地统一到构建基层社会治理体系、推进市域社会治理现代化中来。

（一）“政治”是核心和主导

党组织是社会治理体系中的“主心骨”，既承担方向引领的责任，又起到统筹协调、布局谋划的作用，为“自治”“德治”“法治”“智治”搭建平台与指引方向。珠海市2020年开始建立市、区、镇街书记领导机制，实施基层社会治理“书记工程”，建立市区两级由书记召开的联席会议制度，成立综合管理、公共服务、基层自治、基层法治、基层德治、智慧社区共6 个专责组，进一步加强对基层社会治理工作的统筹谋划和协调部署，这体现出党委和政府社会治理的精细化理念。

（二）“自治”是基础和力量源泉

居民是社区中最重要的群体，是社会治理中最基层的力量，只有充分调动基层民众积极参与社区治理，运用民主协商方式，解决社区里面的难题，把民主选举、民主管理、民主决策、民主监督落到实处，才能够使“政治”顺畅运行，政府治理的效能提升，治理的成本降低，同时对“德治”和“法治”建设提供深厚的基础力量，彰显出中国特色社会主义民主的优越性与显著优势。习近平总书记指出，城市是人民的城市，是人民生活的家园，让更多的人参与到城市治理中来，为自己所生活的社区、城市做主，这样才能建成“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,真正实现“人民安居乐业、社会安定有序”。

（三）“德治”为“政治”“自治”“法治”提供深厚的社会资本

相对于法治的硬性手段，德治是一种柔性治理方式，是以诸如乡规民约、社区守则等道德规范来约束人们的行为，从而形成社会秩序的治理观念和方式。孔子讲，“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。道德规范需要长时间的道德实践才能逐渐被人们所熟悉和认同，只有当道德规范内化为社区居民的共识，才能得到自觉遵守。作为一种非正式的制度约束，德治建设成本较低，成果却非常显著。

（四）“法治”既是保障，同时也为各个主体划定了行为边界

相对于“德治”来说，“法治”是硬手段，它是行为人不可跨越和突破的行动底线。法律制度对参与到社会治理中的各个主体的权责范围有明确且细化的规定，“法治”是“自治”的边界，不受“法治”约束的“自治”不但无法有效维护民众权利，而且还会侵蚀民众的权利。只有在“法治”的护航下，才能实现平稳有序的基层自治。“法治”对于全体社会成员具有一视同仁的约束力，作为社会治理主体的政府官员、企业、社会组织和民众，需要运用法治思维并严格遵守法律程序来解决现实中的矛盾纠纷以及处理日常生活中的各种事务，使基层社会治理精细化运行在法治轨道上。

（五）“智治”为“政治”“自治”“德治”“法治”提供技术支撑

近年来，珠海市政府深入开展智慧城市、智慧社区建设，运用大数据、人工智能等新技术于基层社会治理中，可以更精确地了解民众需求、舆情动态、社会治安等动态情况，为其实现社会治理精细化提供了有效工具。珠海的经验启示各级政府可以通过信息技术与社会治理的深度融合，打通各个政府部门的信息壁垒，实现信息共享，有助于推动社会治理智能化。“智治”的建设需要政府财政资金的投入和相关配套政策的支持，需要“政治”的引导和扶持。同时，技术的运用必须遵守社会规范和法律制度的约束，保障个人的正当权益不受侵犯，因此“智治”建设离不开“法治”的规范。

综上可知，“五治融合”才能发挥出社会治理的最大效能。只有充分发挥“五治”融合的力量，才能构建市域社会治理精细化的强大合力，助力珠海建设共建共治共享的社会治理新格局，让城市真正成为人民的城市，让群众发自内心地感受到安全感、获得感和幸福感。