河长制政策绩效评估与障碍因素分析——基于太湖水域城市的调研

王娟 宋怡霏 何优

（武汉工程大学管理学院，湖北武汉 430073）

1 引言

党的十九大报告明确提出我国将实施最严格的生态环境保护制度，加大环境治理力度，加快水污染防治、水生态的保护，实施流域环境综合治理。水污染具有典型的外溢性及跨界性特点，有效的环境治理模式的选择就成为解决水污染防治的重要保证。分权式环境治理模式下，地方环境政策与执行力度有被利益集团影响的风险［1］，环境治理成本与收益的不均衡现状［2］等原因都加剧了环境治理的难度。各级政府在不断地创新水环境治理手段及政策，但水污染状况并没有持续好转。直到因江苏省无锡市太湖水域蓝藻事件的爆发被首次推出的河长制（也包括湖、库、荡、氿）出现，地方治水的初步成效开始得到社会认可，经过多年的地方实施与效应扩散，2018 年底河长制已在全国范围全面实施。

这项由地方政府创新实施的水环境保护政策是否能够改进流域水污染治理现状并产生治污成效，亟须运用现实调研数据科学地进行政策分析、评估，同时需要深入探讨其背后的障碍影响因素。这些是河长制改革发展过程中必须要研究的问题，也是跨域环境保护的重要内容。太湖是我国五大淡水湖之一，流经的省（市）有江苏、浙江、安徽以及上海市。作为最早实施河长制的水域，太湖治水效果的评估及其障碍因素的分析具有重要的参考价值与借鉴意义。因此，本文选择了太湖水域7 个市作为调研区域，就河长制执行效果、政策本身等问题进行了细致调研、分析，希望为其他水域治理提供经验证据。

2 调研地区及数据说明

太湖流域作为长三角发展区的核心区域，农业发达、人口密集、企业众多、城镇林立，其重要性不言而喻。为了应对蓝藻爆发这场史无前例的环境危机，河长制应运而生。太湖水域所在市主要有无锡、嘉兴、苏州、常州、湖州、杭州与上海。无锡、常州与苏州是江苏省3 个重要的经济发展城市，其中，无锡的水污染情况相对更为严重，也是最早试点改革城市；苏州是占据太湖水域最广，也是工业产值占比较大的城市；常州占太湖流域相对较少。浙江的嘉兴、湖州与杭州也处于太湖流域，是城市发展和工业发展都较好的大中城市。上海作为太湖流域通往河海的重要河道所在城市，其经济等生产生活活动也影响着太湖水质。

2.1 调研问卷设计及数据说明

关于地方政府的政策实施效果评估现有文献大部分使用满意度模型进行分析，此分析方法在评估地方政府公共政策绩效方面得到广泛的推广与应用。地方政府政策实施效果的评估涉及3 个大的方面：实施者、实施对象与实施手段。河长制政策的实施是地方政府中的上级政府下达，下级政府按照政策要求安排河长与河长制各项任务。在这个过程中，河长制实施的对象是水污染源，即对当地水环境造成污染危害的企业、农业、排水管道布局等各项生产、生活活动。因此，各级地方政府在实施河长制时，必须从当地实际情况出发，协调经济发展、居民生活、水环境治理等多方面的情况。而这些内容也是本文进行河长制政策执行效果评估时考虑的重要方面。借鉴已有文献的研究思路［3-4］，结合太湖流域所在各个市的实际调研情况，设计了基于太湖流域居民满意度的河长制政策实施效果绩效评估体系，见表1，并据此展开了相应的问卷及问题调研与分析。

表1 河长制政策满意度绩效评价指标体系

选择的问卷调查范围涉及7 个市。鉴于样本的完整性、代表性、数据的有效性及调研的成本等原因，随机选择了每个城市中的2 个市辖区进行调研，每个市辖区发放有效问卷100 份。为了保证数据可以进行有效分析，调研组在当地审核问卷发现有明显不完整及无效性问题时，选择在当地继续调研补充问卷数量，因此调研问卷共发放并回收1 400 份。调研时间从2018 年的10 月开始，到2019 年6 月结束。对调查问卷的信度与效度进行检验后显示，Cronbach 的α 系 数 均 大 于0.71，KMO 值 均 大 于0.80，Bartlett 球形检验P 值小于0.01。此次调查问卷具有较高的可信度和良好的结构效度，同时意味着调查数据能准确地反映被调查地区河长制执行的客观情况。

2.2 样本数据分析

调研在每个市辖区选择了100 人进行访谈调研并完成调查问卷。调研的七大区域中大部分被调查居民的性别构成、年龄分布和教育程度等情况基本一致。在调研对象的选择中，也考虑到了地方政府人员的评价意见，分别在每个调研区域选择了适当比例的地方政府人员与环境保护部门相关人员。在本次调查中，在充分保证具有代表性和区域差异的前提下，通过搜集与获取数据的科学性，保证河长制政策绩效评价的准确性和可信度。

3 熵权TOPSIS 模型

借鉴已有文献［5］中关于调研问题的研究方法，使用熵权TOPSIS 模型（逼近理想解排序方法）来分析太湖水域河长制政策的执行效果。TOPSIS 模型是广泛应用的决策技术，主要用来解决有限方案多目标决策问题，是基于距离作为标准评价的方法。具体来讲，此方法首先在一定数量的评估对象下，设定优化后的最优的主体目标，通过测度分析现状离最优目标的远近来计算距离目标的接近程度，以此分析现状的优劣。而本文使用的熵权TOPSIS 模型与传统的TOPSIS 法相比，改进了评估对象与最优目标之间的正负理想解的取值公式，使得评估对象与最优目标之间的实际情况更为准确，最终的评估结果更科学。除了进行河长制政策效果评估外，还对影响政策执行的障碍因素进行分析，这有助于识别出影响河长制政策效果的关键因素，对于进一步的政策执行有重要的指导意义，为政策实施过程中的问题调整提供了实证依据。

4 评估结果与障碍因素分析

4.1 评估结果分析

调研数据整理后经公式计算得到太湖水域7 个市河长制政策评估指标的正、负理想解。在10 个正理想解中，杭州3 个、上海2 个、常州2 个、嘉兴1个、苏州1 个、无锡1 个。相对而言，杭州居民对于河长制政策的总体满意度、河长制的考核方式与政策设计安排满意度都比较高；上海居民对于河长制实施范围及河长制执行标准的满意度比较高；常州居民对于河长制的政策动态调整过程及河长制执行情况的监督与管理较为满意；嘉兴居民对于河长制人事安排较为满意；苏州居民对于河长制的财政支出项目公开度较为满意；无锡居民对于河长制执行对象较为满意。因此，对于河长制执行过程中较为满意的事项在太湖水域7 个不同的市中均具有借鉴参考价值。相互学习优秀的实施经验，才可以更好地执行河长制政策。调研数据经公式计算得到太湖水域7个市河长制政策评估的结果，具体见表2。太湖水域各市河长制政策实施评估后的绩效等级较高的是杭州与上海，其次是常州、嘉兴、苏州与无锡，等级较低的是湖州。整体而言，太湖水域调研的部分城市的河长制政策执行效果满意度比较好，但也有的地区河长制执行满意度并不理想。

表2 太湖水域河长制政策评估结果

4.2 障碍因素分析

通过分析各个指标对于太湖水域各个市河长制工作的影响大小，对不利于河长制政策执行的障碍因素进行了识别与分析，进而为下一步的政策建议提供证据。在无锡的调研显示，对河长制执行标准的满意程度是影响太湖水域河长制政策绩效最大的障碍因素，其次是对河长制财政支出项目公开的满意度、对河长制执行情况的监督与管理满意度、对河长制政策动态调整过程满意度及对河长制政策总体的满意度。无锡居民对以上政策执行中的事项的不满意度也表明了政策执行的改进方向。无锡是最早实施河长制的城市，其改革的进程对于其余城市具有借鉴意义。但从调研问卷及实地访谈中发现，无锡的河长制执行还有一些需要改进的地方。常州在调研样本中的数据显示，当地居民对河长制财政支出项目公开、对河长制执行标准、对河长制考核方式、对河长制实施范围与对河长制政策设计安排并不满意，这些是影响河长制整体绩效的主要障碍因素。

对河长制执行标准的满意度是影响苏州、湖州与杭州政策执行最大的障碍因素。河长制执行情况的监督与管理的不到位导致苏州居民对于河长制政策的执行效果产生了极大的不满，是影响河长制绩效的主要障碍。除此之外，影响苏州河长制政策绩效的障碍因素还有对河长制实施范围、对河长制政策设计安排及对河长制政策动态调整过程。苏州是长三角重要的中心城市之一，其经济地位不言而喻。在平衡经济发展与水环境保护中，地方政府的作用尤为重要，苏州市人民政府网站的政府文件显示，2017年10 月苏州已经进入了河长制改革的全面治河阶段，但近期的实地调研及访谈并没有出现这一动态调整过程。

杭州居民对河长制执行情况的监督与管理并不满意，除此之外，对河长制财政支出项目公开、对河长制政策动态调整过程及对河长制实施范围的不满意是影响河长制整体绩效的主要障碍因素。同为浙江省城市的湖州的调研显示，对河长制财政支出项目公开、对河长制考核方式、对河长制政策动态调整过程及对河长制政策总体的不满意是影响河长制整体绩效的主要障碍因素。嘉兴的调研显示，对河长制执行情况的监督与管理、对河长制执行标准、对河长制财政支出项目公开、对河长制考核方式、对河长制实施范围的不满意是影响河长制整体绩效的主要障碍因素。上海在调研样本中的数据显示，当地居民对河长制财政支出项目公开、对河长制考核方式、对河长制政策设计安排、对河长制执行情况的监督与管理及对河长制执行标准并不满意，这些是影响河长制整体绩效的主要障碍因素。

5 结论与政策建议

利用熵权TOPSIS 模型，以太湖水域的无锡、嘉兴、苏州、常州、湖州、杭州与上海为调研的样本地区，对太湖水域河长制政策执行绩效进行了评估，并识别出影响政策执行效果的障碍因素，主要结论有：第一，杭州居民对于河长制政策的总体满意度、河长制的考核方式与政策设计安排满意度都比较高；上海居民对于河长制实施范围及河长制执行标准的满意度比较高；常州居民对于河长制的政策动态调整过程及河长制执行情况的监督与管理较为满意；嘉兴居民对于河长制人事安排较为满意；苏州居民对于河长制的财政支出项目公开度较为满意；无锡居民对于河长制执行对象较为满意。第二，太湖水域各市河长制政策实施评估后的绩效等级较高的是杭州与上海，其次是常州、嘉兴、苏州与无锡，较为不好的是湖州。第三，障碍因素分析发现，对河长制执行标准的满意度是影响无锡、苏州、湖州与杭州政策执行最大的障碍因素；嘉兴的调研显示，对河长制执行情况的监督与管理是影响整体绩效的主要障碍因素之一；常州与上海居民对河长制财政支出项目公开并不满意是影响整体绩效的主要障碍因素。

结合调研的现状，给出以下政策建议：第一，对于河长制的执行标准的界定是有效治理污水的前提。各个地方政府设置何种标准，如何循序渐进进行，每个政策执行期达到何种治理污水的标准等问题都是保证河长制持续有效运行的关键。这个标准的设计要具有科学性、可操作性，要在满足环境改善要求的前提下，经济可持续发展，而这需要合理的激励机制调动各级河长严格按照治污标准展开河长制的各项工作。第二，河长制的有效运行离不开专项财政的大力支持。治理污水本身就是耗时、耗力、耗财的工程，这项短期不见经济效益，只有资金付出的工程，政府的专项资金的配套至关重要。而河长制治理污水专项财务的合理、公开、透明使用是保障政策发挥作用的基础，也是得到民众认可与监督的重要环节。各级地方政府及时公开河长制专项资金的使用，以备社会公众的监督，才是提高河长制绩效的重要途径。第三，发挥体制外的力量，动员企业、非政府组织、公众、媒体等参与流域水环境治理［6］。及时公开水环境及污染治理信息，丰富参与方式，补充各级地方政府河长制安排的不足。这不仅仅是采取设置公告牌等简单的方式，还要深化公众参与河长制治理污水工作的安排，拓宽河长与公众的交流平台，将有效的信息及时传达给政府，才能实现真正意义上的参与。