西藏生态环境保护方面存在的法律问题

摘 要 西藏所处地理环境特殊，海拔较高，自然资源丰富，有世界最后一片净土、世界屋脊之称。正因为这种特殊性，使得西藏的生态较为脆弱，这种脆弱性，经不起任何折腾，使得保护好这片净土的山水、草木变得尤为重要。本文以探讨西藏生态环境保护方面存在的问题为主线，从法律角度提出几点建议。

关键词 生态 保护 立法

基金项目：本论文是《西藏生态文明与法治研究》平台建设阶段性成果。

作者简介：巴桑仓木决，西藏大学政法学院民族法学专业硕士研究生，研究方向：藏族习惯法等。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.247

今年以来，习近平总书记一再强调保护地球生态环境这一理念，2020年8月28日至29日召开的西藏第七次工作座谈会上，习近平总书记强调“推进生态文明建设”“确保生态环境良好”“必须坚持生态保护第一”，不仅重视西藏生态环境的保护，而且再次把西藏生态环境的保护提升到新的高度。在西藏，宗教对生态环境的保护起到关键性作用，西藏土生土长的宗教——“苯教”，崇拜自然，认为若破坏生态环境，必将遭到大自然的惩罚，这种根深蒂固的思想对生态环境的保护起到了不可忽视的作用;藏传佛教以及过去吐蕃时期的《十善法》等中都主张“不杀生”理念，对野生动物起到更好的保护作用。早在帕木竹巴时期，大司徒降曲坚赞非常重视植树造林，提出了“封山禁河”的思想，他提倡开垦荒地、植树造林、禁止乱砍乱伐。规定划分休耕地要根据时令季节，不能拔除树根，而是要用锋利的镰刀和工具划界，划界后要种树。而到了藏巴汗时期“封山禁河”思想上升到法律的层面，纳入到《十六条》内容之一的地方官吏律①中。

当前西藏生态环境保护方面的形势依然严峻，人类为了经济利益而进行不合理开采、过度的消耗资源;尤其是在天然草坪上“过林卡”的现象越来越普遍，无意中造成生态严重的破坏及污染。

一、西藏生态环境保护的现状及其面临的问题

（一）体制、机制不顺

在西藏维护生态安全的体制机制和管理上存在的问题较为突出，例如生态空间遭受过度挤压和持续威胁;城镇化、工业化、基础设施建设等开发建设过多占用生态空间;交通道路的建设，无疑直接切断了各种生物生存环境的整体性以及联系性;天然草原存在退化问题，草原超载放牧现象较为严重;湿地面积不断萎缩，生态功能降低。天然草原上过林卡、跳锅庄以及景点附近制造垃圾等生态破坏事件屡见发生。经在珠峰自然保护管理局进行调研得知，保护区域内环保存在管理不到位的问题，面对诸如此类的问题珠峰自然保护局采取了针对性的措施，例如从所辖区的农民中选聘156个农民专门管理珠峰自然保护区的自然环境等。

2018年宪法修正案将习近平的“生态文明建设”写入宪法，使之有了宪法的保障。换言之，保护生态环境是遵守宪法、落实宪法，反之就是违宪。

（二）人员少、面积大

国家级保护区——珠穆朗玛峰自然保护区②为例来讲，涉及日喀则市定日、吉隆、聂拉木三县的全部以及定结县的五个乡镇，所涉面积很广，整片保护区面积约为3.38万平方公里。该区域内有河流、湖泊、冰川、冰缘、风沙等较为丰富的地貌类型，是杜鹃的主要栖息地，其种类多达32种。但目前，封闭式的基础设施建设，导致很多动物的栖息地遭破坏，使很多动物迁徙不知去向。草场无疑是珠峰自然保护区的重要资源之一，而社区草场资源的利用不仅关系到社区人们的生活，更是影响到珠峰自然保护区的未来，从生态效益方面，关注草场生态环境的同时，做好草场质量的维护和草场保护是关键，从社会效益上看，应注重提升社区草场资源利用意识，正确认识草畜平衡以及草原补助机制的落实。

2011年珠峰保护区所辖区的四县虽然已完成家庭草场承包，明确草场界线，但是实际上仍然出现大部分社区草场集体共用的情况，甚至个别社区为了经济利益而开发草场，造成许多生产和生活垃圾，这样地方经济与保护珠峰自然环境之间产生冲突，例如：“明确规定禁止进入绝对保护区域内”，《条例》③中也规定“禁止任何人进入核心区”，但是，事实上仍有人在核心区域内活动。面对这种情况，立法迫在眉睫，用法律的强制手段，加强保护区的管理力度以及惩罚措施。

（三）地方经济与生态环境保护之间的冲突

自然保护区内建高速公路等基础设施，会给周邊的群众带来较好的经济利益，同时对生态环境所造成的破坏也是不能忽视的，因为人为的介入以及极强流动性的施工，严重破坏常年在自然保护区内的野生动物的栖息地。当经济利益与环保之间产生冲突时，怎样做到二者的平衡？须做到“坚持生态优先，保护优先原则”，以法律的手段强化全体人员的资源保护意识乃至整个生态链的保护意识，减轻对现有生态环境的破坏，做到美观与周围环境相协调。

党的十八大以来，生态文明建设纳入国家发展总布局;党的十九大把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略;而作为我国法律体系重要基石的《民法典》更是重视生态环境的保护力度，为了体现公民的基本要求，从中纳入了“绿色原则”[2]，2017年3月通过的《民法总则》专立第9条④规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”民法典在原来的“环境污染责任”的基础上，补充了“生态破坏责任”，将该章修改为“环境污染和生态破坏责任”，并且明确规定追究生态环境损害赔偿责任的方式和内容，规定对于造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任，明确赔偿损失和费用的内容。

（四）西藏农村缺乏生态环境保护的法律思维

首先，过去重经济发展，盲目开发自然资源，破坏生态，砍伐树木从而开发农耕地，或者在边远地建立重工厂而忽视保护措施等。在农村，一是村民的法律、环保意识淡薄;二是对生态环境保护的重视程度不够，常出现忽略草原、湿地等原始生态保护的情况。认为一味的追求生态环境开发而带来的经济利益才是发展的硬道理，忽略了生态环境经不起折腾，一经破坏难以恢复。外来物的介入、人为的种树种草，甚是对生态环境造成极强的破坏，前些年虽然效果很好，但慢慢地局限性更加突出，并且对原始生态的冲击力远大于之前的破坏程度;其次，在西藏邀请自己的亲朋好友到草原上塔帐篷“过林卡”的现象尤为突出，不仅会制造如一次性纸碗、一次性筷子、各种各样的塑料袋以及饮料罐等一系列生活垃圾;在草坪上随意走动甚至跳锅庄舞，更是会对周围生态环境造成极强破坏。为了缓解此类现象的重演，呼吁有关机关加强管理力度、专设条款，详细规定保护目的、惩罚措施以及解决途径，从实体内容规定到具体的落实情况，靠国家法律、法规分析问题，解决实际问题。

二、意见建议（对策）

（一）加大对生态环境保护的资金投入

2018年，西藏自治区召开全区生态环境保护大会中要求我们全区人民守护好这片净土、建设好美丽西藏，“让良好生态环境成为人民幸福生活的增长点、成为经济持续健康发展的支撑点、成为展现我区良好形象的切入点、成为我们为中华民族永续发展作贡献的发力点”[3]。

实行生态移民，合理放牧、规定放牧数量、有序放牧，破坏严重地带，封山禁牧，舍饲圈养等配套措施，才能改善生态、地方经济得到发展以及能提高农民的收入，但是这样获得的经济利益显然不会长久，甚至后期的恢复或治理环境需要投入更多的精力和资金。因此任何自然资源的利用都必须以生态环境保护为前提，平衡二者之间的关系变得尤为重要。各级财政部门须加强资金的监督检查，向重点景区或者自然保护区周边的农牧民兑换优惠政策，完善补助措施，切实加强补助资金的使用和管理，合理确定管护人员及其补助标准，严格控制支出范围。 相关政府部门应当大力投入资金支持，为环境保护提供强力后盾，并对此提出相应的政策性措施。

（二）加强执法人员的环保意识，提高专业水平

推动环境法治进步，改变“违法行为以罚代法”的局面，始终坚持“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿”的原则。建立健全生态环境保护法律、法规，各地方除了贯彻执行中央关于生态环境保护方面的法律法规外，鼓励各地方结合自己的实际以及考虑具体的情况，制定地方性法规以及规章制度。不定期的给群众宣传中央的政策以及有关生态环境保护方面的法律、法规。提倡人与自然和谐发展、建设生态文明。

农村的生态环保方面所立的法律内容较为抽象模糊，更倾向于原则性，程序内容规定较少或者可供实际操作较弱。根据宪法、法律等理念的精神，呼吁地方立针对性较强法律的同时呼吁国家专立如《自然资源保护法典》《环境保护法典》等，靠法律的强制性来加强环保、使生态环保有法可依、管理有序。

三、结语

目前，西藏依然是整个世界上环境质量最好的地区之一，西藏各类生态系统结构整体稳定。努力完善党政同责与法律责任的追究制度，以法律手段强化公众参与生态文明建设。建设美丽幸福西藏是新时代赋予西藏各族人民的重要职责，[4]在习近平总书记的生态文明思想的指导下，全面加强生态环境保护力度，共建美丽新西藏。

注释：

① 噶玛丹迥旺布为了社会稳定，指令自己手下贝色编定统一的法律，即为《十六法典》， 其中的地方官吏律的内容为：要求官吏摒弃私利，以公共事务为重;为佛法服务，不改变教派和信仰;不许发给有关减租免税的凭证;不得随意没收他人财产;对喊冤告状者，不得置之不理;平时注重封山禁河等。立法中体现环保。

② 珠穆朗瑪峰自然保护区于1988年西藏自治区人民政府批准建立，于1994年晋升为国家级自然保护区。

③ 全称《中华人民共和国自然保护区管理条例》（简称条例），由我国国务院于1994年10月9日发布，自1994年12月1日起施行。于2017年10月7日进行了修改，共五章四十四条。

④ 2017年3月，第十二届全国人大第五次会议审议通过的《民法总则》第9条与2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《民法典》第9条的规定一样。

参考文献：

[1] 郑坤.珠穆朗玛峰国家级自然保护区社区草场资源利用效益研究[J].云南大学硕士研究生学位论文，2019年，第11-12页.

[2] 吕忠梅课题组.绿色原则在民法典中的贯彻论纲[J].中国法学，2018（1）.

[3] 吴英杰.坚定不移做神圣国土守护者和幸福家园建设者——卓嘎、央宗姐妹先进事迹的精神内涵和时代价值（汉文版）[J].求是，2019（1）.

[4] 张天华.牢记嘱托守护净土——西藏生态环境保护70年记[J].中国藏学，2019（3）.