浅谈行政裁决

摘 要 行政裁决制度在我国的行政法律制度当中有着重要的意义，它极大地优化了司法资源的配置，提高了解决纠纷的效率，树立了政府的权威。然而在我国这一具体制度在运用时还存在诸多问题，亟待我们去完善。本文从对行政裁决的概念与特征的剖析入手，探讨了行政裁决这一概念与类似概念的区别，确定行政裁决的性质，划定行政裁决范围，以期为我国社会矛盾纠纷解决机制的完善添砖加瓦。

关键词 行政裁决 糾纷解决机制 司法效率

作者简介：黄晶晶，南京理工大学知识产权学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.227

随着经济社会的发展，日益复杂的纠纷形式对纠纷解决机制提出了越来越多的要求。为了应对这一迫在眉睫的问题，行政裁判制度逐渐发展起来，极大地减少了解决这些特定民事、经济纠纷所要经历的繁琐程序以及耗费的司法资源。2014年10月，党中央作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。2015年2月，最高人民法院《第四个五年改革纲要（2014—2018）》提出，要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼等制度有效衔接”。①由此我们可以看出，在我国的纠纷审判中，对行政裁决日益增长的需求已经得到了广泛的关注与肯定。

一、行政裁决的概念

我国行政法学界对行政裁决的概念还是能够达成一个比较统一的认识，行政裁决是指“行政主体依照法律授权和法定程序，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为”。湖南省也曾出台《湖南省行政程序规定》第109条对行政裁决的概念界定如下：“本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”但是在具体的民事纠纷当中，涉及到不同领域的行政管理活动，行政机关在是否要作出行政裁决这个层面上仍然会犹豫不决，毕竟行政裁决与其他具体行政行为在概念上略有相似，所以时不时会造成混淆。

二、行政裁决的范围

对于行政裁决的范围，学界还未形成统一的意见与认识，即如何将其与法院审理的民事纠纷范围划分开，我们先来梳理一下现有法条的规定。

我国《中华人民共和国民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”本条对民事诉讼的范围做出了明确的指引与划分。同时，该法第124条规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。也就是说，在立法层面上对行政裁决解决民事纠纷给予了肯定并且预留了空间。值得注意的是，如果当事人之间已经形成了诉讼关系，则只能通过人民法院的民事诉讼程序来解决。

在之前的概念中我们提到行政裁决解决的是与行政管理活动密切相关的民事纠纷，那么到底哪些民事纠纷属于与行政管理活动密切相关的呢？笔者采取的观点是，“与行政管理活动密切相关的民事纠纷”包括三种：（1）专业技术性较强的民事纠纷;（2）具有较强政策性的民事纠纷;（3）纠纷的解决需要与其他行政行为相协调的。②在第一种民事纠纷中，法官遇到一些涉及到行政领域的民事纠纷，由于缺乏相关专业知识与经验，在作出判决时能力不足需要行政裁决来予以协助。③第二种民事纠纷由政策的变动所引起，法官对政策的不了解也使其无法高效、准确地解决这些纠纷。而政策的制定者显然是解决这类民事纠纷的不二人选。第三种纠纷具体是指在民事与行政交叉领域所产生的纠纷，例如医疗事故纠纷案件、知识产权纠纷案件、土地纠纷案件等。④在对这些民事纠纷作出裁决之前，先前行政机关作出的行政行为结果显得尤为重要，如果我们把这类案件归到司法管辖的领域，那么同一个民事纠纷的前半部分须提交行政机关，而后再由司法机关审理，不仅浪费了大量的人力物力，还极有可能会产生前后裁决结果矛盾的现象。

行政裁决范围的划分不论对完善理论研究还是在实践中都有着重要的意义。

首先，有助于设立行政裁决初衷的实现。因行政裁决针对的民事纠纷有时会与普通司法程序审理的民事案件混淆，所以划清范围使得一个民事纠纷案件在选择诉讼时只能选择其中一个途径，而不是模棱两可。

其次，有助于保护相对人的权益。行政裁决范围的模糊不清，使得行政机关在面对需要裁决的纠纷时抱着侥幸心理推卸责任。行政机关的不作为会使相对人的权利得不到及时的确认和保护。

最后，划分行政裁决范围是行政裁决不逾越司法权力的有效防护栏。⑤

三、我国行政裁决制度存在的问题

（一）相关法律及构想亟待完善

目前我国行政法学界对行政裁决的理论研究还不够透彻，除了已经大致把握的概念以外，对行政裁决的范围、性质、功能等有待进一步地厘清。在缺乏国家层面的立法设计情况之下，行政裁决的发展缓慢甚至有退缩的趋势，尤其是与西方国家相比。

（二）没有统一的行政裁决程序

受到长期以来重实体，轻程序思维的影响，我国行政法部门中的程序法构建整体还不太完善，随着近年来行政复议法、行政诉讼法的修改以及司法解释的出台，这一漏洞正在逐渐填补。现有法律条文对行政裁决的规定多侧重于权力的实体性授予，而对行政裁决在实施过程中需要遵守的程序规则的描述寥寥无几。⑥行政主体在行使行政裁决这一行政职权时缺乏约束，容易造成行政职权的滥用。如果不能遵守程序的合法，那么就不会有实体的合法，为了符合程序的正当性原则，可以参考司法领域的公开审理、回避等制度。

（三）行政裁决权与行政执法权不能保障相对独立

行政裁决是一种行政机关保持中立裁判人的行政管理活动，而行政执行又叫行政强制执行，是指行政机关依照法律规定对违法者进行强制其履行义务的一项行政行为。为了保障行政裁决结果的中立性，两种行政权理应分离。行政裁决主体必须有自己独立的裁决机构、组织方法以及管理制度。现有配套制度的缺乏导致了行政裁决权行使的专业性和独立性不足。

（四）行政裁判的范围在不断缩小

由于缺乏具体的法律法规的指引，部分行政机关为了推卸责任，或者是为了避免不必要的行政诉讼的发生，在处理与行政管理领域密切相关的民事纠纷时注重于调解、仲裁等其他方式，行政裁决制度形同虚设。在当下“行政国家”理念的影响之下，涉及到公众生活领域的方方面面正在被纳入到行政管理的范围当中，我们不仅没有顺应这一潮流，反倒出现了与现代国家行政化管理相反的发展轨迹，究其原因，部分行政机关和行政人员的行政惰性不容忽视。

四、完善我国行政裁决制度

（一）建立健全相关法律条文

行政裁决在实施过程当中有相当多的漏洞，原因就是没有具体的法律规制。在完善中国特色社会主义法律体系的大框架下，我们也应该对行政裁决的概念、范围、程序性规则做进一步的具体规定。在立法模式上，单独立法未免显得过于“隆重”，毕竟行政裁决行为只是众多具体行政行为中的一种，我们可以把完善行政裁决制度的法律条文纳入行政程序法的大规则下，这其中可以包括行政裁决的主体授权、程序规则、基本原则、救济手段等。还可以对行政裁决进行细化与分类，不同类型的行政裁决行为可以执行具体的裁决标准和救济手段。

（二）明确行政裁决程序

程序正当是实体法公正的第一要义，在司法程序中民事诉讼法这一程序法保障了民法的程序正义，行政裁决因其准司法的特征也应当向司法审判的这一优点积极看齐。良好的行政裁决程序有助于高效地解决相应的民事纠纷，提高行政机关在普通民众心中的形象。笔者认为行政司法应当遵循申请——受理——陈述答辩——审理裁决——（救济）——执行。在这一过程中也要严格执行公平原则，实行回避制度，即行政裁决人是相对人亲属、朋友或具有其他利害关系的需要回避，不可以参与行政裁决。行政裁决最后形成的裁判文书也要严格按照法律规定的要求来书写并及时送达给相对人。但是整体上行政裁决可以简化一些不必要的司法程序，这是为了提高行政裁决的效率，也是行政裁决在程序上优于司法审判的一个特点。

（三）保证行政裁决权的独立性

行政裁决权与行政执法权的混淆干扰了其公正性。任何具有司法特征的权力必然要具备其独立性，不受到外力的干扰，才能做到公平公正原则。司法独立，是人类在漫长的法律制度探索实践中总结出的一条亘古不变的真理。这里的独立包括有独立的裁判机构，裁判的工作人员经过专业的培训与选任，独立的监督体系等。在涉及到行政管理活动领域出现的民事纠纷，我们可以常设一些裁决机构，把其与行政执行机关分离开来，在人员的选用上，同时也要做到分离，这些裁决机构的工作人员不受其他行政权力的干预，独立行使其行政裁决权，其任免也需由法定的程序来进行，并有完备的薪资和保障体系。将裁判权分立开来有助于厘清行政权力的内部体制，使得各部门各司其职，分工合作。

（四）确定行政裁决的范围

为了使行政裁决的功能得到最大的发挥，要确定行政裁决的范围问题。既不能使范围过大，这会造成行政权的滥用，也不能使范围过小，前文提到了行政裁决范围不断退缩会导致的后果。在这里我们需要把握一个较为合理的范围来适应现实发展的需要。每个国家行政裁决的范围都是不相同的，我们不能生搬硬套其他发达国家的经验，而是要取其精华，弃其糟粕，结合我国的具体国情做出自己的选择。可以设立行政裁决的纠纷种类应该包括知识产权纠纷、土地资源纠纷、医疗事故纠纷等与行政领域产生交叉的民事纠纷。鉴于行政裁决的纠纷多种多样，法律也难免有疏漏的时候，用一一例举的方式不能穷尽纠纷的种类，可以在最后设置一个兜底条款作为弥补，使行政裁决的立法范围划分更为全面。

注释：

① 齐树洁.完善我国行政裁决制度的思考[J].河南财经政法大学学报，2015（6）：8-12.

② 薛凌云.行政裁决救济制度研究[D].中国政法大学硕士学位论文，2007：12-13.

③ 曹志明，王志超.集成电路布图设计专有权保护相关问题研究——国内首例侵权纠纷行政裁决案件引发的思考[J].知识产权，2018（7）：60-67.

④ 陶品竹.完善行政裁决制度应当思考的几个问题[J].人民法治，2018（17）：34-36.

⑤ 叶必丰，等.行政裁决：地方政府的制度推力[J].上海交通大学学报，2012（2）.

⑥ 王文惠.行政裁决法律制度主要问题探究[J].法學杂志，2010（2）.