新时代我国多元环境共治体系的框架建构与政策优化*——基于政策网络理论的分析

江西财经大学财税与公共管理学院 王 雯 李春根

环境与生态问题始终关系着全社会的健康安全和发展福祉。现阶段我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，环境问题更加凸显，建设“美丽中国”成为全民愿景。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)全面贯彻了党的十八大以来党中央关于生态文明建设的决策部署，进一步明确了坚持和完善生态文明制度体系的总体要求。《决定》不仅提出应加快污染防治，围绕着力解决突出环境问题，坚持全民共治，深化体制机制改革，还进一步强调严明生态环境保护责任制度，严格落实企业主体责任和政府监管责任。事实上，“共建共治共享”理念在环境治理与生态文明建设领域已经日益凸显，新时代构建多元环境共治体系将具有重要的理论与实践意义。

一、新时代我国环境治理政策的特点

纵观新中国成立以来环境治理政策的演进历程可以发现，环境治理作为一个世界性难题，在与新时代中国特殊国情相碰撞时呈现出更为复杂的特性。

第一，环境治理参与者逐渐增多，主体责任关系越发凸显。从主体构成上看，政府、市场和公民社会之间的职能边界逐渐模糊，多个利益相关者、多元价值、多种利益诉求等问题的相互交织对环境治理构成了严峻挑战。从污染源角度看，当前中国环境污染逐渐由“点源污染”向“面源污染”转变，污染形式日趋复杂，除了传统的工业污染外，农村面源、非道路移动源及挥发性有机物等污染物对环境质量的影响日益突出(环保部，2016)，相关政策责任主体也逐渐增多，相应的政策客体与对象也由最初的企业扩展到公众。从公共政策的治理维度看，政府、市场和社会分别作为资源配置中的“看得见的手”、“看不见的手”和“第三只手”(李春根和王雯，2018)，也是环境治理的重要责任主体。

第二，政策工具复合多样，实践操作还需进一步规范。各行动主体之间的互动方式依赖于政策工具或政策手段的选择，现阶段单一模式已经不能完全解决日趋复杂的污染问题，必须转变为多元化手段，进而调动多方力量共同参与治理。虽然改革开放以来，污染治理政策工具开始逐步从简单多数走向复合多样，但在实践操作中，对于政策的选择以及效率的提升仍不够规范。党的十九大提出“构建以政府为主导、企业为主体、社会组织与公众共同参与的环境治理体系”，党的十九届四中全会也明确应“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，实际上都在强调新时代复合型政策工具体系的重要性与可行性，在政策的选择与运用上也将日趋规范。

第三，各主体之间的策略互动越发频繁且呈网络化趋势，基于政府、企业、公众多元共治的架构初步显现。随着污染形势的复杂化和严峻化，环境治理主体与政策作用范围也在逐步扩大。治理主体包括政府、企业及公众个人，作用范围扩展到包括生态修复、环境治理标准设定、环保技术研发与创新等整个生态文明建设与环境保护层面，作用对象进一步细化。政策主体之间的关系也随之立体化、网络化，由政府与企业之间的“一对一”式的传统线性关系，转变为以政府、企业、公众为主的“一对多”或“多对多”的交叉式网络结构关系。

二、政策网络理论的引入及基本架构

(一)政策网络理论的引入

进入21世纪以来，公共政策问题日益复杂，各类政策关联紧密，政策资源整合难度不断加大。以环境政策为例，环境治理作为一个复杂的公共政策问题，极容易与产业政策、财税政策、金融政策、社会政策、技术研发等领域的政策产生不同程度的关联，进而集结成政策网络。同时，某一项政策主张的提出需要面对更多的利益诉求和价值矛盾，传统全能型政府所扮演的角色已经饱受质疑与诟病。在这样的背景下，跳出科层桎梏的“政策网络”(policy network)作为一种全新的研究视角和研究思路应运而生。政策网络兴起于20世纪70年代，随后逐渐成为公共治理领域一种新的解释框架和管理工具(Kenis et al.,1991)。它是指在政策系统或决策过程中，一群具有自主性且彼此之间有共同利益的行动者通过特定议题集结分散的社会资源，在相互作用的动态过程中形成的一种稳定且持续的资源交换与合作的互动关系。其功能和职责主要是利益协调、资源调配、舆论疏导及政策合法化等(Henry,2011)。在这种新型结构下，政府部门在处理公共事务时就可以运用多种手段“撬动”其支配范围外的能力和资源(范世炜，2013)。因此，政策网络作为一种全新的治理模式，在本质上是一种利益互动和博弈的平台。

事实上，政策网络模型作为一种综合性分析工具，能更好地解释和剖析现实中多元主体之间协同互动的复杂过程，也为进一步的政策研究提供了新的分析维度和研究范式，从而打破了以功能主义为核心的传统研究模式(Howlett et al.,1995)。在政策网络模型中，网络行动者、资源纽带(也可以称为政策网络节点)、网络规模和边界是政策网络的基本要素(冯贵霞，2016)。其中，网络行动者作为政策网络的主心骨，可以利用自身所拥有的权力、财力、信息、技术等资源，表达本群体的环保需求和利益诉求，成为政策获益者，达到参与政策制定甚至掌控政策运行方向的目的。其行为往往建立在一致的价值理念、互相认可的法规或协议、合适高效的行动规则的基础上。资源纽带则负责将参与政策过程的各个行动者串联起来，与行动者自身的价值定位、对网络的功能和架构等的认知共同构成政策网络的规模和边界，最终形成由“点”到“线”进而构成“面”的多维模型。

(二)政策网络的基本架构

政策网络包含了多种不同类型的模型设计，其中最为经典的是以“资源依赖理论”(resource dependence theory)为基础的罗茨的政策网络分类模型。该模型认为政策网络或政策共同体形成的基础是行为者之间的资源依赖，根据网络成员之间的利益追求程度、参与资格、相互依赖和整合程度以及资源与权力分配方式等指标，可以将政策网络结构分为政策社群(policy community)、专业网络(professional network)、府际网络(intergovernmental network)、生产者网络(producer network)(1)有些学者也将“producer network”翻译为“供应网络”。和议题网络(issue network)五种类型(2)这些网络结构类型以稳定与否以及成员资格门槛的高低为区分，可以依次排成一个连续集，即政策社群最为稳定、成员资格门槛最高，然后依次是专业网络、府际网络、生产者网络，稳定性最弱、进入门槛最低的是议题网络。，每个网络构成都具有不同的特点(见表1)。

表1 罗茨政策网络分类模型下各网络构成的特点

政策社群主要由有权参与政策制定和执行、拥有行政或政治资源并掌控话语权的团体或个人组成(陈晓济，2007)，如具有核心决策权力的政府部门及其领导者，而为治理过程提供政策指导和科学研究的专业人士、团体或机构组织则构成了专业网络的核心成员。府际网络是以地方政府和地方职能部门为代表、集中体现地方政府利益的政策网络，在行政体制上须服从政策社群的统筹与领导，其行动者通常受到中央权威、政策资源及相关法律法规的限制。生产者网络的主要成员包括以营利为行为动机与目的的利益相关者(即生产者)。就政策运行的阶段性过程而言，生产者网络成员参与政策制定环节的机会较少，其行为对政策过程的影响主要发生在政策执行环节，以及在政策制定、执行与合法化过程中进行配合性行动。议题网络的主要成员包括直接参与讨论、主导议题走向、受到议题影响的各类群体。由于存在“搭便车”的动机与可能，整个网络低度整合、最为松散，变异性较大。

在罗茨的政策网络分类模型下，行动者之间存在不同程度的资源依赖，为了达成既定目标不得不与他人开展持续性地讨价还价，公共政策的制定与执行很大程度上就取决于这些具有不同的策略偏好、价值理念、解决方案的行动者之间的资源交换，也就是说，各政策网络及行动者之间一定会存在或多或少的关联、互动与博弈，正是这种新型协同互动的动态关系不断冲击着传统的政府单中心行政管控型政策体系，使政策过程逐渐演变成丰富的立体化网络状结构(郭巍青和涂锋，2009；冯贵霞，2016)(见图1)。

图1 罗茨政策网络分类模型下的立体化网络架构

三、我国多元环境共治政策网络的主体构成

借鉴罗茨的政策网络分类模型，可以将我国环境治理政策过程中的各个行动主体分别归入政策社群(中央政府)、专业网络(环保领域专家学者、科研机构、技术联盟等)、府际网络(地方政府)、生产者网络(企业)和议题网络(居民、大众媒体、民间环保团体等)。

(一)政策社群

在我国环境治理政策网络中，政策社群往往处于整个网络权力的顶端和各类资源的核心，在政策决策、制定、执行与后期监督过程中发挥着重要作用。最终决策权取决于政策社群的主体成员，即党委、人民代表大会及其常务委员会、人民政协、国务院和包括生态环境部在内的国家部委等，其中，党委是政治决策的推动者和宏观战略的设计者，国务院则承担成员之间全力协调的角色。作为公共权力的代表，政策社群行动者构成了环境治理政策网络的主导者，并遵循经济、社会和环境协调发展的价值理念，掌控着环境治理政策议题的选择、环保技术标准的设定、法律法规的出台、政策制定与评估，以及环境治理与生态文明建设等行政管理资源的调配等。

(二)专业网络

污染治理是一项专业性、技术性极强的工作，因此环境治理专业网络的行动者仅限于具有专业性知识与技术技能并进入环境治理研究领域的专家学者(朱旭峰，2011)、科研机构、技术联盟等，如国家生态环境保护专家委员会、水环境治理产业技术创新战略联盟、高校相关研究中心等。行动者通过承担各类环保节能相关科研项目，开展政策可行性研究、节能技术创新攻关，以及协助制订各类环保标准等。其组织化程度较高，行为更加理性。现实中，专业网络行动者可以以多种参与方式影响公共政策，包括决策咨询、思想库、智囊团、专家解读、公开建言等产学研合作方式，并进一步加入政策社群成为对政策有直接影响的个体(Lihua Yang et al.,2010)。随着我国污染形势的复杂化，政策需求也不断上升，这一角色地位得到了有效强化。

(三)府际网络

从我国政府组织结构看，地方政府及地方环保部门作为环境治理政策的执行主体，构成了我国环境治理府际网络。地方党委和地方政府对本地区生态环境负总责，包括防治企业违法排污行为、引导和监管企业自行治理污染等。在推动第三方污染治理中，地方政府还承担服务者、引导者和监管者职责。实际上，在GDP考核压力下，对辖区内企业特别是对地方财政贡献较大的大中型国有企业的污染行为，地方政府容易采取“默许”态度。2016年，我国推行了省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制试点改革，通过监测事权上收、人事任命等措施，省级环保部门开始对全省环境保护工作实施统一监督和管理，有效地强化了地方政府的环保责任主体意识(张国磊和张新文，2018)。

(四)生产者网络

广义上，与污染相关的企业都属于生产者网络的范畴，这样，根据污染链条及企业异质性特征，可以将生产者网络分为排污企业(3)排污企业即狭义上的生产者网络，包括合法排污企业和违规排污企业。、治污企业以及节能环保设备与产品的设计、生产与销售企业。实际上，企业在环境治理中具有双重角色，既是政策直接作用对象，也是环保产业的推动者和环境治理的参与者。不同类型的企业通过成本竞争也会存在利益博弈，并且往往是合法排污企业与治污企业处于更不利的竞争地位。因此，政策社群应当利用好不同类型企业之间的利益博弈制定相关的调控政策，给予合法排污企业和治污企业更多的政策激励，助力环保政策的推进与执行。

(五)议题网络

环境治理议题网络中的行动者主要包括居民个人、社会团体和新闻媒体等。早在1992年联合国环境与发展大会就指出，公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件之一。从环境信息公开制度的确立，到2015年《环境保护公众参与办法》的出台，公众参与政策过程的机会和范围明显增多。同时，随着信息传播技术的发展，作为“第四种权力部门”(汉密尔顿等，2006)的大众媒体在公共政策运行过程中的角色，逐渐从单纯的信息传播发展为充当利益调停的协商平台。相较于专家咨询会、听证会等由政府组织和主导的传统决策参与方式，大众媒体借由日益先进的信息技术在现代社会中发挥着重要的舆论引导和监督执行作用(见表2)，主要表现为对污染防治政策及其发展趋向的解读和宣传，以微博、微信等新兴社交媒体传播方式公开政府绩效、企业行为等信息。

表2 2019年7月省级环保政务微博排行榜

四、新时代我国多元环境共治政策网络的互动关系与框架建构

在政策网络结构下，政策的出台不再完全源自政府部门，而是政策过程中各行动主体共同作用的结果。从环境治理政策网络内行动者的互动关系看，在宽泛意义上，政府、企业和公众作为环境治理的核心主体，基本覆盖了政策网络的五种网络类型。基于不同的利益诉求和政策目的，各行动者会不同程度地参与到政策过程中，使不同政策网络之间基于众多利益主体形成复杂多变的互动、博弈甚至对抗关系。

(一)政策社群与府际网络

政策社群与府际网络的联系互动是整个政策网络中最为频繁密切的，其互动关系建立在行政管理体制内权力结构的基础上，主要体现为(但并不完全等同于)地方政府与中央政府之间的关系，政策过程则以自上而下的运行模式为主导。在分权制下，二者之间的互动本质上是顶层设计与地方执行之间的矛盾与磨合，所持有的各种类型的资源是二者互动博弈的砝码。

通常情况下，政策社群负责具有导向性、方针性或限定性的政策决策，而府际网络主要在政策社群的主导和战略协调下承担具体的操作运行。虽然政策社群掌握着政策运行的基本方向，但是在政策过程的每一个节点中，府际网络的主动性、创新性以及对政策一定程度的自由裁量权也会影响政策的发展与走向，如成效显著的地方实践策略、自身独特的资源禀赋等，都可以成为府际网络向政策社群讨价还价的资本，以争取更多政策资源的支持、更有利的考核指标以及自主选用政策工具的空间等。因此，在政策制定、执行和推进过程中，中央政府必须在考虑政策在地方层面的落实和执行情况、地方政府政策绩效等因素的基础上，不断调试政策目标、政策内容及政策工具的选用。中央政府对考核指标的调整又迫使地方政府平衡好环境保护与经济增长的关系，坚持可持续发展思路。此时，地方政府在环境治理中的一些可复制、可推广的成功经验就会被中央政府纳入政策示范，通过“试点—扩围”方式最终升级为制度性措施。

然而，现实中，政策社群与府际网络之间的互动也不可避免地会出现对抗。在“中央决策、地方执行”为主的事权划分方式以及中央地方权力等级关系下，中央和地方政府间政策目标和利益诉求上的差异赋予了地方政府在政策执行过程中弹性操作的策略空间。“五位一体”全面发展是中央政府统筹决策的出发点，而地方政府主要从地方的经济增长和社会发展出发，虽然在具体政策措施的决策执行上拥有一定程度的创新自主权，掌握着地方环保资源的调配权，但囿于地方利益，在政策执行上往往表现迟缓。2016年，中央政府推行了垂直管理体制试点改革，由环保部(4)2018年3月，国务院机构改革方案公布，要求整合原环境保护部、国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、国务院南水北调工程建设委员会办公室担负的多项职责，组建生态环境部。2018年4月16日，新组建的生态环境部正式挂牌。上收地方环保部门人事权，这一试点改革旨在化解“属地管理”和“双重领导”下地方政府和地方环保部门的执行困境，在一定程度上督促并加速了地方政府回归积极履行环保职责的公共理性(陈晓济，2007)，有助于实现国家环保部门与地方政府之间的关系由“权威-服从/对抗”转向共同监管的“合作伙伴型”关系(葛察忠等，2015)。

(二)府际网络与生产者网络

在环境治理问题上，府际网络与生产者网络的互动主要体现为地方政府与企业之间的博弈，其互动纽带是经济利益及其所带来的各种地方发展福利。地方政府扮演“中间人”的角色，既作为被监督者受中央政府的委托与管理，同时作为污染防治的管制者履行对地方环境质量的监管职责，双重职能伴随双重压力——中央政府的考核压力和企业的政策反应压力。

事实上，作为关键行动主体，府际网络和生产者网络之间存在两层关系：一方面，二者的直接关系包括以“共谋”或合作为结果的利益同盟或因不均衡利益博弈而形成的零和关系。自分税制改革以来，部分地方政府出于提升财政收入和片面追求经济增长，忽略了包括环境保护等在内的其他目标。而企业天然的逐利性使其不可避免地轻视甚至无视环境保护的社会责任。推动地方经济发展、增加地方税源、提供就业岗位等是企业与地方政府博弈的主要砝码。同时，污染企业尤其是纳税大户在与地方政府讨价还价过程中还会利用“法不责众”的侥幸心理而无视环境执法行为，甚至变本加厉地增加污染排放。这样，府际网络与生产者网络实际上就构成了地方环保政策子网络及利益联盟。2016年的环保部门垂直管理体制试点改革有效提升了地方政府的环保责任意识，也降低了传统属地管理模式下政企合谋的可能性(严振东，2011)。另一方面，二者的间接关联在于它们都属于环境治理政策的规制对象，地方政府有具体落实和统一监管地方环保事项的责任，企业作为直接污染者也需要承担履行环境治理的义务，二者的行为选择和博弈互动同时受到中央政府各种政策与管理制度的约束。这样，当现行政策中有可供规避的策略空间时，二者就会产生利益共谋和策略行为，由此又会引发中央层面新一轮的政策调整和制度完善。

(三)专业网络与议题网络

在整个污染防治政策网络中，专业网络和议题网络共同作为政策进程的推动力量，在政策运行的每一个节点都有发挥影响力的可能，但由于几乎不具备环保话语权和相关政策资源，二者所发挥的作用往往是隐形并且分散化的，其互动关系的维系在于对同一政策议题的共同关注和在一定程度上相吻合的价值理念。

一方面，专业网络拥有相应的科学技术和专业知识，议题网络负责信息传播与扩散、舆论支撑与引导以及非正式人际关系的构建等，在缺少直接的权力影响力的情况下，这些资源都是它们影响政策网络环境、表达利益诉求，进而与其他政策网络讨价还价、争取公共政策决定权的资本和砝码。民间环保团体与组织通常作为政府、企业与公众之间的协调者开展行动，居民作为环境优劣状况的直接受益者或受害者，也是发起环境议题和环境维权的生力军。大众媒体作为议题网络的重要组成部分，在与专业网络互动过程中发挥着至关重要的作用。专业网络的行为活动为议题网络提供话题与关注点，而大众媒体则提升了专业网络的影响力与权威性，同时也将专业的环境信息、环保技术、环境风险等传递给居民，引起居民的舆论关注，这样大众媒体与居民、专业机构团体、技术联盟等就形成了互帮互助的良性互动关系，这一良性互动关系成为环境议题社会建构过程中不可或缺的推动力。在2011年的PM2.5恐慌中，权威专家正是通过“两微”(微博和微信)平台对PM2.5的科学常识和相关政策进行深入解读，引导居民展开全方位理性思考，粉碎谣言，平息恐慌，提高了全民环保意识。

(四)生产者网络与议题网络

我国污染源数据显示，我国环境污染主要来自企业。基于自身经济利益最大化的考虑，企业作为污染防治的第一责任主体，一般情况下并不会自发产生环境治理动机。即使部分企业选择开展治污减排活动，也会权衡污染防治行为所带来的一系列成本的增加。鉴于环境资源在本质上仍属于一种公共品，具有公共品的非排他性和非竞争性，而企业的污染行为必定会损害其他社会成员平等享有环境公共品的权益，这就会构成企业与公众之间在环境公共利益问题上的矛盾与冲突。尤其是在品牌时代，大众媒体与公众可以对企业排污行为进行多方位监督，并通过多种方式公开企业的违法违规行为，此时生产网络与议题网络就会产生利益冲突，形成对抗。

事实上，在当前环保公共秩序缺失、环保氛围不够浓郁、环保意识不强的背景下，社会公众会和企业一样，在“搭便车”侥幸心理的驱使下采取一些投机行为。这时，生产者网络和议题网络就同时成为环境治理的客体与对象，都需要接受政策社群与府际网络的监督与管理，在这个层面上，生产者网络与议题网络在某些环境议题上则有可能形成利益合谋，如部分公共机构、企业、居民个人可能联合抵制与对抗生活垃圾分类制度地方实施方案的出台与推进。

(五)政策社群、府际网络与议题网络

环境治理政策社群、府际网络与议题网络之间的互动，主要体现为政府与公众之间的利益博弈。对美好生态环境的期盼促使公众在环境治理上有着强烈的参与需求和利益诉求。尤其是随着新时期社会主义矛盾的转变，公众对美好生态环境的需求日益增加，而现实中公众的环境诉求却无法得到及时和适当的回应，在多种因素的催化下最终可能导致环境群体性事件的爆发。此外，在政策发展过程中，大众媒体作为议题网络的成员，充当了公众、社会团体、环保专家的“扩音器”，为政策的推广与普及提供舆论引导，成为连接政府与公众、环保专家等的重要桥梁。

此外，政策社群、专业网络与议题网络之间也会有频繁的互动。以《生活垃圾分类制度实施方案》为例，该方案的发布与出台，除了政策社群的国家发展和改革委员会要开展专题调研、资料收集和研究起草意见初稿外，通常还会征求专家学者、技术联盟、行业协会等专业团体的意见并形成征求意见稿，然后再向社会公开征求意见。最终根据各方面的反馈意见，反复修改完善后形成政策发布稿。生产者网络与专业网络之间的互动主要体现为专业网络给生产者网络提供技术支持和合理的企业发展建议。

五、构建与完善政府、企业、公众多元环境共治体系的政策建议

2014年修订后的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称“新环保法”)改变了以往主要靠地方政府和环保部门单打独斗的传统模式，提出多元共治、社会多主体共同参与的现代治理理念。我国“十三五”规划也提出要实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众多元共治的环境治理体系，印证了“一个政府、市场和公众等多个主体合作共治环境的局面正在浮现、形成乃至定型”(洪大用，2017)。在新时代背景下，要进一步开辟这条中国特色的政府、企业、公众共治的环境治理体系之路，定位经济发展与环境保护的均衡点，还需从多个方面着手。

(一)明晰主体价值定位与职责划分

新环保法规定各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任，社会组织依法参与，新闻媒体舆论监督。在清晰定位的基础上，各主体协调配合，充分发挥各自环境治理的最大优势，以形成政府、企业、公众相互依存的“多元共治、多方共责”的环境治理体系。一方面，在“归位”背景下坚持政府的“元治理”和主导性地位。在我国，环境多元共治并不是无中心或“泛”中心的，在目前乃至今后相当长的历史时期内，政府始终应该是环境保护的主导力量和最大责任人，发挥更为关键和有效的主导、协调作用。另一方面，明确企业、公众的主体性和参与性地位，鼓励其充分发挥自身能动性。环境治理多元共治的一个主要标志，就是各主体在将环境治理责任视为社会责任重要组成部分的基础上共享环境治理的裁量权，提高治理效率。

作为拥有优越的环境治理职权和丰富资源的政府部门，应该在网络化的多元治理结构与体系中明确自身职责和权力边界，履行好掌舵者、治理领导者、利益协调者等多重角色，集中精力于“应该管”“管得好”和“别人管不了”的环境事务，承担主导性和宏观性的政策价值理念、发展战略组织和治理规划，从环境政策法制和相关标准制定等层面做好顶层设计，约束和激励企业行为，做好环保宣传以及社会监督渠道的构建。同时，政府在培育多元治理文化和促进多元治理主体参与方面负有不可推卸的责任，其公共政策选择和行动对于协调市场主体和公民社会主体的环保行动都具有基础性的支持和引导作用，因此，政府还应当承担对其他主体环境行为的监督者和利益分配的协调者职责，通过多样化渠道准确地了解社会各方的环境诉求并及时作出回应，引导其他主体的环境治理行为。地方政府作为环境治理的直接责任人，应积极转变观念，确立与强化“绿色GDP”理念，严格落实“党政同责”和“一岗双责”。

企业以积极参与者的身份，在环境共治中承担主体地位，起决定性的作用。应明确企业与环境治理的双向性关系，企业作为主要污染源之一，既是政府干预的对象，也是环保技术和创新的重要载体。因此，一方面，政府应利用法律手段对企业环境治理责任进行规范，强化企业污染防治的社会主体责任，提升企业参与环境治理的主动性；另一方面，要优化对企业的行政指导、经济刺激、创新激励等手段，引导企业将对环境治理的态度由被动抵触转变为主动减排治污，采取有效措施引导企业发展环境友好型产业，推动企业绿色生产与产业优化，促进企业积极有序地推进生产结构转型和绿色环保经济的发展，从源头处减少污染。

公众作为参与者和监督者，要强化治理主体意识，发挥“主场”优势，形成全社会群策群力、共同行动的治理格局。在参与者层面，公众应在政府的协助下积极、合法、有序地参与相关环境治理工作，依据《中华人民共和国环境保护法》行使参与环境治理工作的权利。环保专家、技术联盟等应积极发挥专业优势，主动参与各种环保实践与环境影响评价，通过各类媒体平台建言献策，普及环保知识，强化社会环保意识与环保责任。在监督者层面，公众应积极有效地行使监督权，对政府的行政行为、企业的污染减排行为展开监督，形成协调有序、监督有力的治理机制。此外，随着“第三部门”的兴起，环保社会组织逐渐从“幕后”走到“前台”，已经发展成为环境治理体系中的重要支柱。未来应加强环保组织建设，提高其专业水平，大力发挥其在政策倡导、推动、宣传和监督等方面的重要作用。

(二)提高公众参与度，构建开放型政策网络

当前，要提高多元共治环境治理体系的运行效率，必须打破既有封闭式“强制—命令”型的治理模式和政策网络(曾正滋，2009)以及公私机构间的界限。以开放治理的体系，在不改变政府主导地位的前提下，将责任与权力适当赋予其他主体，加入市场运作，提高公众参与度，以形成一种多主体平等协商、合作互利的协同关系。换言之，即逐步开放决策网络、生成议题网络，给予更多利益相关者和政策相关者进入政策网络的机会,使他们获得有效参与政策过程的渠道与能力，从而成为政府环境决策必不可少的环节。

具体而言，要增强公众的环境保护意识，积极推动公民依法有效地参与环境治理过程，扩大公众参与范围，明确和细化公众参与的条件和程序，实现公众参与环境治理的常态化和有序化。同时，多方主体经过有效沟通而达成一致才会使决策获得各方认可，从而提升决策的公信力与执行力。因此，要杜绝环境相关利益集团的“一言堂”现象，畅通诉求表达机制和完善矛盾化解调节机制(马彩华，2007)。加强政策社群与其他政策网络成员的沟通，打通专家学者、公众和环保组织等建言献策的渠道。建立健全“生态行政”专家决策参与机制和“专家咨询委员会制度”，保障专业网络的中立性，用法律手段规范和引导专家委员会真正发挥“智库”作用。

(三)构建协同机制，促进网络共同体的形成，建立多元协同治理格局

在政策网络中，政策问题的共识不是通过一次性协商而是通过持续协商形成联盟的过程产生的(Marsh et al.,1992)，因此，在一个政策网络中，“联盟”或“共同体”的形成是政策过程和结果变化的重要动力。当前环境治理政策正在经历由政策议题的确立到政策共同体形成的过程，要促进和加快政策共同体的形成，激发环境公共治理策略上的创新，前提就在于协同机制的构建与优化。随着政府、企业、公众共治的环境治理体系的提出，传统的行政主体与社会主体在环境治理中的关系也将由“命令管制”向“沟通协同”发展。在这一过程中，要保证多元共治模式真实效用的发挥，真正建立起环境保护的“生态圈”机制，除了要解决各主体自身建设问题以外，还需重点把握各主体之间的协同互动与衔接问题，通过对话、协商、讨价还价、谈判等集体性选择和行为，尽快建立“行政吸纳、市场调节、公民参与”的网络化多元协同治理格局，形成资源共享、良性互动、有效整合的协同机制与组织架构。

在政府和企业的协同上，政府应积极发挥行政指导、经济激励等弹性机制的作用，引导企业开展产业结构优化与升级，推动企业转变经营理念，推进企业环保信息公开，加强对企业污染行为的评估与监督，建立新型政企良性互动与合作关系；企业要把政府监管转换成为内部激励机制，响应政府政策，积极构建绿色企业文化，内化环境保护行为，实现政府与企业绿色发展的共赢。

在政府和公众的协同上，政府应建立以公民需求为导向的、高层次的综合协调机制，以及相应的回应机制和救济机制。加强政策引导和资金支持，建立常态化的宣传教育机制，提高宣教效果，充分发挥普通居民、专家学者和民间环保组织的积极性、主动性和创造性，协助公众、环保组织、行业协会等建立自律和他律机制，引导多元主体积极有序参与环境治理实践。地方政府要加强与环保组织的合作，建立信息共享与联合治理机制。而公众则应该主动参与，在提高自身环保责任与意识的同时积极发挥监督职能。

在公众和企业的协同上，应进一步推进信息公开和环境公益诉讼制度，积极监管企业的污染排放行为。专家学者、环保组织、技术联盟等群体则应结合自身的专业优势，为企业生产经营和文化建设提供针对性政策建议。当然，企业应进一步提高其为公众提供服务等的能力，主动接受公众监督，缓解二者之间的敌对关系，实现公众与企业之间的良性互动。

(四)健全环境治理多元共治体系的运行机制和保障机制

其一，严格落实和完善新环保法规定的信息公开制度，增强公开度和透明度，通过向社会公开征求意见、举行听证会等形式保障公众的环境知情权、参与决策权和自主监督权。公众参与环境治理的基本前提和重要保障在于环境信息的及时有效获取，并且政府监管、企业自律和公众监督都离不开环境信息的充分披露(黄宗智，2008)，因此，各级政府、环保部门应积极推进信息资源的开放与共享，打破公众与企业之间的环境信息壁垒，通过多种渠道定期向社会公开企业环境违法信息，将其纳入社会诚信档案。

其二，构建与完善多元主体的沟通协调机制，促进政府、企业与公众的协同合作。搭建各主体的交流平台，强化政府与企业、公众之间的良性高效沟通，保障公众的监督权、建议权和申诉权。在信息公开的基础上促进企业与公众之间的对接与合作，缓解信息不对称问题带来的抵触感与信任危机，在发生环境冲突事件时积极沟通并作好补偿或挽救措施。专业的环保组织应发挥“润滑剂”功能，主动搜集公众对政策的反馈信息，确保信息交流的畅通，为政策的有效实施提供保证。

其三，明确多元化的利益导向，构建高层次的环境权益协同与保障机制。从公共政策的视角看，污染是经济社会发展过程中各种利益冲突所导致的环境公共利益的失衡，因此，环境决策过程中应当明确各主体的多元化利益导向，综合考虑和平衡各方利益，依据相关法律构建多元化的环境利益协同与保障机制和各主体常态化的利益诉求渠道，避免环境群体性事件的发生。对公众环境权益救济提供多元化的渠道，降低公众救济成本。

其四，建立健全权责明晰、分工合理的环境保护责任体系，调动财税、科技等多重手段并对各项措施进行细化和量化。以严格的法律制度保证各责任主体依法履行职责，在坚持责任终身追究制的前提下逐步实现追责的规范化和制度化。严格落实环境治理的督察与问责，建立常态化的监督渠道。