我国农业农村服务业发展及其政策精神和主要问题*

国家发展改革委产业经济与技术经济研究所 姜长云

发展农业农村服务业是发展壮大乡村产业、强化产业扶贫和就业扶贫的重要内容，是推进农村三次产业融合发展、拓展农民就地就近就业渠道的重要途径，也是增强农业农村创新创业活力、培育农业农村发展新动能的重要选择，对于激发乡村多种功能价值、丰富农业农村发展内涵具有重要意义。近年来，关于我国农业服务业特别是农业生产性服务业的研究较多，但将农业农村服务业结合起来的研究仍然极其少见。本文基于对农业农村服务业发展过程的分析，概括当前农业农村服务业发展的主要政策精神，揭示现行农业农村服务业政策面临的主要问题。

一、我国农业农村服务业发展的主要过程：回顾与评价

回顾改革开放以来我国农业农村服务业发展的主要过程，可将其划分为以下四个阶段。需要说明的是，无论是农业服务业还是农村服务业，现行统计资料都难以提供全面准确的统计数据，因此本文难以对各阶段农业农村服务业的发展状况、发展过程进行量化分析。

(一)20世纪70年代末到80年代末，农业农村服务业发展主要呈现“放松管制、补偿式反弹、适应性调整”等特征

1978年12月召开的党的十一届三中全会，作出了“把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来”的重大决策，出台了提高粮食统购价格和部分农副产品收购价格、积极发展农村社队工副业等政策措施。20世纪70年代末80年代初，中国农村改革的大幕逐步拉开，联产承包责任制实现了从局部突破转向全面推广的阶段性跨越，取消人民公社制度并实现政社分设等推动了农业农村服务业发展政府管制的逐步松动，激发了其政策环境的优化，为实现农业农村服务业“补偿式反弹”、多元化加快发展提供了重要契机。在当时的农业结构中，以粮食生产为主的种植业经济占据绝对主导地位，农业机械化、商品化水平低，农户收入和消费也处于较低水平，甚至稳步解决温饱问题仍是当时多数农村面临的主要任务。1978年，全国农民人均可支配收入和人均消费支出分别仅为134元和116元。(1)《国家统计局：建国70年人均可支配收入实际增长59.2倍》，中国网，2019年8月9日。在此背景下，我国农业农村服务业的发展在总体上仍处于较低水平，并以传统服务业为主。农业服务业主要是指农资供应和农产品销售服务、农业生产技术服务等。农村服务业主要是指少量农村日用品商店、餐饮店、交通运输等生活性服务业，农村生产性服务业发展不足的问题更为严重。这与当时农业农村经济结构单一有很大关系。当时的部分农业服务业与农村服务业交织在一起，如农村供销社既卖化肥农药，又卖日常生活用品。按照“主要为农业生产服务，为人民生活服务”要求发展起来的社队企业，也是当时农业农村服务业的重要载体。

当时农业农村服务业的发展，也适应农业农村经济发展和农民生活改善带来的需求扩张。随着粮食连年大幅增产和“卖粮难”问题的出现,以及主要农产品供给短缺状况的逐步缓解，农民收入增长,农业、农村经济多样化不断发展，改善农村商品流通和发展农村商业、交通运输等服务业的市场需求日趋强烈(姜长云，2020a)。农业劳动力剩余问题的显性化，也要求通过农业农村服务业发展来拓展农民就业增收渠道。从全国来看，这一时期也是改革开放以来我国服务业增速最快的时期。在20世纪80年代中期以前，由于城乡分割特征显著，城市对农业农村服务业发展的带动作用尚不明显。

1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》首次提出“社会化服务”概念，明确提出各项产前产后的社会化服务“已逐渐成为广大农业生产者的迫切需要”。1984年中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》要求，“加强社会服务，促进农村商品生产的发展”“逐步建立起比较完备的商品生产服务体系”。1984年3月，中共中央、国务院转发农牧渔业部及部党组《关于开创社队企业新局面的报告》,将“社队企业”更名为“乡镇企业”，将乡镇企业的范围拓展到包括乡办企业、村办企业、个体企业和联户企业，提出了开创乡镇企业新局面的历史性任务，并要求“对乡镇企业要和国营企业一样，一视同仁，给予必要的扶持”。1984年10月党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确要求，“进一步贯彻执行对内搞活经济、对外实行开放的方针，加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐”，并提出“增强企业活力是经济体制改革的中心环节”，要“发展社会主义商品经济”。20世纪80年代中期以后，随着市场化取向的全面展开，特别是以城市为重点的经济体制改革全面加快推进，城市对农村、城市服务业对农业农村服务业发展的引领带动作用日趋凸显。1987年10月召开的党的十三大作出了我国正处于社会主义初级阶段的重大论断，明确要求“加快建立和培育社会主义市场体系”“重视发展第三产业，努力实现一、二、三产业协调发展”“必须继续合理调整城乡经济布局和农村产业结构，积极发展多种经营和乡镇企业，……保持农村经济的全面发展和农民收入的持续增长……建立社会化服务体系”。经济体制改革重点由农村向城市的转移，带动经济增长特别是第二产业、第三产业增加值的增长全面加快，乡镇企业和个体、私营经济发展的政策环境进一步宽松，为农业农村服务业多元化加快发展提供了良好的外部环境。1982～1988年，全国GDP年均递增11.4%，第一产业和第二产业增加值分别年均递增6.3%和12.4%，第三产业(即服务业)增加值年均递增15.0%。(2)根据《中国统计年鉴(1991)》数据整理。

(二)20世纪90年代初到20世纪末21世纪初，开始面向农业农村经济乃至国民经济发展的战略需求，从战略上谋划和布局农业农村服务业发展，逐步将发展农业农村服务业作为推进农业农村经济结构战略性调整的重要内容

在此期间，对农业农村服务业发展影响较大的标志性事件主要有以下几个方面。

1.以1992年初邓小平“南方谈话”为开端，包括当年10月召开的党的十四大和1993年10月召开的党的十四届三中全会。这是20世纪90年代对推动我国新一轮思想解放、新一轮改革开放和现代化建设事业迈入新阶段具有重大影响的系列标志性事件，对推动包括农业农村服务业在内的整个经济社会发展具有重大里程碑意义。党的十四大报告明确提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，要求“大力促进第三产业的兴起”“加快第三产业的发展，使之在国民生产总值中的比重有明显提高”“全面振兴农村经济”“深化农村经济体制和经营机制的改革”。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)，明确提出“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。《决定》做出的一系列判断和要求，为农业农村服务业发展提供了空前有利的发展环境和政策机遇。例如，《决定》提出，“我国农村经济的发展，开始进入以调整结构、提高效益为主要特征的新阶段”，要“实现农业产品结构和农村产业结构调整，必须积极培育农村市场”“增强农村经济发展的开放性”；《决定》第六部分“深化农村经济体制改革”包括5条内容，其中的第(29)条就发展农村社会化服务体系作出专门性决策部署，其他4条与发展农业农村服务业也有较强的相关性。

2.1991年10月发布的《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》(以下简称《通知》)明确提出“加强农业社会化服务体系建设，是深化改革、推动农村有计划商品经济发展的一项伟大事业”，对于“实现小康目标，促进农业现代化，具有极其重要而又深远的意义”；“各级政府要把农业社会化服务体系建设摆到农村工作的重要位置上，坚持不懈地抓下去”。该《通知》作出的许多重要决策部署，在较长时期内有效地促进了农业农村服务业发展。

3.1992年6月发布的《中共中央 国务院关于加快发展第三产业的决定》，明确要求“必须使第三产业有一个全面、快速的发展”，廓清了加快发展第三产业的目标和重点，提出了一系列加快发展第三产业的主要政策和措施，还将“农村的第三产业，主要是为农业产前、产中、产后服务的行业，为提高农民素质和生活质量服务的行业”作为加快发展第三产业的重点之一。

4.1998年10月召开的党的十五届三中全会和1998年12月、2000年1月和2001年1月召开的中央农村工作会议是直接关系到农业和农村经济发展进入新阶段、推进农业和农村经济结构战略性调整的系列标志性事件，发展农业农村服务业成为推进农业农村经济结构战略性调整的重要内容。党的十五届三中全会作出了农村改革二十年“带来农村经济和社会发展的历史性巨变：粮食和其他农产品大幅度增长，由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余，基本解决了全国人民的吃饭问题”等重大判断，为1998年中央农村工作会议指出“我国农业和农村经济正在发生着新的阶段性变化”，并要求“把农业和农村经济的发展切实转到以提高质量和效益为中心的轨道上来”提供了依据。党的十五届三中全会还将“基本建立以家庭承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑，适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制……农村产业结构进一步优化”等作为到2010年建设有中国特色社会主义新农村目标的重要内容，并要求“结合小城镇建设，大力发展第三产业”，乡镇企业要“着重发展农副产品加工业和储藏、保鲜、运销业”。2000年中央农村工作会议提出，“适应农业和农村经济发展新阶段的要求，必须大力推进农业和农村经济结构战略性调整，全面提高农业和农村经济的素质和效益，增加农民收入。这是我国农业和农村经济发展新阶段的中心任务”；强调各级政府在新阶段的结构调整中要重点做好四项重点工作，即加强农村市场体系建设、推进农业科技进步、扶持农业产业化经营、加快小城镇建设等，都与发展农业农村服务业密切相关。2001年中央农村工作会议提出“当前农业和农村工作中突出的问题是农民增收困难”，必须“把推进结构调整和增加农民收入作为新阶段农村工作的中心任务和基本目标”“新阶段增加农民收入，要有新的思路，采取综合性的措施”，但“根本途径是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，提高农业的综合效益，开辟农民就业和增收的新途径、新领域”，为此“必须加快发展农村二、三产业”。

(三)21世纪初到2017年，为农业农村服务业开放包容型发展框架的形成阶段

在此期间，从宏观经济来看，我国产业结构从工业主导向服务业主导的转变开始启动，对经济增长和吸纳就业的作用日趋凸显；从服务业到整个经济社会领域的开放步伐明显加快，“以工促农、以城带乡”的农业农村服务业发展格局加快形成。从农业农村经济来看，自2004年以来历年中央一号文件都对农业农村服务业发展进行了具体部署，农业农村服务业发展的政策地位稳步提高，对外开放对我国农业农村发展的影响不断深化。农业农村服务业发展可以在更大范围内、更深程度上动员城乡资源要素，并利用城乡市场和消费结构升级提供的机遇。在此阶段，对我国农业和农村服务业发展影响重大的标志性事件主要有以下四个方面。

1.2001年12月中国正式加入世界贸易组织(WTO)，意味着中国对外开放开始进入“快车道”，包括农业农村经济在内的国民经济发展和政策选择要注意适应并有效应对“入世”后与WTO规则接轨的需求。农业农村服务业的发展，也要顺应“入世”后农业农村经济发展和对外开放的需求，并加快市场化、产业化、社会化甚至国际化进程。

2.2007年发布的《国务院关于加快发展服务业的若干意见》和2008年发布的《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》，是对服务业发展具有重要里程碑意义的文件。《国务院关于加快发展服务业的若干意见》明确要求“把加快发展服务业作为一项重大而长远的战略任务抓紧抓好”“坚持市场化、产业化、社会化的方向，促进服务业拓宽领域、增强功能、优化结构”，并将积极发展农村服务业作为重要内容之一，要求“围绕农业生产的产前、产中、产后服务，加快构建和完善以生产销售、科技服务、信息服务和金融服务为主体的农村社会化服务体系”“改善农村基础条件，加快发展农村生活服务业，提高农民生活质量”。《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》明确了“建立和完善农村服务体系”“提供农业产前、产中、产后相关服务的企业”等支持政策。

3.2008年10月召开的党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，作出了“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”等重要判断，明确要求“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”，并将“建立新型农业社会化服务体系”作为其第四部分“积极发展现代农业，提高农业综合生产能力”中的专门一条进行决策部署，明确提出“建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，是发展现代农业的必然要求。加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。这为构建新型农业服务业的发展框架指明了方向。此文件中关于“统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业”“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织”“加快发展农村公共事业”“建立现代农村金融制度”等内容，均直接涉及发展农村服务业的问题。以此文件为开端，支持农业农村服务业发展的政策框架逐步完善，政策支持也逐步细化实化。

4.2012年12月发布了《服务业发展“十二五”规划》，2014年发布了《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》，2015年发布了《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》等相关文件。《服务业发展“十二五”规划》是迄今为止我国关于服务业发展唯一的专项“五年规划”，明确要求“提升农村服务业水平”“加快发展农村生产性服务业”“积极发展农村生活性服务业”。2013年至今是改革开放以来我国服务业分项政策出台最密集的时期，发布了如“互联网+”、电子商务、物流等方面的文件，农业农村服务业发展的政策环境进一步改善。

(四)2017年以来,为面向实施乡村振兴战略的农业农村服务业发展阶段

在此阶段,发展农业农村服务业不仅是推进乡村产业振兴的重要内容，还是培育现代农业产业体系的战略性工程(姜长云，2016)；不仅是促进小农户与现代农业发展有机衔接的重要措施，还是激活乡村多种功能价值，提升广大农民获得感、幸福感和安全感的重要方式。农业农村服务业发展进一步受到重视，其发展方式和政策决策的视野进一步开阔。习近平在党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略的重大历史任务，要求“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，……发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。以此为开端，农业农村服务业发展进入主要面向实施乡村振兴战略的阶段。2017年8月发布了《农业部 国家发展改革委 财政部关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》(以下简称《指导意见》)，9月发布了《农业部办公厅关于大力推进农业生产托管的指导意见》，虽然这两个文件发布时间早于党的十九大召开，但在时间上非常靠近，也可以将其归入这一阶段。此后，根据面向实施乡村振兴战略的要求，推进农业农村服务业发展的政策文件密集出台，除2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、2019年中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》、2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》和《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》外，较有影响的如2019年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》、2019年8月发布的《农业农村部办公厅 财政部办公厅关于进一步做好农业生产社会化服务工作的通知》和2020年3月发布的《农业农村部关于印发〈新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)〉的通知》等。

二、当前我国农业农村服务业发展的主要政策精神

近年来关于我国农业农村服务业发展的相关政策文件很多，本文对当前我国农业农村服务业发展政策的分析，主要基于党的十八大以来历年中央一号文件，以及党的十九大以来党中央、国务院和以农业农村部为代表的相关部委涉及农业农村服务业发展的政策文件。考虑到农业农村服务业的政策演变，同等条件下以最新政策为准。概括来说，当前我国农业农村服务业发展的主要政策精神包括以下几个方面。

(一)高度重视农业农村服务业发展的战略地位，着力推进其高质量发展

1.重视农业服务业对促进农业提质增效节本降险的积极作用，把发展农业服务业作为发展现代农业的重要组成部分甚至现代农业产业体系的战略性产业，从破解农业“谁来种地、如何种地”难题、推进多种形式农业适度规模经营、促进农业增效和农民增收的迫切要求出发，从建设现代农业产业体系、生产体系、经营体系和促进小农户与现代农业发展有机衔接的战略高度，重视发展农业服务业、健全(新型)农业社会化服务体系，并把发展农业服务业作为推进农业供给侧结构性改革的重要途径(姜长云，2017)。例如，《指导意见》强调，“以培育农业生产性服务战略性产业为目标，大力发展多元化多层次多类型的农业生产性服务”。党的十九大以来，发展农业服务业的重要性和紧迫性更加引起重视，并与实施乡村振兴战略紧密联系起来。

2.把发展农业农村服务业作为培育农业农村发展新动能、加快农业农村生产生活方式转变、推进乡村产业振兴乃至乡村全面振兴的重要途径，从激发农业农村多重功能价值、提升农村民生保障水平、增强农民获得感幸福感安全感的高度，重视并推进农业农村服务业高质量发展。例如，《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》就合理布局乡村生活空间进行决策部署时，要求“着力构建便捷的生活圈、完善的服务圈、繁荣的商业圈”。2019年发布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》要求“突出优势特色，培育壮大乡村产业”，并将提升农产品加工流通业、优化乡村休闲旅游业、培育乡村新型服务业、发展乡村信息产业等作为重要内容。此处除农产品加工业外，其他都属于农业农村服务业。2015年发布的《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业 促进消费结构升级的指导意见》明确提出，“鼓励在乡村建立综合性服务网点，提高农村居民生活便利化水平”。

3.把推进高质量发展作为发展农业农村服务业的重大导向，引导其提升服务质量，加强标准化和诚信环境、创新能力等建设。近年来涉及农业农村服务业发展的诸多政策文件都把落实高质量发展要求纳入其指导思想。例如，《指导意见》将创新发展方式、注重服务质量、服务农业农民与坚持市场导向并列，作为加快发展农业生产性服务业的基本原则；并将不断创新服务方式作为专门一部分，将引导服务规范发展作为专门一条进行决策部署，正是为了引导农业生产性服务业高质量发展。2019年发布的《农业农村部办公厅 财政部办公厅关于进一步做好农业生产社会化服务工作的通知》明确进一步强化管理机制，促进项目任务规范化管理，并要求公平规范选择服务主体、探索建立服务主体名录管理机制、加强服务质量监管，很大程度上旨在提高农业服务业发展质量。2020年发布的《农业农村部关于印发〈新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)〉的通知》强调，“加快培育高质量新型农业经营主体和服务主体”“坚持把提升发展质量和效益放在首位”“坚持增强新型农业经营主体和服务主体对小农户的引领、带动和服务能力”；以质量和效益、不以规模和数量论英雄，防止“一哄而上”“重数量轻质量”；要“实现新型农业经营主体和服务主体高质量发展与小农户能力持续提升相协调”；专门部署推动社会化服务规范发展的诸多政策措施，如加强行业管理和服务标准建设、服务组织动态监测、建立服务主体信用评价机制和托管服务主体名录管理制度、加强服务合同管理等，一个重要导向是引导农业服务业或农业社会化服务体系高质量发展。

(二)促进新型服务主体成长和传统服务主体转型升级，完善农业农村服务业利益联结机制

支持发展农业农村服务业，最终需要落实到培育农业农村服务主体上。支撑农业农村服务业发展的服务主体，不仅有供销社、邮政公司、乡村集体经济组织等传统服务主体，还有农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场、服务专业户、服务企业、投资农业农村的工商资本等新型服务主体，甚至有些新型经营主体通过推进服务化转型转变为新型服务主体。但不同类型服务主体发展的现实基础和面临的问题、制约往往有很大不同。现行政策注意调动一切积极因素，化解不同类型服务主体运行发展面临的痛点、难点，将促进新型服务主体成长和传统服务主体转型升级结合起来。例如，2013年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》强调“要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，充分发挥公共服务机构作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”；2015年中央一号文件《中共中央 国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出“全面深化供销合作社综合改革，坚持为农服务方向，着力推进基层社改造，创新联合社治理机制，拓展为农服务领域，把供销合作社打造成全国性为‘三农’提供综合服务的骨干力量”；2020年4月农业农村部办公厅印发的《社会资本投资农业农村指引》将农产品流通业和乡村新型服务业作为激发社会资本投资活力的重点产业和领域，也是旨在激发服务主体的成长潜能。

当前就总体而言，我国农业农村服务业的发展严重滞后于农业农村经济发展和城乡居民消费水平提高的需求。因此，在激发不同类型服务主体发展农业农村服务业的主动性、积极性、创造性的同时，引导不同类型服务主体完善竞合关系，促进其扬长避短、合作共赢和融合融通，也有利于提高农业农村服务业发展质量。这也是近年来农业农村政策不断强化的方向。例如，《指导意见》强调，“按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，加快培育各类服务组织，充分发挥不同服务主体各自的优势和功能”“推动服务主体联合融合发展”“积极发展服务联合体、服务联盟等新型组织形式，打造一体化的服务组织体系”。2020年发布的《农业农村部关于印发〈新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)〉的通知》将推动农业社会化服务组织多元融合发展作为专门一章，明确要求“加快培育各类服务组织，充分发挥不同服务主体各自的优势和功能”“促进各主体多元互动、功能互补、融合发展”。

引导不同类型服务主体完善竞合机制，促进其合作共赢、融合融通，必然涉及在不同类型服务主体之间乃至服务主体与农户之间完善利益联结机制的问题。近年来相关政策日益重视这一点。例如，《指导意见》明确“支持各类服务主体与新型经营主体开展多种形式的合作与联合，建立紧密型利益联结和分享机制”。2018年中央一号文件提出，“探索公益性和经营性农技推广融合发展机制，允许农技人员通过提供增值服务合理取酬”，实际上也是旨在完善农技推广服务人员与农户之间的利益联结机制。但现行政策在引导不同类型服务主体之间完善利益联结机制的同时，更加重视完善服务主体与农业农村农户之间的利益联结机制。发展农业农村服务业是推进乡村产业振兴的重要途径，2019年发布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》明确要求促进乡村产业振兴要将“融合发展、联农带农”作为基本原则之一，“加快全产业链、全价值链建设，健全利益联结机制，把以农业农村资源为依托的二三产业尽量留在农村，把农业产业链的增值收益、就业岗位尽量留给农民”。

(三)坚持分类支持、精准施策，强化农业农村服务业发展的需求导向

在农业农村服务业发展中，坚持分类支持、精准施策，有利于增强农业农村服务业支持政策的针对性和有效性，提升其整体功能和质量、效益、竞争力。2013年中央一号文件就强调，要“支持农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民用水合作组织、农民经纪人、涉农企业等为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务，发挥经营性服务组织的生力军作用”。2017年中央一号文件《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》强调，“总结推广农业生产全程社会化服务试点经验，扶持培育农机作业、农田灌排、统防统治、烘干仓储等经营性服务组织。支持供销、邮政、农机等系统发挥为农服务综合平台作用，促进传统农资流通网点向现代农资综合服务商转型”。2019年中央一号文件要求“鼓励社会力量积极参与，将农村人居环境整治与发展乡村休闲旅游等有机结合”“完善县乡村物流基础设施网络，支持产地建设农产品贮藏保鲜、分级包装等设施，鼓励企业在县乡和具备条件的村建立物流配送网点”。

需求是农业农村服务业发展的真正动力。供给能否有效满足需求，也是判别农业农村服务业发展质量的重要依据。近年来的农业农村政策日益强调农业农村服务业发展要面向农业农村生产、城乡居民生活和农业农村创新创业的需求。例如，近年的相关文件反复强调“鼓励发展多种形式适度规模经营，健全面向小农户的农业社会化服务体系”，正是基于促进小农户与现代农业发展有机衔接的需求导向。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》要求，“加强农商互联，密切产销衔接，发展农超、农社、农企、农校等产销对接的新型流通业态”。2019年中央一号文件强调“加强和改善农村残疾人服务”“充分发挥乡村资源、生态和文化优势，发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业”“加强就业服务和职业技能培训，促进农村劳动力多渠道转移就业和增收”“支持建立多种形式的创业支撑服务平台，完善乡村创新创业支持服务体系”“加强创新创业孵化平台建设，支持创建一批返乡创业园，支持发展小微企业”。2020年中央一号文件强调，“完善农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”“加强对中小散养户的防疫服务”等。这些都体现了强烈的需求导向，聚焦解决当前农业农村服务业发展面临的问题。

(四)聚焦农业农村服务业“抓重点、补短板、强弱项”，并突出发展经营性服务

2017年发布的《农业部办公厅关于大力推进农业生产托管的指导意见》明确要求“各地要坚持因地制宜原则，根据本地区情况，确立在当地重点支持开展推广的农产品生产、托管环节、托管模式以及重点支持的服务规模经营形式”“把粮棉油糖等大宗农产品生产的托管作为重点支持对象”“应重点支持规模效益比较突出、带动农户比较多的服务规模经营”。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确要求“强化农业生产性服务业对现代农业产业链的引领支撑作用，构建全程覆盖、区域集成、配套完备的新型农业社会化服务体系”。近年来国家支持发展农业服务业，例如，《指导意见》强调“进一步聚焦农业生产托管为主的服务方式”“重点支持关系国计民生的农产品生产”“资金补助方向要进一步突出重点服务环节”“服务对象要进一步突出小农户”，也是农业农村服务业发展注意“抓重点，补短板，强弱项”的体现。

“抓重点、补短板、强弱项”，在处理公益性服务与经营性服务的关系上，就是强调突出发展经营性服务业。例如，《指导意见》强调，“立足服务农业生产产前、产中、产后全过程，充分发挥公益性服务机构的引领带动作用，重点发展农业经营性服务”。2018年中央一号文件进一步提出，“培育各类专业化市场化服务组织，推进农业生产全程社会化服务，帮助小农户节本增效”。

近年来，农产品市场营销服务和农机服务业广受关注，主要是因为它们是农业经营性服务业发展的重点或潜力所在，也是当前农业或农业服务业发展面临的短板和弱项。例如，2016年中央一号文件《中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》要求“支持农产品营销公共服务平台建设”；2018年中央一号文件强调，“重点解决农产品销售中的突出问题，加强农产品产后分级、包装、营销，建设现代化农产品冷链仓储物流体系，打造农产品销售公共服务平台，支持供销、邮政及各类企业把服务网点延伸到乡村，健全农产品产销稳定衔接机制”。2014年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，“积极发展农机作业、维修、租赁等社会化服务，支持发展农机合作社等服务组织”。2018年12月发布的《国务院关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》将“积极发展农机社会化服务”作为专门内容进行决策部署，明确要求发展农机社会化服务组织、推进农机服务机制创新。2019年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》强调，“支持小农户通过联户经营、联耕联种、组建合伙农场等方式联合开展生产，共同购置农机、农资，接受统耕统收、统防统治、统销统结等服务，降低生产经营成本”“大力培育适应小农户需求的多元化多层次农业生产性服务组织”“重点发展小农户急需的农资供应、绿色生产技术、农业废弃物资源化利用、农机作业、农产品初加工等服务领域”。

(五)培育农业农村服务业新技术新业态新模式，促进数字农业、数字乡村等载体和平台建设

近年来，在农业农村服务业迅速发展的过程中，其新技术新业态新模式迅速崛起，成为培育农业农村发展新动能的重要途径。现行政策也比较重视这一点。2013年中央一号文件就提出，“鼓励搭建区域性农业社会化服务综合平台。发展专家大院、院县共建、农村科技服务超市、庄稼医院、专业服务公司加合作社加农户、涉农企业加专家加农户等服务模式，积极推行技物结合、技术承包、全程托管服务，促进农业先进适用技术到田到户”。在2018年以来的中央一号文件和2019年发布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中，对于农业农村服务业新产业新业态的用地支持不断明确并强化。2019年中央一号文件对发展乡村新型服务业进行专门决策部署，明确要求“支持供销、邮政、农业服务公司、农民合作社等开展农技推广、土地托管、代耕代种、统防统治、烘干收储等农业生产性服务。充分发挥乡村资源、生态和文化优势，发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业。加强乡村旅游基础设施建设，改善卫生、交通、信息、邮政等公共服务设施”。2020年中央一号文件强调，要“推广统防统治、代耕代种、土地托管等服务模式”“有效开发农村市场，扩大电子商务进农村覆盖面，支持供销合作社、邮政快递企业等延伸乡村物流服务网络，加强村级电商服务站点建设，推动农产品进城、工业品下乡双向流通”。2020年4月农业农村部发布《关于组织开展中国农业社会化服务平台试点工作的通知》，拟“探索通过农服平台实现社会化服务供需双方信息线上对接、线下服务的有效运行模式，依托互联网把小农户引领到现代农业发展轨道；探索解决农业农村部门监管成本高、核查难度大等财政支持项目普遍面临的突出问题”“推动整合服务资源，畅通供需对接渠道”。这些也是支持农业农村服务业新技术新业态新模式的重要体现。

与此同时，农业农村服务业新技术新业态新模式与传统技术业态模式融合发展的态势日趋强化，有效提升了农业农村服务业的系统功能，其中，电子商务、网络平台型企业和与数字农业、数字乡村相关的农业农村服务业尤其引人瞩目。在此方面，相关政策的引导发挥了重要的助推作用。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出，“深入实施电子商务进农村综合示范，建设具有广泛性的农村电子商务发展基础设施，加快建立健全适应农产品电商发展的标准体系”“大力发展数字农业，实施智慧农业工程和‘互联网+’现代农业行动，鼓励对农业生产进行数字化改造，加强农业遥感、物联网应用，提高农业精准化水平。发展智慧气象，提升气象为农服务能力”。2019年中央一号文件将实施数字乡村战略作为专门一条进行决策部署。在此基础上，2019年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》，2020年1月农业农村部及中央网络安全和信息化委员会办公室印发了《数字农业农村发展规划(2019—2025年)》。国家发展改革委还会同有关部门启动了“数字化转型伙伴行动”，推动构建数字化产业链，培育数字化生态，支撑经济高质量发展。2020年5月，中央网信办、农业农村部、国家发展改革委、工业和信息化部联合印发《关于印发〈2020年数字乡村发展工作要点〉的通知》，其中涉及推动乡村数字经济发展和农业农村数字化转型等重点任务。近年来，“互联网+农业”和实施“互联网+小农户”计划日益受到各级政府的重视。这些都与发展农业农村服务业新技术新业态新模式，或推进农业农村服务业数字化转型密切相关。

(六)创新制度环境和政策支持方式，实施发展农业农村服务业重大工程和项目

2013年中央一号文件明确，“对符合条件的农业经营性服务业免征营业税”，这是一个比较有力而又接地气的支持农业经营性服务业的政策创新。近年来，中央政策鼓励通过政府购买服务、财政补贴、以奖代补等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事并鼓励引导社会力量参与农业公益性服务。2015年发布的《农业部办公厅关于开展政府向经营性服务组织购买农业公益性服务机制创新试点工作的通知》，决定在粮食、棉花、畜牧、水产等主产区及工作基础条件较好的辽宁、安徽、新疆等8个省(自治区)各选择2～3个县(市、区、场)集中力量开展政府向经营性服务组织购买农业公益性服务机制创新试点。2013年财政部安排5亿元农业技术推广和服务资金，支持江苏、江西、山东、安徽等8个粮食主产省份开展农业生产全程社会化服务试点。2015年此项试点扩大到17个省份，旨在按照政府购买社会化服务或政府支持农业生产者购买社会化服务等方式，加强对农业生产社会化服务关键领域、薄弱环节的支持，促进农业社会化服务组织多元化发展，健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系。2016年在开展此项试点的同时，又在17个试点省份中选择河北等10省份开展畜禽粪污综合利用试点。借此，促进农业社会化服务实现从农业生产单个环节向全程生产服务转变、从小规模分散服务向大规模整建制服务转变和从资源消耗型生产方式向集约型现代农业生产方式转变。(3)参见2016年发布的《农业部办公厅 财政部办公厅关于做好2016年农业生产全程社会化服务试点工作的通知》。2017～2019年3年间，中央财政对农业生产托管服务的支持资金达到110亿元。

此外，随着农业农村服务业的发展，对农业农村服务业的支持方式日益多元化。例如，2013年中央一号文件提出，“开展农业社会化服务示范县创建。整合资源建设乡村综合服务社和服务中心”。2017年中央一号文件明确鼓励“建立一批现代农业产业科技创新中心和农业科技创新联盟，推进资源开放共享与服务平台基地建设”。《指导意见》明确，“支持各地通过政府购买服务、以奖代补、先服务后补助等方式，支持服务组织承担农业生产性服务”。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出的电子商务进农村综合示范、农商互联、休闲农业和乡村旅游精品工程、农村“星创天地”等重大工程或行动；2020年发布的《农业农村部关于印发〈新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)〉的通知》拟组织实施的小农户生产托管服务促进工程等农业社会化服务组织创新提升工程和新型农业服务主体经营者教育培训工程，也是支持农业农村服务业的重要方式。在2020年国家强农惠农富农政策中，有些与支持农业农村服务业直接相关，如农机深松整地作业补助政策、动物防疫补助政策、农业保险支持政策、财政支持建立全国农业信贷担保体系政策、东北黑土地保护性耕作作业补助政策、休闲农业和乡村旅游发展支持政策、农业电子商务发展支持政策、加快发展农业生产性服务业政策、大力推广农业生产托管政策、基层农技推广改革与建设补助政策；其他多数包含部分农业农村服务业支持政策或与此间接相关，如农机购置补贴政策、农机报废更新补贴试点政策、农机安全监理免费政策、农产品质量安全县创建支持政策、农村创新创业支持政策、乡村特色产业发展支持政策等。(4)《农民文摘2020年第5期〈2020年国家强农惠农富农政策专刊〉彩版》，农民文摘—中国农村网，2020年4月23日。

三、现行农业农村服务业发展政策的主要问题

近年来，总体而言，我国农业农村服务业发展政策顺应了农业农村服务业迅速发展和实施乡村振兴战略的需求，呈现加快完善、日益实化细化的趋势。但是，农业农村服务业发展政策仍然面临若干问题，主要表现在以下方面。

(一)政策统筹和综合协调不足，立足当前、着眼长远仍需加强

当前农业农村部农村合作经济指导司负责指导农业社会化服务体系建设，并成立社会化服务处，可以说是农业服务业综合管理部门。但农村服务业尚无专门的综合管理机构。农村科技服务、农村健康服务、农村养老服务、农村物流服务等相关宏观管理职能分散于相关部委的相关司局和处室。形成这种格局的原因很多，其中一个重要原因是，农村服务业涉及领域广、专业性强，且类型差异显著；并且许多农村服务业需要通过与其他服务业甚至与工业、农业融合发展来扩张和升级市场，进而获得发展机会。但是，缺乏综合性的农业农村服务业宏观管理机构，不仅导致农村服务业在政策上难以得到有效的统筹谋划和综合协调，也在很大程度上影响农业、农村服务业的政策协调和良性互动。这对于统筹推进农业农村现代化也是不利的，具体表现在以下两个方面。

1.农村服务业政策密度小而分散，对农业农村服务业的政策统筹和整合不够。农村服务业的领域在总体上明显大于农业服务业。对农业服务业的政策支持具体表现在对农业社会化服务体系或农业生产性服务业、农业生产托管服务发展等方面，近年来围绕这些方面出台的政策很多，有的以专门文件形式出现，有的散见或以条目形式存在于范围更广的支持政策中。虽然涉及农村服务业的政策文件在总体上明显多于农业服务业，但相对于其广阔的领域而言，农村服务业支持政策在“密度”上要小得多，而且多与加强农村公共服务或农村三次产业融合发展密切相关，如关于开展休闲农业和乡村旅游升级行动、关于促进农村电子商务发展的文件。事实上，除此之外还有一些农村生活性服务业和服务于乡村产业的生产性服务业，也是农村服务业的重要内容，如许多服务于乡村制造业集群和乡村产业区、产业园的生产性服务业，农村金融保险业、农村交通运输业、农村科技服务业、农村创新创业服务业等。近年来，国家鼓励发展的现代农业产业园、农村产业融合发展示范园、农业产业强镇等，更需要农业农村服务业镶嵌其中或对接互动。对这些方面的重视和支持不足，不仅不利于乡村产业振兴，对于激发乡村多重功能价值、改善农村民生状况也有不利影响。虽然政府相关部门对相关领域可能也有支持政策，但在农村服务业不同领域之间统筹协调不够，也容易导致政策支持畸轻畸重，妨碍政策支持进而妨碍农村服务业发展的系统性、整体性和协同性。尤其是对发展农业农村经营性服务业缺乏有效的统筹协调，容易导致相关新政的出台难以适当聚焦，并容易出现政策支持面面俱到，甚至政策支持重点在不同类型服务之间、体系与特定重点之间游离摇摆的现象。(5)如在农业农村服务业支持重点的选择中，有的文件之间缺少有效衔接，甚至各说各话。例如，有的文件强调支持服务设施建设，下个文件则强调支持服务能力建设，再下个文件又强调服务设施建设。

2.从战略和现实的结合上统筹考虑农业农村服务业发展和布局优化。从推进新型城镇化与乡村振兴“双轮驱动”和构建更加有效的区域协调发展新机制等高度，完善农业农村服务业支持政策，优化其区域布局，鼓励重点打造本土化、区域化、都市圈一体化的农业农村服务业发展网络，都应是农业农村服务业政策支持的重要导向。这有利于增强农业农村服务业网络的本土根植性和抗风险能力，有利于缓解农业或乡村企业产品大范围、长距离运输形成的产品损耗、污染排放和动植物疫病传播、供应链中断风险，也有利于更好地发挥都市圈内核心城市对梯级节点城市、小城镇以及广域乡村的辐射带动作用，培育以城带乡、城乡互促、产业融合的服务业发展格局，并将更多的就业增收和发展机会留给农业和乡村。引导不同类型地区农业农村服务业错位竞争和差异化协同发展，培育其区域特色和差异化竞争能力，也有利于减少农业农村服务业发展中的重复建设、盲目投入和过度竞争问题(姜长云，2020b)。这是构建更加有效的区域协调发展新机制的基本要求。但是，迄今为止，这方面的政策比较鲜见。

随着工业化、信息化、城镇化的发展和区域经济一体化的深入推进，随着此次新冠肺炎疫情冲击连锁影响的持续释放，许多地方区域城镇体系布局很可能面临较大重组，进而对部分地区发展农业农村服务业的区位比较优势和未来格局形成较大影响。现行政策很少考虑这些问题。实际上，2019年发布的《国家发展改革委关于印发〈2019年新型城镇化建设重点任务〉的通知》已经提出“中小城市发展要分类施策，都市圈内和潜力型中小城市要提高产业支撑能力、公共服务品质，促进人口就地就近城镇化；收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中；……稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市”。2020年发布的《国家发展改革委关于印发〈2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务〉的通知》进一步要求，“推进以县城为重要载体的新型城镇化建设”“统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体”。但是，现行农业农村服务业发展政策对此尚未给予关注。当然，相关文件出台时间短也是重要原因之一。

(二)政策创新局部滞后，亟待增强针对性、适应性和可落地性

农业农村服务业既包括传统服务业，如普通的商贸服务、农产品或农村交通运输服务等；又包括现代服务业或新兴服务业，如数字农业或数字乡村服务、农业生产托管服务、涉农供应链管理服务等。近年来，农业农村服务业在总体加快发展的同时，其中的现代或新兴服务业日益成为其重要增长点，也是其最具活力和创新特质的部分，成为培育农业农村新技术新业态新模式最为活跃的领域之一。部分地区农业农村现代服务业、新兴服务业的发展，实践走在理论和政策研究的前面，容易出现政策创新滞后于实践创新的问题，妨碍对农业农村服务业的前瞻引导和分类施策。例如，在农业农村公共服务与市场化经营性服务之间、生产性服务与生活性服务之间，甚至不同类型的新兴服务业之间，往往具有不同的产业属性和运行特征，对此科学把握不够，很容易导致相关支持政策“张冠李戴”，出现类似“治头疮在脚上开刀”的问题，影响政策的精准性和有效性。况且，有些农业农村服务业发展的实践创新是基于特定区域农业农村发展的特殊资源禀赋、服务需求和文化特质，将其简单移植到其他地区，容易出现“南橘北枳”的效果。例如，在东北平原地区、西南山区之间，东南沿海地区和广大中西部地区之间，以及大中城市郊区和普通乡村地区之间，农业农村服务业发展的适宜条件往往差异很大。农业农村服务业发展的理论和政策创新，需要基于不同类型地区、不同类型服务业的比较研究，科学把握农业农村服务业的生成机理、演进逻辑和区域特征，更好地做到因地制宜。

此外，近年来支持农业农村服务业发展的许多政策，存在理念引导多、政策倡导多、政策实施机制少而虚的问题。许多政策采取“要”“引导”“鼓励”“推动”“支持”等促进型表述方式，但往往难以及时跟进切实有效的支持措施和得力的激励—督促约束机制，容易出现政策软、见效慢的问题，政策含金量有待提高。当然，形成这种现象的一个重要原因是，许多政策措施的细化实化需要经历一个循序渐进的过程，但相关调研不足，对农业农村服务业发展中的痛点、难点和兴奋点把握不够，影响政策支持的针对性和有效性，甚至导致“政策好、落实难”成为政策创新亟待解决的重要现实问题。例如，有的政策文件鼓励不同类型的经营主体之间加强联合合作，培育服务联合体、服务联盟等新型组织方式，甚至围绕产业链、供应链打造服务链，但如何形成有效的实施机制和支持措施，确保这种农业农村服务业发展的愿景能够变成风景，仍需持续深耕，不断发力。

(三)关注当前服务供给偏多，关注增强产业竞争力和可持续发展能力少

当前我国农业农村服务业发展中的问题，主要包括总量、结构、质量、竞争力和可持续性发展能力等方面。农业农村服务业供给在总体上严重不足，在结构上存在低端供给过剩和中高端供给不足，或服务供求不匹配、精细化体验化不够等问题。服务质量问题从本质上说也是结构问题，但相对于实物产品生产，服务业质量评价难度更大，有必要将其从服务业结构问题中独立出来进一步加以强调。(6)主要原因是，通常服务质量评价和控制的难度更大，服务体验的重要性更强，同一服务对不同客户的价值和客户满意度往往也有很大差别。况且，提高服务质量与提高服务业质量也有一定不同(姜长云，2018)。服务业的效益和效率，决定和影响其产业竞争力，包括市场竞争力和资源竞争力。考虑农业农村服务业发展更应重视这一点。一个区域农业农村服务业效率高、效益好，就更有可能凝聚更多的资源和高级要素，也更有可能开拓其他地区的农业农村服务业市场，或凝聚其服务需求。农业农村服务业效率高、效益好，在与工业服务业、城市服务业的竞争中，才更有可能凝聚更多的资源和高级要素，更有可能开拓更多更好的市场，并规避工业或城市服务业发展的挤压效应。因此，农业农村服务业的竞争力问题，也在一定程度上反映着其区域布局问题。服务业质量效益，进而服务业竞争力，都影响其可持续发展。没有效益、效率的农业农村服务业，最终很难形成可持续发展能力。因此，发展农业农村服务业，要注意在发展中培育可持续发展能力，但又不能简单地依据农业农村服务企业当前的效益、效率状况来评判其可持续发展能力。(7)有些农业农村服务企业，特别是新兴服务业，在发展初期基于培育市场、集聚资源、构筑社会网络的考虑，可能当前的效益、效率很差，甚至或多或少地带有“我拿青春赌未来”的性质，但却是在为未来发展蓄能，在发展过程中培育获得效益、效率的能力，增强发展的可持续性。但就总体而言，农业农村服务业发展不能主要依靠那些长期缺乏效益效率的企业，否则其发展风险往往很高。2020年暴发的新冠肺炎疫情给我们提供的重要警示之一，是要注意产业发展风险的防范和控制。

当前，总体而言，农业农村服务业发展在上述五个方面的问题都比较严重，都应引起足够重视，并为此采取措施“抓重点、补短板、强弱项”。但是，“抓重点、补短板、强弱项”有两种方式，一种是主要基于解决当前供给问题的适应性调整，更多关注当前农业农村服务业发展的总量、结构和质量问题，疏于重视服务业竞争力和可持续发展能力；另一种是立足当前、着眼长远的战略性调整，将关注当前农业农村服务业供给问题，同关注培育其竞争力和可持续发展能力结合起来。总体而言，现行农业农村服务业政策更多地带有适应性调整的特征，战略性调整特征亟待加强，对如何提高农业农村服务业的效益、效率，进而提高竞争力和可持续发展能力关注不够。例如，现行农业服务业支持政策虽然注意按照公平竞争、规范择优方式“选择规范化、专业化、社会化的服务组织承担项目任务”，并对服务主体有基本条件要求；也明确“补助资金可以补服务主体，也可以补农户，坚持让小农户最终受益”等要求；但在政策执行中往往还是主要补服务主体，少见补农户。因此，难以通过农户作为需求主体的自主选择，引导和督促农业服务主体提升服务质量，推进服务企业优胜劣汰。

此外，现行农业服务业发展政策要求项目任务补助资金的使用方向“聚焦一家一户小农办不了、办不好或办了不划算的农业生产环节”。应该说，这正是促进小农户与现代农业发展有机衔接的要害之处。但如何通过加强面向农业服务主体的服务体系或能力建设，帮助这些农业服务主体解决自身“办不了、办不好或办了不划算”的服务供给问题，现行政策仍存在关注不足的问题。例如，通过培训等方式提高服务主体经营者素质的问题，只在2020年发布的《农业农村部关于印发〈新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)〉的通知》等少数文件中有专门决策部署。至于引导网络平台型企业为农业农村服务主体赋能发展，鼓励行业协会、产业联盟在推进农业农村服务业高质量发展中发挥作用，鼓励工商资本、城市企业等投资发展农业农村服务业，完善农业农村服务业行业治理并创新监管方式、完善农业农村服务业营商环境和风险防范机制等，仍是现行政策的薄弱环节。类似问题在农村服务业中往往比在农业服务业中更为严重。

(四)政策执行标准偏松且存在局部异化现象，聚焦政策目标并强化公平竞争不足

以农业服务业支持政策为例，现行政策很早就强调聚焦支持小农户，坚持公平竞争。例如，2017年发布的《农业部 财政部关于支持农业生产社会化服务工作的通知》明确“要始终坚持带动而不是代替农户发展的原则，把服务小农户作为政策支持的主要对象，着力解决小农户的规模化生产难题”“补助标准不能影响服务价格形成，不能干扰农业服务市场正常运行，引导农业生产社会化服务长期健康发展”。2019年发布的《农业农村部办公厅 财政部办公厅关于进一步做好农业生产社会化服务工作的通知》进一步强调，“服务对象要进一步突出小农户”并“防止政策垒大户”“要分别确定服务小农户和规模经营主体的补助标准；根据农民的认知和接受程度，以及服务市场的发育成熟度，补助标准可相应逐步降低”。但在政策实施过程中，聚焦支持小农户不够、补助标准偏高影响服务价格形成，甚至服务小农户和规模经营主体的补助标准差距不明显，诸如此类的问题至少在部分地区还是存在的。例如，《农业农村部办公厅 财政部办公厅关于进一步做好农业生产社会化服务工作的通知》规定，“项目任务实施县安排服务小农户农业生产社会化服务的补助资金或面积，占比应高于60%”。这在部分土地流转程度比较高的地区，可能足以保证小农户优先得到服务；但在那些土地流转程度比较一般，因而小农户比较多的地区，如何保证更多的小农户获得有效服务，可能就是一个问题。因为相对于规模经营主体，面向小农户的农业生产社会化服务的成本和交易成本往往大得多，实现盈利难、风险高；相比之下，面向规模经营主体的农业生产社会化服务容易实现盈利，并降低经营风险。因此，相对于面向规模经营主体，农业服务主体存在面向小农户提供服务动力较弱的问题。

现行政策要求“因地制宜确定资金补助标准与补助方式”，这有利于进一步聚焦项目目标，更好地提升财政资金的支持效果。但要求“原则上财政补助占服务价格的比例不超过30%，单季作物亩均各关键环节补助总量不超过100元”“对贫困地区、丘陵山区，原则上财政补助占服务价格的比例不超过40%”，此项政策尽管在当前来看有其合理性，但从长期来看，类似补助标准偏高，有可能影响服务价格形成，并与公平竞争制度相悖。虽然中央政府相关部门已经明确了“补助标准可相应逐步降低”的方向，但如果缺少有效的督促机制，在政府层面特别是地方政府层面，往往缺少推动补助标准“逐步降低”的动力。

农业农村服务业发展中的政策异化现象，在农业服务业发展中比较典型。例如，少数地方在发展农业生产托管服务的过程中，比较推崇让农民当“甩手掌柜”的模式，在农业发展中不是搞“帮助农民”而是搞“代替农民”。在此背景下，本来旨在促进小农户与现代农业发展有机衔接的农业生产托管支持政策，在少数地区可能会出现以下问题：不但没有做到促进小农户与现代农业发展有机衔接，反而实际上推动小农户退出现代农业。例如，许多地方支持的农业生产全程托管服务，作为发展农业生产托管的重要方式，属于农业服务业发展应该加强的方向。在规范意义上的农业生产全程托管中，田间管理应是农户自己的事。农业再生产作为自然再生产和经济再生产的统一，也决定了农户家庭经营从事田间管理有其比较优势。但部分地区发展的农业生产全程托管，倡导甚至推动农户对农业田间管理不管不问，这就不是帮助农民，而是“代替农民”；是将农业生产托管异化为让农民放弃了土地经营权的农业土地托管(姜长云，2020c)。

(五)完善利益联结机制仍待加强，创新绩效评价机制日趋紧迫

现行政策虽然重视完善农业农村服务业发展的利益联结机制，但在创新和完善利益联结机制方面仍有亟待改进的空间。例如，有些政策文件要求在新型农业服务主体与小农户之间建立紧密型利益联结机制，但是否具备完善紧密型利益联结机制的条件则很难说。从大量地区调研来看，完善紧密型利益联结机制固然重要，完善稳定、可持续的利益联结机制更加关键；甚至有时追求利益联结的紧密性是以放弃利益联结的广惠及性为代价的，导致实际惠及的农户数明显减少。有的政策文件要求推进农业与农产品流通业融合发展，推进“生产基地+中央厨房+餐饮门店”“生产基地+加工企业+商超销售”等产销模式和直供直销、“互联网+农业”，推进农业与文化旅游、健康养生等服务业融合发展，但缺乏切实具体有效的利益联结机制推进其实现。有些地方只强调完善服务主体同农户之间的利益联结机制，但不注意维护服务主体和农户的合法权益。有些地方为争取农业农村服务业发展用地或引导农业农村服务业需求集中，采取强制农民在短期内“集中上楼”等做法，实际上损害了农民居住和生活的便利。有些地方将完善服务主体同农户的利益联结机制简单等同于带动农户增收，很少顾及带动农户就业并提升发展和风险防范能力，甚至将带动农户就业增收建立在损害农户在地生态和居住便利的基础之上；抑或将引导服务主体带动农户就业增收提能，建立在高额财政补贴的“诱惑”之上，不注意培育稳健可持续的利益联结机制，并强化服务主体同农户之间增进利益联结的内生动力。待相关财政支持项目实施到期后，服务主体与农户之间的利益联结又复归“互不相干”的原位。可见，完善同农户的利益联结机制亟待拓宽视野。

现行政策明确“财政部、农业农村部将加强对各省项目任务执行情况的年度绩效评价，按照谁安排项目任务谁负责绩效评价的原则”，这对于提高财政资金的使用绩效具有积极意义，但在这种“自弹自评”方式下，容易高估农业农村服务业政策支持的成效及其竞争力、可持续发展能力。因此，怎样保障绩效评价的公正性、客观性，并借此形成提升农业服务业发展质量和效益效率的激励机制？这个问题值得认真思考。

前述农业农村服务业发展的主要政策问题，有的只是初露端倪，有的正在局部日益充分地暴露出来。这些问题实际上昭示了完善农业农村服务业发展政策的方向。限于篇幅，只得留待另文分析了。