文化治理视角下的县域公共文化服务

徐鹤 黄河

一、研究背景

公共文化服务具有公共性与公益性，是由政府力量主导，社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。在新中国成立之初的计划经济体制下，公共文化活动的形式与内容都被严格管理，主要配合国家中心工作，具有强烈的意识形态属性。改革转型时期，民间文化团体崛起，政府却未能及时将其纳入文化服务体系，出现公共文化服务缺口与民间文化市场的短暂繁荣。进入新世纪以来，公共文化服务转为属地负责，地方财政能力不同导致公共文化服务水平不一。党的十八大强调要加强公共文化工程与项目建设，完善公共文化服务体系，提高公共文化服务效能;党的十八届三中全会提出国家治理体系与治理能力现代化，其中就包括文化治理现代化。文化治理鼓励企业、私人或第三方力量进入文化领域与政府协商共治，强调组织间的平等对话与系统合作。

目前，国内已有不少大中城市在图书馆、影剧院等项目中采用公私合作的文化治理方式，并初见成效。县作为城乡一体的行政层级，是公共文化服务的基本单位，有必要进行治理化转型。但与大中城市相比，县域文化服务力量更薄弱，服务对象更分散，文化治理转型也更困难。本文以金乡县为例，总结其在公共文化服务治理化转型中的经验与教训，以供其他县域参考。

二、金乡县公共文化服务发展现状

2012年以来，金乡县开始加快文化体制改革，将县内文化行政主体、国有文艺院团、电影发行放映单位、广播电视网络整合归并，一方面调整文化部门的体量，另一方面提升文化干部的行政能力。在公众文化服务方面，县文化部门不仅建设了图书馆、文化馆、博物馆、文化站、文化广场、广播电视村村通、信息资源共享网络等文化设施，还向全县输送了电影、演出、书报等文化产品，并组织了各类文化主题的比赛、展览、创作交流等活動。

2016年起，金乡县政府结合其他社会力量为全县提供了一系列具有公共性质的文化服务、文化活动或文化产品，打破了由文化干部提供单一文化服务的局面，使公共文化服务主体从一元变为多元，文化服务项目从单一变为多样。政府以购买服务、项目补贴、贷款贴息、税收减免等方式与社会力量合作。政府购买服务包括向文艺团体购买演出服务、向文化学者购买文化宣讲服务、向文化教育机构购买文化培训服务等。在“送戏下乡”项目中，金乡县政府每年向民营剧团购买1000场戏曲演出服务，首年承购的文化主体是在非遗项目资助下恢复的县四平调剧团。沿袭着长期的指导与被指导的关系惯性，金乡县文化部门与四平调剧团的合作很顺利，文化部门帮助剧团扩充队伍，联系指导教师，提供场地支持，使非遗保护与公共文化服务相得益彰。

经过初期的摸索与宣传，更多民间文艺团体要求加入到公共文化服务的队伍中来。县文化部门开始采用公开竞选方式与优胜者签订购买合同，对其负有审查、统筹、监督与考核之责，在审查阶段审核民间演出团队提交的资质证明，在统筹阶段部署文艺团体的演出时间与地点，在演出阶段巡视监督服务质量，在总结阶段调查群众满意度，并对相应团体实施奖惩。相关部门不时召集文化团体负责人对文化服务工作细节进行协商，将服务要求、服务主体的能力和民众的需求相对接，形成最佳文化服务方案;同时，政府还根据经济发展水平逐步提高报酬，保障社会文化团体的利益。

之前，金乡县的文化基础设施均由政府投资，在财力有限的情况下，只能逐步选择部分街道与村镇进行补助，很难直接投资大型文化设施。在文化治理的理念下，政府部门不仅直接购买文化服务，还联合社会资本共同建设文化基础设施。民间资金分三种，一种是由群众自筹的，如周桥文化广场是由金乡街道拨付资金60万与自筹资金28万共同完成升级改造;另一种民间资金来自企业赞助，如小程楼的文化广场就是由政府资金与村集体企业出资共同兴建的;还有一种是承接文化基础设施的民间资金，如金乡县尝试用PPP（政府和社会资本合作）模式建设的县文化艺术中心。政府部门获得社会资本助力后，通过文化收益对社会资本进行回馈，使共建的文化设施不仅可用于公益性的政府文化活动，也可用于民间文化活动或企业宣传推广活动，或以特许经营的方式将文化设施收益按年限或比例让渡给承建公司，以激励其建设与运行的积极性。

三、金乡县公共文化服务转型困境

（一）政府角色困境

在文化治理视角下的县域公共文化服务中，政府应承担主导角色，把控文化服务方向，组织文化服务团体，提供文化服务平台并监督文化服务质量。而在实际操作时，政府部门却可能成为激进的控制者或消极的游离者。一方面，我国的公共文化服务长期以来均由政府包揽，行政惯性使相关部门容易忽略与社会力量进行协商，成为激进的掌控者。政府作为掌控角色容易诱发权力寻租，文化干部按照关系亲疏而非水平高低选择文化主体，使选中者应付了事，落选者抱怨不满，影响了文化治理的公正性。另一方面，县域相关部门中年纪较长的文化干部存在外行转岗的情况，年轻的文化专业干部则多是由音乐或美术学院培养出来的现代艺术人才，难免对近年来复兴的戏曲等传统艺术了解不足，而年长干部又对新流行的数字媒体与流行文化理解不够，难以对相应的文化工作进行有效指导、监督与考核，从而退为公共文化服务治理中消极的疏离者。疏离的文化干部容易使文化服务脱离正确指导，滑向平庸水准与恶俗趣味。

（二）资本逐利困境

目前，县域公共文化服务多采用政府付费购买、群众免费使用的模式，这种模式对公共文化的公益性与均等化有利，却与资本的逐利性相矛盾。政府购买文化服务时，往往能以数量优势获得较低价格，而同时期在文化市场活跃的其他文化主体则很难用相同的价格覆盖生产成本，不利于文化市场的良性竞争;同时，习惯于免费获得文化服务的民众在未来也更难接受付费的文化活动，不利于文化产业的长期发展。文化产品较长的生产周期决定了文化领域的资本回报较慢，加上县域的人口基数较小、文化消费能力与意愿较低，以PPP模式兴建的文化基础设施难以保持常态化运营，资本回报率难以得到保障，因此降低了社会资本向文化领域注入的意愿。金乡县文化艺术中心在PPP招标时便计划以可行性缺口补助的形式向承建商付费，将配套的经营用房、演出大厅、创业大厦等都纳入项目公司的运营范围，但直到投标截止，缴纳保证金的投标人仍不足三家，最终废标。另外，随着县域城市建设扩张，县域政府举债增加，公共文化服务中存在着文化产品支付滞后的问题，不仅影响文化团体的积极性和文化产品的质量，也危及政府的信用度，不利于整体的社会治理。

四、金乡县公共文化服务发展的着力点

在未来的县域公共文化服务中，要坚持文化治理路径不变，继续降低公共文化服务壁垒，鼓励企业、民间组织与个人以承购、股份、经营等方式提供文化服务，并发挥志愿者和慈善组织的力量，形成多元共治的局面。

一是完善政府职能。首先，县域政府要提高对文化工作的重视程度，加大对文化的资金投入，促进教育部门与文化部门的协作配合与资源共享。其次，县域政府要发掘并打磨新的文化资源，将传统文化教学体验、数字影像交互展览、新媒体网络传播等内容纳入文化服务，使县域公共文化服务从存量导向转为增量导向。县域政府还要加强对民间文化活动的鼓励与扶持，让文化从以政府主导的、偶然性的、局部的服务活动转变为由群众自发的、常态化的、全面的日常生活。

二是优化协商机制。随着越来越多的社会力量进入文化服务，协商机制的建立、优化与执行成为文化服务顺利开展的前提。对于社会文化团体，政府可采用召开会议、现场观摩等方式了解其工作要义与利益诉求，在合作中提供较好的工作条件与合理报酬。对参与公共文化服务的企业或其他社会资本，政府应遵循风险与收益挂钩的理念，组织专业人员对其进行合理评估与平等协商，将合作细节落实在书面协议中，增强对双方的约束力，同时提升自身支付信用度，保证民间文化主体或社会资本的再生产进程。对接受文化服务的群众，政府要利用大数据技术建立起文化服务的即时反馈机制，使各主体意见都能被有效传达，进而精准对接公共文化服务与群众文化需求。

三是提升农村公共文化服务能力。近年来，乡村文化衰退已成为不争的事实，不利于公共文化服务均等化的实现。虽然送戏下乡、公益电影与农家书屋部分缓解了农村文化缺失的难题，但仍难以满足乡村文化需求。要解决这一问题，首先是加快信息资源共享网络的建设，缩小城乡之间的知识鸿沟。在文化治理的理念下，相关部门还要突破“文化供给”的单一视角，通过协商共治来恢复乡村文化自主性。目前，金乡县每年春秋两季会举办舞蹈比赛，以乡镇为中介动员全县居民参与，但参与度一直不乐观。下一步，应开放文化活动的种类，使更多民间文化活动参与进来;同时，增加对参与者的奖励力度，提升主体积极性;此外，还应将文化创作与乡村实际联系起来，鼓励文化作品表现农村生活、表达农民情感，用真正适合农村的文化产品反哺农村。

结语

文化治理是一种治理过程，不仅是对文化的治理，也是以文化為手段的治理，文化治理的最终目标是文化善治。县域文化善治不仅表现在良好的文化秩序与优质的文化服务，还表现在文化治理对县域社会的全面影响。县域政府一方面要坚持以文化治理的理念完成公共文化服务工作，另一方面也要在社会层面理解公共文化服务，将公共文化服务与整个社会治理联系起来，使公共文化服务的形式与内容符合社会发展现状，从而助力社会健康发展。

[责任编辑：张  玙]