“三治”模式下村规民约存在的问题及法治对策研究*

宋瑞雪 罗祺涵 曹 蕊 郑 蕊 王 禹 陈焱光

湖北大学，湖北 武汉 430061

党的十九大提出了乡村振兴战略，实现乡村振兴战略的关键一环就是“加强农村基层组织建设，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。在构建新时代“三治合一”乡村治理的背景下，村规民约发挥着不可替代的作用，这一历史悠久的自治体系终于在党的指导下焕发了生机，成为“三治”模式下不可或缺的一环。在推进“三治”模式下村规民约的建设进程中，我们既要追根溯源厘清目前面临的问题，也要为“三治”模式村规民约的发展和完善制定合理的路径选择，从而进一步促进乡村振兴。

一、“三治”模式下村规民约的发展状况及问题

现今我国社会正处于加速转型期，社会结构更迭迅速，乡民社会被前所未有的城市化浪潮冲击，如何应付乡土社会转型期出现的各种问题、整合乡土资源、规范乡村生活体系？村规民约的完善和实施应该首当其冲。村规民约体现的是一种制度化、规范化的治理机制，是国家基层法律体系的重要组成部分，所以村规民约往往被当作法制体系中的重要补充而运用于基层社会。在中国的农村社会中，村规民约的形成基本是依照固定村落之中的村民长期的行为习惯以及行为表达而形成的一种大家都会自然遵循和相互之间默许的行为准则，而这种行为准则的特定约束力在法律视域下往往被称为基层社会的“软法”“习惯法”或者是“民间法”。民政部发布的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》以及党的十九大的相关内容表示，加强农村基层基础工作、加强和创新农村社会治理，在全面推进基层治理的法治化和现代化的同时，又注重挖掘和弘扬中国基层治理的优秀传统，是实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的重要举措，是创新乡村社会管理内容与手段，更是打造共建共治共享乡村社会治理格局的必经之路。

2015年，中央一号文件关于“善于发挥村规民约的积极作用，提高农村基层组织治理能力，改善农村人居环境”中推出了一批优秀的村规民约，使得各地政府开始高度重视当地优秀村规民约建设工作，积极上报能够代表当地村庄治理水平的村规民约。据统计，目前90多万个村民委员会中有98%的村民委员会制定了村规民约或者村民自治章程。但是由于各地区经济发展水平不同、政府支持力度不一，以及村民整体素质水平参差不齐，导致村规民约的制定过程和实施效果也大不相同，只有极少数的村规民约是根据法定的程序制定出来，并且具有良好的内容和形式。相对于这一小部分出色的村规民约而言，大多数的村规民约都只不过是村委会或乡镇政府走一个过程，匆匆地制定并颁布，而村民对此却不甚了解。甚至有些村庄不会根据本村的实际情况为自己量身定制适宜的村规民约，而是直接去照抄照搬其他村子或者是政府所公示的模板上村规民约的内容。在实践中，村规民约存在的问题主要有以下几点：

（一）部分村规民约不合法

1.部分内容不合法

村规民约是用来规范村民的行为的，它是约束人们行为的外在手段，当然不可避免有奖惩性条款，但是《中华人民共和国村民委员会组织法》第20条明确规定：村民自治章程、村规民约以及代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。但在现实中，由于相关的法律法规体系不完备、内容不健全，导致村规民约的内容出现了实体性漏洞，再加上村民法律素养不高，传统乡土观念根深蒂固，致使村规民约的实施方式简单粗暴，滥用惩罚措施，违反了法律法规，不合理地扩张了村委会的权力，严重损害了村民的权益。还有一些在对待外嫁女和女性等弱势群体方面存在歧视，违反法律规定。

2.制定程序不合法

《村民委员会组织法》第20条对于村规民约的制定程序有着明确的要求。但在现实中，村规民约的制定大多数不能遵守法律规定的程序，很多村民代表没有认识到村规民约的重要性，抑或不是自愿举手，碍于面子表达了同意或者是慑于权力而做出违心表决，甚至有些村没有经过举手表决程序，仅是使用乡镇政府下达的村规民约模板，直接将其制成手册发放给村民，又或者只是作为宣传材料粘贴在“村公务栏”，公开、透明度低，缺乏规范和民主，使得村规民约的制定成了一个过场，并没有重视村规民约的自治性、独立性和地方性，在一定程度上挫伤了广大村民参与制定村规民约的热情。

（二）内容空泛，不能反映村民共同需求

作为村民自治制度的重要表现形式，村规民约须受到国家现行法律、法规精神的指导和约束。但是，许多村规民约往往使用大量篇幅来复述法律条文或讲解宏观道德要求，其表达及体例越来越官方，内容空洞，表述过于抽象，且针对性不强，不具有可操作性，与村民的生产和生活关系不大，甚至还存在千村一面的情况。很多都成了“墙上文字”，实践性和效力性均不强。比如，在很多村规民约的具体规定中很少有体现妇女的婚嫁落户、宅基地分配、土地承包、拆迁补偿、继承、村集体经济收益分配等权益保护的内容，而这些缺失的内容恰恰却是农村妇女权益最容易受到侵害也是村民普遍关注的部分。内容空泛直接导致了村规民约的作用仅仅限于走个过场，发挥一下表面作用，却不能真正进入村民的日常生活，不能宣示村子的特色文化精神，更不能反映村民的实际需求。

（三）备案审查及监督工作不完善

根据《村民委员会组织法》第27条的规定，村民委员会制定和修改的村规民约，报乡镇政府备案，但是我国各地区的乡镇政府在现实工作中还存在流于形式、更新滞后的情况。在乡镇基层治理中，乡镇部门一般只是把村规民约存放于档案室，并不进行审查，备案制度并没有积极落实。此外，由于乡镇部门不能直接干预村规民约的制定，就会导致乡镇政府对于村规民约的制定程序很少进行督促，所以，制定好的村规民约也会存在很多问题。因此，当村民权利受损时，村规民约就失去了它该有的保障功能。简而言之，乡镇政府还是将村规民约的制定工作当成可有可无的一件事情，并没有给予其过多的关注。

（四）执行力不足

调控人们行为的社会规范在被制定后和实施前，只是一种书面上的规范，只有让它从抽象的行为模式变为对人们具体行为的指导，才能真正发挥作用。村规民约作为乡村基层治理体系的重要组成部分，更不能离开有效执行。村规民约作为典型的软法，不同于行政法规，强制力较弱，约束力基本体现于契约和道德。在实际运用中，很多村规民约的制定程序不符合规范，村民对村规民约的认识不够深刻也不够积极，对村规民约的内容极不关心、对村规民约的执行不重视，这是因为大部分村民没有真正认识到村规民约对自身行为的约束以及在整个乡村社会秩序维护中的作用，最终导致村规民约往往流于形式，没有得到很好的执行，没有发挥切实的民间法作用。再加上村委会并没有强制惩罚的权力，只能“奖”，不能“罚”，因此对于一些“大错不犯、小错不断”的村民来说，无异于隔靴搔痒，并不能达到教化的目的。

二、“三治”模式下村规民约存在问题的法治对策

（一）充分发挥村规民约的自治功能

乡村治理体系中的“自治”，其宗旨就是要让人民当家作主，自我决策，自我管理和自我监督。乡村治理在治理目标上，要突出维护村民利益和社会公平正义，而村规民约作为乡村治理体系中的重要部分也扮演着促进乡村自治的重要角色。

1.建立制定村规民约的民主程序

村规民约是村民进行自我管理、自我服务的有效机制，是乡村高度自治的体现，所以应该建立制定村规民约的民主程序，一般而言，村规民约的制定应该经过广泛征集群众意见、村委会制定草案、收集村民的意见后进行修改、村民大会通过、公布村规民约、报乡镇政府备案几个步骤。从形式上、程序上确保村规民约是遵循民主原则而制定的。

2.制定内容应该植根于优秀的乡土文化

村规民约的内容与村民实际日常生活的相关性在一定程度上决定着村规民约的效力，而不同的村具有不同的地理特征、传统文化和经济发展特点等，因此村规民约的制定要紧密结合乡村实际。村规民约要接地气，特别是要结合当地语言习惯，尽量使内容简洁明了，让百姓看得懂听得懂，提升村规民约的针对性与可操作性，让村规民约更好地被适用和发展。

3.建立有效的实施机制

村规民约具有强烈的民主契约特性，只有落实到位，才能够发挥其应有的自治功能。首先，村落可以举办各种活动，来激励村民积极参与村规民约的建设；其次，扩大宣传力度，如播放影视作品、举办讲座等，帮助村民准确认识自治的内涵，树立对村规民约的认同自觉意识，加强对村民自治的关注和监督，防止形式化乡村自治的出现。

（二）确实保障村规民约的合法性

在法治国家，任何规章制度都不得与法律相抵触，村规民约作为民间法的重要组成部分，对农村的社会实践与发展发挥着指导性的作用。所以推动村规民约在合法化的轨道上运行是目前最为迫切的任务。

1.制定程序合法化

村规民约涉及全体村民的利益，在制定过程中一定要严格遵循法定程序。根据《中华人民共和国宪法》《村民委员会组织法》等法律的相关规定，在制定村规民约时必须按照宣传发动、组建班子、草稿初拟、讨论修改、审核把关、表决通过、乡镇备案、公布实施八个步骤进行。值得注意的是，民选的村委会在制定村规民约过程中发挥作用，要严格限定在组织者这一角色上。做到让群众真正放心，并愿意遵守。

2.加强内容合法性审查

村规民约只是一个村子的内部规定，并不是法律法规条文。村规民约是在法律授权下而制定的，是用来填补法律在村落管理上的空白的，其目的是辅助法律对村落进行合法管理，而不是用来替代法律的，所以村规民约的内容不能与已有的法律相冲突，因此要加强对村规民约内容的合法性审查。

（1）加大法律宣传力度，提高村民法律素养。村规民约内容与村民的切身利益息息相关，所以需要提高村民的法律素养，让其主动对村规民约内容的合法性进行思考和判断是加强村规民约内容合法性审查的内在要求。因此，国家和政府一方面要学会借助新媒体等途径加大法律宣传力度和深度，让村民们不仅仅知道法律名称，还应该全面准确了解法律规定的具体内容；另一方面在法律普及中还要注意结合各地区的具体情况，要有针对性，做到切实符合地区村民的需要。例如，在工业比较发达的乡镇就要宣传《企业法》和《劳动合同法》等。

（2）明确村规民约的审查标准，健全乡镇政府的审查机制。村规民约内容是村规民约的核心，确保村规民约内容的合法性有利于从根本上增强村规民约的合法性。乡镇政府审查备案时，首先要对村规民约的制定是否是以弥补国家法在民间管理中存在的疏漏以及问题，提高基层民主自治水平为目的进行审查。同时应该实施村规民约专项清查，对与法律法规冲突的村规民约内容进行整理、修订。对于村规民约的巡查要常态化，由乡镇政府村规民约备案审查机构定期开展辖区村规民约合法性巡查，对违法违规条款责令修改；县级人大不定期对《村民委员会组织法》实施情况进行检查，将村规民约制定程序及内容合法性作为检查内容。将村规民约规范化作为下一阶段基层干部普法工作重点，提高对村规民约备案审查纠错的法律素养。所以乡镇政府对村规民约内容进行审查时一定要有全局观，从实现全体村民利益的角度出发。

3.发挥驻村法律顾问的作用

推行“一村一法律顾问”是新时代背景下，快速、方便在基层普及法律知识，解决法律纠纷的重要措施。首先，驻村法律顾问要不定期开展法律知识讲座，给村民以及村两委讲解法律知识以及国家最新政策；其次，驻村法律顾问要在基层治理过程中起指导作用，创新及完善村规民约的相关内容；最后，驻村法律顾问应实行轮流值班制和联系方式公开化，方便及时回应村民们针对村规民约存在的疑虑和问题。

（三）着重强化村规民约的价值导向功能

村规民约是村民基于相互信任而自发形成的、源自他们内心信念和道德情感的一种共识与默契的礼俗治理载体。当今时代要实现乡村振兴，应充分发掘村规民约中的中华优秀传统文化与道德资源，加强村规民约价值导向功能。

1.内容符合社会公德要求

2018年1月，由中共中央、国务院联合发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》中特别指出村规民约的内容应该符合社会公德的要求，体现公序良俗，做到以规立德。首先，要在不违背党的方针政策和国家法律法规的基础上，具体化村规民约中的道德要求，将社会公德、家庭美德、村风习俗等各个方面包含其中，增强村民法制意识，消除小农意识、封建迷信，破除陈旧规定与不好的习惯；其次，村规民约的内容要倡导社会主义核心价值观，注重以中华优秀传统美德为引领，引导村民树立社会主义价值观及正确的世界观、人生观、价值观，做到讲文明、讲道德、讲诚信，爱国家、爱集体、爱家庭，以文化人，以德育人。

2.实施注重价值引领

村规民约的具体实施要符合德治的要求，积极建立现代乡村社会的道德秩序。坚持用化惩为奖、奖罚结合的方式取代简单粗暴的处罚方式，通过表彰遵规守约的村民、评选道德模范等方式激励村民的道德自觉，提高村民遵守村规民约的积极性。要以自治为核心，法治为保障，德治为价值导向来制定和实施村规民约，让村规民约在合法化和时代化的轨道上运行，实现共建、共治、共享的乡村治理新格局。

村规民约发展之路十分漫长，影响村规民约发展水平的不仅有政策，还有乡村的经济发展水平和其他乡村治理手段的配合，虽然村规民约完善的道路漫长而困难，但我们相信在不断的发展和完善中，能够充分发挥村规民约的自治功能、切实保障村规民约的合法性、强化村规民约的价值导向功能，也会有更多规范的、积极的村规民约出现，进一步促进实现健全的自治、法治、德治三者相结合的乡村治理体系。