社会治理法治化研究——浅论公司合规与社会治理

王煜卓 蔡 丹

北京德恒（南京）律师事务所，江苏 南京 210004

一、社会治理与公司合规的关系

党的十八大三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次提出了社会治理的概念。社会治理不同于政府管理。从主体来看，社会治理是由“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”形成的多元化参与的治理工作；政府管理则是从单一的政府对社会进行管控角度实施的对社会的影响，体现为自上而下的管理与被管理的关系。从目的来看，政府管理的目标是经济、社会的有序发展，社会治理则强调的是经济、社会的和谐发展，提升社会发展的活力。从手段来看，政府管理的手段主要是政策的制定、实施的单一手段，而社会治理则以党的领导为起点，以法治为根本理念，协调政府、社会组织和公众在社会治理中的作用。最后，社会治理与单一政府管理在理念上存在根本的差别，即社会治理的理念在于通过创新体制，营造公平、和谐的社会氛围，在社会治理的层面，政府的角色也有从管理角色到服务角色的根本性转变。

改革开放至今，社会结构已经发生了根本性的变化。随着市场经济的蓬勃发展，公司和其他经济组织作为经济发展的龙头，作为为社会提供物质财富和精神财富的原动力，已经在社会构成中处于中心地位。首先，公司为国家和各级政府创造税收来源，为国家财政的形成打下坚实的基础；其次，公司在吸纳就业方面，当仁不让地成为主要力量和核心力量；最后，公司的行为对于社会公众产生着巨大的影响。在同一个历史时期，政府逐渐从计划经济时代的主导力量退居二线，从管理企业变成了管理社会，再从管理社会退居到服务社会的角色。在同一个历史时期，公民个人逐渐从向政府要钱要工作，演变成为公司提供服务取得收入来源。值得注意的是，正是因为政府的逐渐淡出，公民与政府之间的管理矛盾已经越来越被公民与公司之间的利益冲突矛盾取代，成为社会治理中凸显的问题。

现代社会治理中的矛盾多种多样，正如习近平总书记在党的十九大报告中指出的“发展不平衡、不充分的问题，质量和效益的冲突问题，人民在经济、政治、文化、社会、生态等领域日益增长的需要与社会治理水平欠缺之间的矛盾问题”是我们需要在发展的基础上着力解决的问题。但是，如果仔细观察，人们会发现，大多数的社会矛盾的形成与公司的经营行为密切相关。很长一段时间，拆迁行为所产生的社会矛盾层出不穷，政府由于积极参与到城市建设中，曾被民众广泛诟病，但细究背后的原因，房地产企业与民众争利才是拆迁矛盾的主要成因。自2015年起，大量的新类型非法集资、非法传销行为甚嚣尘上，产生了激烈的社会矛盾，这些矛盾的背后，往往并没有政府的直接过错，而是各种公司行为的不端。为了实现“美丽中国”的梦想，国家大力推进环境治理，而许多落后产能企业、污染企业，裹挟着职工利益、政府利益，直接干扰社会治理的正常开展。腐败行为的背后，同样是公司行为的不端。凡此种种，都体现了公司行为规范在社会矛盾处理，在社会治理领域的中心地位。

二、公司合规的概念、内涵和外延

同改革开发进程的现实需要一致，我国经济领域的法制建设经历了从服务计划经济管理，到鼓励市场经济发展，再到社会治理协调的三个过程，在法学研究和法律制定的两个层面，体现为重经济法到重民法再到民法与经济法并重的过程。80年代，国家按照不同所有制的分类颁布了《全民所有制工业企业法》《中外合资经营企业法》《经济合同法》等法律，着重从管制角度进行了规制。90年代，以《公司法》《合同法》为标志，各类法律出台着重强调了公司的民事主体地位和权利义务。2000年前后至今，国家层面逐步出台或者修订了《证券法》《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律，在保证公司民事权利的同时，逐步开始完善公司行为规范工作。

公司合规由“corporate compliance”直译而来①，是指公司的行为必须符合法律和其他规范的要求。由于民事法律以意思自治为基础理念，显然公司合规在法律层面指的是经济法概念，即公司的行为必须符合法律的规范，包括强制性规范和指引性规范。公司合规发端于美国银行业的监管，为1977年美国《海外反腐败法案》所助力，但推广于2001年萨班斯-奥克斯利法案。自此以后，欧盟、英国等各国家、地区均出台相应的法案，在立法层面树立了公司合规的概念，从行业来看，从最初的银行业扩展到包括保险业在内的其他金融行业，进而再扩展到上市公司层面。

在我国，广义的公司合规实践早已有之，银行业、证券业等行业曾出台相关的规则，但近年来，随着我国海外投资的广泛开展以及“一带一路”的实施，以及由此带来的他国长臂管辖给我国公司带来的影响，公司合规开始受到重视。

公司合规不仅要求公司开展业务时遵守国家的法律法规，还要求在海外贸易、投资和经营过程中遵守业务所在国的法律法规以及相关国际条约；不仅在法律的强制性规定层面给公司提出要求，还要求公司遵守公认的职业道德和行为准则。具体而言，公司需要遵守法律法规制定的监管要求，履行必须的审批、核准和备案申请义务，遵守金融监管规定、反腐败、开展公平竞争、诚信履行合同约定、保证项目和产品质量、保护知识产权、保护自然环境、重视消费者权益保护、依法纳税，并切实履行诸如尊重文化传统、加强社会沟通、推动技术进步等社会责任。在观念层面，公司合规还要求公司倡导正确的合规经营价值观。

从以上公司合规的内涵和外延来看，显然，公司合规与社会治理密切相关。公司违反金融监管的相关规定，擅自从事向公众融资的行为、违反公平竞争规定，串通投标、诋毁竞争对手的行为、在工程建设项目中弄虚作假、导致安全事故的行为、生产、销售假冒伪劣产品，危害公众生命健康的行为、恶意违反合同约定，甚至进行虚假诉讼，浪费司法资源甚至扰乱司法诉讼、污染环境等行为，无不直接导致社会矛盾的产生和激化，给社会治理带来沉重的负担。如前文所述，由于公司已经成为社会结构的中心，其行为影响着股东、雇员、顾客和社会公众的利益，对社会治理产生着广泛的影响。因此，对公司合规做出明确的要求，显然是化解社会矛盾、加强社会治理的根本路径之一。

三、我国公司合规的立法现状

我国《公司法》第5条规定了“公司合规”的概念，即“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”。公司法对公司的设立、基本治理结构提出了合规要求。就专项的合规立法，我国已出台的规定主要有：

（一）2006年1月《商业银行合规风险管理指引》

（二）2008年5月《企业内部控制基本规范》

（三）2016年8月《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》

（四）2016年9月《银行业金融机构全面风险管理指引》

（五）2016年12月《保险公司合规管理办法》

（六）2017年6月《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》

（七）2017年12月《民营企业境外投资经营行为规范》

除上述立法规定外，2017年6月，根据第一个国际反贿赂管理体系标准ISO37001，深圳发布了《反贿赂管理体系深圳标准》；2017年12月，GB/T 35770-2017《合规管理体系指南》发布。近期，国家发改委发布《企业海外经营合规管理指引（征求意见稿）》。

以上立法规定和规范性文件出台，可以看出国家对公司合规的要求，已从部分行业向所有行业企业发展，从遵守国内法到遵守业务所在国法律，从部分业务的合规到合规体系的整体建设的变化。

四、公司合规的内部管理体系的建立

公司合规的反面当然是公司违规，公司违规会受到法律的惩处。包括“中兴通讯事件”在内的近期公司合规的重大事件，进一步触发了公司合规内部管理的需求。因此，在公司内部建立合规管理体系成为公司自发的行为，是解决公司行为合规的必要条件。

公司合规的内部管理，要求公司建立有效的合规管理组织架构、设立独立运行的合规管理机构、建立合规管理的制度和规则、形成合规管理运行机制、开展合规风险识别与评估、培养公司合规文化。公司内部合规管理体系的建立有赖于公司自觉、自主行为，一切内部管理措施得以有效运行的基础，是将合规要求放到决策层面加以实施。市场经济绝不能和金钱经济画等号，至少应当将公司合规义务与其盈利的义务放在同等重要的地位。

五、公司合规的共享共建共治

公司毕竟是盈利实体，其存在的出发点是为股东创造更大的利益。因此，尽管我们强调公司合规的内部管理，但把公司合规仅仅作为内部事项来看待，显然是不够的。党的十九大报告对新时代社会治理提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，即公司合规意识、制度的建立和完善，需要各级人民政府、市场监督、质检、环保等各个政府部门、社会组织和公众共同参与。笔者以为可从以下几个方面开展共建共治活动：

（一）正确的舆论导向

公司合规需要正确的舆论导向。长期以来，金钱至上的理念盛行于社会的各个阶层，在公司和企业界，追求营业额、利润率等财务指标变成了判断公司好坏的唯一指标。政府的招商活动长期着眼于投资额度、投资强度等指标，忽视甚至漠视环境保护等社会治理要求。媒体同样出于利益诉求，盲目为金钱站台，甚至为虚假广告服务。这些不正确的舆论导向反过来甚至倒逼部分合规经营的企业虚假宣传、骗取土地和其他政策补贴、开展恶性竞争、违法追逐巨额利润回报，也使得合规经营的企业面临恶劣的竞争环境，形成“劣币驱赶良币”的负面效益。党的十八大以来，破除了唯GDP论，强调了环境保护等社会治理要求，市场环境已有很大改观。但在社会治理层面，仍然需要大力开展合规经营、诚信经营的宣传活动，切实通过舆论导向来提升社会治理的质量。

（二）政企良性互动

时至今日，政府的行政审批过多的情况仍然存在，为此，从国务院到地方政府，简政放权仍然是政府改革的主要任务之一。但是需要指出的是，大幅减少审批事项，不能导致放弃监管，而是要从事前审批向事中监管平稳过渡，形成有效的政府监管体制，既区别于政府审批体制，又区别于“自由放任体制”。

事中监管该怎么监管？当前，社会治理中的事中监管仍然缺乏有效的机制，这直接体现为“以罚代管”，矛盾凸显了，又是高调查处，又是追溯历史，又是追究行政责任、领导责任，仿佛事中监管就是事中处罚。然而，矛盾凸显的时候，往往是矛盾已经积累到一定地步的时候，此时的处罚不论有多重，都可能无法挽回已经造成的损失，都可能无法避免矛盾的叠加。对于正在实施违规行为的企业而言，其选择可能是掩盖违规的罪证，逃避违规处罚，而不是纠正违规行为。如果处罚和处置有所失当，还会引起公众的质疑。

笔者认为，服务型的政府，应当维持与企业的良性互动。监管部门应当将对企业的日常合规宣教、周期性监督访谈、收集企业的周期性合规承诺纳入日常工作流程，在收到外部投诉时积极开展对企业的质询和约谈工作，在日常政企互动中做到防患于未然。

（三）高度重视投诉举报

投诉举报与上访存在本质的区别，投诉举报实质上是公众的正常诉求，包括个人利益诉求和社会治理诉求。政府厌烦投诉、举报，反而会导致更多上访的产生，反之，政府重视投诉举报及其处理工作，反而能够借助公众的力量将政府应当实施的监管落实到位，从而提前化解社会矛盾，提高社会治理的质量。对于涉及处罚事项的投诉举报，要立即立案查处；对于不涉及处罚事项的投诉举报，要引导企业和公众开展对话、解释工作，要允许企业进行整改，并鼓励企业公开整改内容，接受公众的监督。

（四）精准实施政府监管

公司违规本质上是人的违规，这些违规，既有直接责任人的违规，也有公司决策者的违规，当然也有公司决策者疏于职守的违规。在对公司实施监管时，往往不能监管到人。政府往往对公司做出巨额罚款、停产停业的处理，但对于责任人则处理不到位，这些处罚措施被责任人转嫁到公司职工等其他利益主体以后，反而伤及无辜，起到了负面的传导作用，从而导致更深层次的社会矛盾，甚至引发公众与监管部门之间的矛盾。

自《公司法》颁布以来，公司的有限责任得到了广泛的宣传，也造成了广泛的误解。其实，公司的有限责任指的是公司应当承担其正常经营活动中产生的责任，而股东仅以其对公司投入的财产承担有限责任。公司的违规行为则完全不同：一方面，公司的违规行为存在行政违法性，不属于民事违约的范畴；另一方面，公司的违规行为往往是由于股东或者董事的故意或者重大过失造成的，需要责令公司股东以及董事承担相应的责任。

政府的监管还要考虑到受损者的利益，罚款和补偿产生的效果完全不同。一个公司的违规行为，既导致受害者利益受损，又违反国家法律和行政法规的规定，需要处罚的，应当优先责令公司弥补受害者的损失，以避免产生政府财政收入与受害者补偿争利的不良后果。

（五）完善公司合规的法律规范

我国有关调整企业商事活动“诸法分裂”②、执法部门多元化，而国内外涉及商事行为的行政法规、政策要求存在阶段性变动、调整的可能，公司合规以规范性指引文件的方式出台较好。发改委、商务部、市场监督管理部门应当在一段时间内，根据具体案件的裁决结果或违规高发问题，作出规范性的强制要求。

可以专项型地规范文件，对特定行业企业的合规给予指引。如前文所述，除金融行业外，我国对其他行业企业的境内外合规要求尚欠缺，而中国企业的海外贸易和海外收并购涉及的行业领域越发广泛，尤其是高新技术领域，对企业合规的要求不仅包括交易行为的规范，知识产权的合法性也是需要重点关注的问题。

另外，国家应重视对民营企业合规监管。现有的法律和我国的立法习惯，针对国有企业的规范性文件总是走在其他经济主体之前的，而外资企业由于企业文化、决策层对境外投资的重视等因素，对公司合规问题自觉、自动，甚至优于国内立法要求。而民营企业是合规意识和内部管理能力较弱的群体，国家在立法层面需要给予明确的合规指引、辅导以及监督纠错。

（六）商事审判中应当重视合规维度

司法审判在社会治理中的作用十分明显，良好的司法环境，对于社会治理具有重要的意义。目前存在的问题是，人民法院在商事审判活动中，对意思自治的原则执行到位，但尚需引入合规的思维。体现在：

1.对于违反国家法律和行政法规强制性规定的合同条款，要坚决认定为无效；

2.对违背公认商业道德的合同条款不能赋予强制执行的效力；

3.要正确适用有限责任的公司制度，对明显利用公司有限责任损害债权人和利益相关者权益的行为要予以制止；

4.在审理借款合同纠纷时，要对恶意债权人进行审查；

5.在审理特许经营合同纠纷等有可能涉及违规行为的合同时要结合公司的合规义务综合认定；

6.对虚假诉讼行为要予以坚决惩处。

总的来说，商事主体除了合同自治以外，还需要合规经营。商事审判中，除了从平等民事主体权利义务的维度进行判断以外，还需要在公司合规维度上予以相应的审查。

（七）做好违规公司及违规人员的失信登记和公布工作

社会信用体系的建立和完善是社会治理的重点工作之一。应当将失信被执行人、违规经营的公司和公司管理人员及时纳入失信名单。政府部门以及其他监管机构应当统一开展失信登记工作，做好失信登记、公布、申诉、失信登记撤销等工作。

（八）鼓励律师事务所开展公司合规辅导工作

律师是法治建设的重要力量。然而，长期以来，社会对律师的认知存在不容忽视的偏颇。人们往往认为，律师等同于委托人的代理人，其基本功能仅限于保护委托人的合法权益；在法律实践部门和政府，乃至律师自身看来，通过保护委托人的合法权益，来间接地实现对法治的贡献成了律师的唯一工作。律师宣教法律、直接参与法治建设的社会职能，被严重低估。

这一偏颇认识的负面影响是显著的。首先，律师往往被放在公诉人乃至法院的对立面，被公职法律机关当作反对派法律人来看待；其次，律师过分强调保护委托人权益，导致保护委托人不合法利益似乎也成了律师工作，现实生活中，律师指导委托人逃废债务、规避法律的做法屡见不鲜；最后，正是这些负面现象，给社会留下了律师唯利是图、拿人钱财、替人消灾的负面印象，严重损害了律师的形象。

其实，作为舶来品的现代律师，其英文词源就有两个重要来源：一是ATTORNEY AT LAW，直译为“法律代理人”，着重描述律师的代理职能；二是LAWYER，直译为“执行法律的人”，侧重于律师依法办事、促进社会遵纪守法的职能。律师和律师事务所包括开展公司合规辅导工作在内的社会法治建设工作，是律师职能的应有之义。

毋庸置疑，律师事务所是法治社会的重要成员单位，同时，各家律师事务所在专业能力、研究能力上各有千秋，能够为社会治理的公司合规事项贡献自己的力量。政府完全可以充分利用这一资源，引入律师事务所作为政府在公司合规监管方面的顾问，将目前已有的政府法律顾问服务提档升级。同时，应当鼓励、引导律师事务所广泛开展面对公司、企业的合规法律培训、合规管理体系建立和完善等工作。

六、促进公司合规，完善社会治理法治化

遵守法律法规、遵守商业道德的公司越多，重视公司合规的氛围越浓，社会治理越完善。大力促进公司合规经营，能从根源上减少社会矛盾，减轻社会治理的压力，促进社会和谐。

注释：

①赛尼尔法务管理.中国企业合规管理调研报告（一）［EB/OL］.https：//mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5ODEzMjQwNQ==&mid=204515464&idx=1&sn=0a35f8d1745949b935843f36f79 280f2&mpshare=1&scene=，2015-04-21.

②丁茂中.企业竞争合规的政府指引模式国家考察及中国选择［EB/OL］.http：//www.fx361.com/page/2015/0331/1042554.shtml，2015-03-31.