准确认识党内法规之内涵

李娟

摘 要：全面从严治党以来，党中央大力强调要进行内部法律法规体制创建，令治党工作形式变得更加新颖且有效，为今后实现对整个国家的繁荣化建设与发展指引方向。至于这样的内部法规究竟是什么，则是最近社会各界探讨的焦点。本文就党内法规的具体含义，从党内法规的历史渊源和发展历程，系统分析了党内法规的概念、内涵和特点。

关键词：从严治党;党内法规;党内法规内涵

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：2096-3866（2020）23-0-02

随着全面从严治党的持续推进，党中央对党的建设提出了更高、更严的要求。尤其是党组织内部的法律法规完善工作，已然被作为现代党建和治理工作的重点，主要原因便是其和当前我国的依法治国、建设法治国家的美好愿景相一致，又与依法执政、依规治党的要求高度契合。涉及党组织内部的法律法规体制和国家整体的法律架构，彼此关系缜密，经过交互式影响后慢慢转化为具备中国特色的社会主义国家法治基础。所以说，我们需要探究其真正含义，在准确把握其实质的基础上不断健全既有的党内法律法规和相关体制，使其更好地服务于党的建设，提升制度的治理效能，促进新时代党的建设取得更大胜利。

一、党内法律法规和相关体制的概念

党的十八大以来，经过我国党组织建设活动的规模持续扩张，尤其是2016年12月13日中共中央颁布了《关于加强党内法规制度建设的意见》，以及组织全国范围内的党内法规研讨活动之后，涉及该类法律体制的概念，开始引起不同学科领域或是党建、政治专家的关注、钻研。随着全面从严治党、全面推进依法治国的深入发展，党内法规直接规范着党员的思想行为，影响着他们的工作动力和成效。党内法规体制拥有比较丰富的理论依据和理念根源，并不是由现代的任何人自主创造的，结合当前已有历史素材和经验分析，其完全可以作为对马克思主义话语体系，尤其是当前我国政治或是法学学科领域，在空间范畴上的一类延伸和拓展结果。

尽管在共产主义发展过程中，尚且没有在活动中阐述出任何有效的党内法规创建途径，不过可以明确的是，今后要构建完善的党内法规概念体系，必然要同时透过法治和党内两个层面着手。这种概念的渊源，为今后我国认知党内法规，抓紧党内法规体制创建等，做出了必要的支持。

二、党内法规的历史沿革

中国共产党在政党发展的过程中也一直重视党内法规的作用，建党之初，就对党内法规制度建设颇为重视，1921年7月，党的一大讨论通过了党的第一个纲领，标志着党的成立;1922年7月，我们党召开二大，通过了《中国共产党章程》，诞生了中国共产党史上的第一部党章，也即第一部党内法规。新民主主义革命时期也制定了大量的规范性文件，这一时期的约束性文件服务于革命任务，服从于夺取革命胜利的实践需要，主要集中在党组织发展和强制性纪律这两方面。自此，党内法规就对中国共产党领导革命取得胜利和自身的发展一直有重大影响，却一直没有对这些规范性文件有一个明确的统称。

党内法规這个概念最早是由毛泽东同志在1938年提出来的，其主要原因是因为当时张国焘严重违纪事件所带来的消极影响，为了避免此类事件再次发生，毛泽东同志在中共六届六中全会（扩大）上指出：“党的纪律是带着强制性的;但同时，它又必须是建立在党员与干部的自觉性上面，决不是片面的命令主义。为此原故，从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范。”在后来的《毛泽东选集》中，毛泽东又将之前讲的“党规”改为“党内法规”概念，并进行了重新归纳：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”但“党内法规”这一概念在当时并未固化沿用下来，它只是一种政治性和习惯性的表述，其真正含义和我们今天所说的“党内法规”并不相同。

此后，1990年颁布的《党内法规制定程序暂行条例》，第一次针对党内法规的内涵、应用范畴、涉及程序等内容，进行了细致性的认证，一时间为该类制度深入性推广和落实等奠定了基础。1992年10月新修订的《中国共产党党章》，主张及时将党内法律加入到党章之中，随后该类概念开始得到党组织内部的大力推行。结合相关历史经验分析，“党内法规”是在党的发展历程中形成的概念，当中反映出党组织多次建设实践的历程和其间总结出的一系列伟大结论。

三、党内法规的内涵及特点

（一）党内法规的概念

1.党内法规是先有实际内涵再归纳总结的概念。最初对它的定义来自1990年制定的《党内法规制定程序暂行条例》，到2012年5月颁布的《党内法规制定条例》将“党内法规”的概念进行了相应的调整。以上两个条例都对党内法规的名称进行了规定。

新时代以来党的建设开启了全新模式，依规治党，采取一系列有力举措完善党内法规制度，2019年9月3日，《中国共产党党内法规制定条例》在2012年的基础上进行了修订。这次《条例》修订将“党内法规”的定义进一步完善为：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”该内容对党内法规内涵做出了很好的梳理归纳，可以依次延展出三个层面：第一方面强调只有级别达到要求的党委才可以进行党内法规设置和界定;第二方面则阐述该类法规重点在于调整党组织各阶段工作内容、优化相关主题交流活动、规范党员思想行为等;第三方面则补充论证党内法规的表现形式是一系列规章制度，是抽象的、可以反复适用的规范总和。从外延上看，党内法规主要有两种呈现形式，一种是具有规范条款的系统表述，如党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则;另一种则没有规范条款，而是以各级党委在履职过程中制定的决定、通知等规范性文件的形式呈现。

2.党内法规概念兼政治和法治双重属性。党内法规的约束对象一直是党组织和党员，在党组织内部使用，其属性更多表现为政治性;随着全面依法治国的持续推进和依宪治国、依规治党的实施，它越来越接近法治的主张方向。结合十八届四中全会决定内容对比分析，今后的工作重点，就在于不断细化党内的法规体系，确保相关内容都可以更好地迎合依法治国需要，带动社会主义事业的蓬勃发展;再就是主张针对党内的政治性概念转化为法治概念，作为社会主义法治体系的关键内容，也是实现法治社会的重要制度依据，这些都为今后我国民族振兴和国家繁荣发展创造了可靠的支持服务条件。

（二）党内法规的内涵

1.在实质上党内法规是党的统一意志的呈现。党的统一意志决定着其本质属性，党章中充分映射出统一性的思想准则，和其他党内法规内容交相辉映，并逐步透过各个阶层还有层次去具体呈现党的统一意志。中共党组织的内部环境，以及当下面对的国内外现状等，都出现了系统化地转变，要解决的问题更加困难，必须要求全党紧密团结，意志统一。所以说，相关工作人员要时刻谨记党内法规属于社会主义事业蓬勃发展中不可或缺的引导媒介，在进行该类规定规划期间，最基本的标准便是要严格遵循党的思想统一性原则，树立起更加健全性和有效性的引导体系，力求党内法规的规划人员、设置内容、引导程序等，都和上述核心要求等相互贴近，不至于出现任何矛盾冲突。

2.透过功能定位审视，党内法规可以被视为党组织完善性创建和各阶段活动推进的前提保障，只有在其引导作用下，各个党内活动才能得以顺利进行，使相关党员在参与其中的同时自觉约束自身的思想和行为。长此以往，为党外关系尤其是非党组织和党组织的互动性、合作性增强，还有党内法规与国家法律的流畅性对接，长期令党做到依法执政等，提供必要的保障条件。换句话说，就是先用党内建设途径来规范党组织和党员素养，使他们齐心协力去优化党的一系列建设，通过“把制度建设贯穿其中”，与党的各个领域的建设相互依托、相互配合，实现依规治党的最终目的。

3.在实施上党内法规依靠党的纪律来提供保障。中国共产党从成立之初就特别重视纪律建设，是在任何一个时期都始终重视的方面，是每一名党员自觉履行的义务。同时，党的性质决定了实施严格的纪律，不管是党员还是整个组织，都要严格落实党的纪律，一旦出现任何不当行为，都必须接受相对等的惩罚。归结来讲，适当的约束和人性化的引导两者缺一不可，否则将不利于党内法规的长效执行。

4.在外形上党内法规以规则为准则。党内法规是针对不特定人或者不特定事立规矩、定标准，属于抽象的党务行为。抽象行为的产物是形成可以涵盖大多数情况的制度规定，可以反复适用。这种表现方式具有较强的抽象性特征，根源在于其体制规划的覆盖范围广泛、适用性比较灵活，作为党组织或是党员，只要接受其调整，就必须做到充分遵守规定;再就是呈现出一定的反复适用性，效力延续时间较长，有助于发挥对党内活动必要的法律规范效力。

（三）党内法规的特点

党内法规是“专门规章制度”，主要体现为六个方面的特点。

一是党内法规的制定主体是法定的，只有特定党组织可以制定相应的法规内容。

二是党内法规有特定名称，制定的党内法规理当使用党章、准则等7类专属名称，不同的制定机关使用不同的名称。

三是党内法规有特殊表述形式。一般使用特有表达形式，根据内容需要可以分为编、章、节等形式。

四是党内法规用语要严格谨慎。党内法规主要是作出规范，用语要严谨规范、语义明确、威严庄重，最大限度避免语义的不确定性。

五是党内法规有特定的审批方式。要凸显它的制度威望，一般采取会议审议批准的形式，尽量不用传批方式。

六是党内法规有特定发布形式。党内法规以相应文件形式发布，发布时应当添加题注。

制度治党在本質上凸显了法治精神，契合了法治要义，党内法规制度体系作为国家治理体系的重要一环，正确理解党内法规的真正含义，必将更好地促进党内法规的落实与发力，为全面推进依法治国，促进依规治党提供学理支持和制度保障，同时为提升党内法规执行力创造良好的社会氛围。

参考文献：

[1]张学英.新时代党内法规制度体系建设论析[J].理论研究，2019（3）.

[2]魏艳.党内法规研究现状及前瞻[J].重庆交通大学学报：社会科学版，2019（4）.