独立学院转设为混合所有制高校的必要性、可行性和关键举措

刘洪 王一涛 潘奇

[摘要]推动独立学院转设为独立设置的普通本科高校，是当前我国高等教育改革的重大任务。探索部分独立学院转设为混合所有制高校具有必要性和可行性。在转设过程中需把握以下关键点：选择合适的社会力量投资方并激发其办学积极性;保护国有资产保值增值，保障国有资本决策权;明确混合所有制高校的公私性质和法人类型。

[关键词]独立学院;转设;混合所有制

[中图分类号]G648.7[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2020）22-0061-07

独立学院曾是我国高等教育的重要制度创新，为我国早日实现高等教育大众化做出了历史性贡献，但也存在校名具有迷惑性、体制机制不顺、产权归属不清、财务管理不规范以及与新的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）不衔接等问题。推动独立学院转设为独立设置的普通本科高校，是当前我国高等教育改革的重大任务。教育部在2018年、2019年的《本科学校设置工作的通知》中均强调独立学院能转尽转、能转快转。2020年5月，教育部办公厅印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（以下简称《方案》），提出“将独立学院转设作为高校设置工作的重中之重”，并要求到2020年末“各独立学院全部制定转设工作方案”，独立学院转设进程将进一步加快。独立学院转设涉及多个利益团体和多个政府部门，甚至要调整业已存在的法规和制度，是我国高等教育改革的难点之一。独立学院转设为混合所有制高校具有可行性和必要性。探索独立学院转设为混合所有制高校的方案，有利于加快独立学院转设进程，促进我国高等教育的多样化发展。

一、我国独立学院的类型划分

独立学院的创建过程是一个自下而上的诱致性制度变迁过程，其办学实践先于国家政策。独立学院创办早期，没有统一的规章制度，导致全国各地的独立学院呈现出多样性和复杂性。课题组在2018年对我国212所独立学院（占我国独立学院总数的81.30%）进行了调查，根据独立学院合作举办方的性质，将独立学院主要分成四类，见下页表1。不同类型独立学院在合作举办者的组织属性、内部治理、办学水平、社会声誉等方面存在较大差异，在转设中面临不同的困难和挑战，必须分类推进。

第一类独立学院的合作举办方是民营企业或自然人，简称为“民办型”。这类独立学院是我国独立学院的基础类型，一方面利用了公办高校的管理、师资、社会声誉和品牌等优势，另一方面利用了社会资金和民办机制的灵活性。从数量上看，此类独立学院是我国独立学院的主体，占比为60.6%。

第二类独立学院的合作举办方为国有企业（地方政府），简称为“国有型”。可细分为两种类型：一种在创办时期就是由地方政府参与举办的，如浙江大学城市学院;另一种在创办初期没有地方政府的参与，以“校中校”的形式存在，无独立校舍。一些非省会地市级政府或县级市政府出于增加本地高等教育资源的考虑吸引这类独立学院迁址办学，无偿或低价提供土地并建设校舍，成为独立学院迁址办学后的举办方。由于《民促法》和《独立学院设置与管理办法》（26号文）等法律法规不允许地方政府成為独立学院的举办方，所以这些由地方国资委独资的国有公司作为独立学院的合作举办方，在形式上满足了法律法规的要求。

第三类属于第一类和第二类的混合型，这类独立学院既有民营资本的参与，也有国有企业的参与。从全国来看，这类独立学院的数量比较少，如同济大学浙江学院由嘉兴市政府主导的国有企业、民营资本和同济大学共同举办。

第四类独立学院的合作举办方是母体高校的基金会或校办企业，即“校中校”。“校中校”有两层含义。第一层含义是指地理位置上的“校中校”。一些独立学院位于母体高校的校园内部，与母体高校共同使用体育场馆、图书馆、实验室等教学资源。第二层含义是指举办权意义上的“校中校”。“校中校”型独立学院的合作举办方是母体高校成立的基金会等法人单位，这类独立学院的党政领导班子都是由母体高校派驻的，像二级单位一样接受母体高校管理。

二、独立学院转设为混合所有制高校的必要性

《方案》指出，独立学院的转设路径包括转为民办、转为公办和终止办学三条。此外，《方案》鼓励各地积极创新，因地制宜提出其他合法合规的转设路径。若转设为混合所有制高校，“由代表公有资本和非公有资本两种不同所有制的办学主体，以资本、知识、技术、管理等要素共同参与办学并享有相应权利”①。不同类型的独立学院均可转设为混合所有制高校，其中国有型独立学院、“校中校”型独立学院对转设为混合所有制高校的需求更加迫切。

1.国有型独立学院转设为混合所有制高校的需求强烈。国有企业合作举办的独立学院，其实际合作举办方为地方政府，转设为公办高校具有天然的优势，但转设为公办高校，会对地方财政构成较大压力。除转设过程中需要土地及校舍的一次性大量建设经费外，转设后还要负担日常运行费用。据测算，在校生有万人的公办高校，每年的人员经费、公用经费和各项专项经费约2亿元。大部分地区的省市级财政均难以承受公办型独立学院转设为省属公办高校所带来的财政压力，经济发展水平不高的地级市或拥有多所独立学院的地级市也很难具备财力来接受独立学院转设为市属公办高校。尤其是后疫情时期，各地方政府面临更大的复工和发展经济的压力，在财政经费支出方面更加困难。

《方案》虽未禁止此类独立学院转设为民办高校，但转设为民办高校会遭到师生的反对。国有型独立学院的公办色彩相对浓厚，民办色彩相对淡薄。转设后，师生的心理落差很大，对转设持抵制态度。在转为公办高校面临财政压力、转为民办高校面临风险的双重约束条件下，积极探索转为混合所有制高校的办学模式就具有紧迫性，且转为混合所有制高校的程序相对简单，仅需引入社会力量、让母体高校退出独立学院，就会成为混合所有制高校。转为混合所有制高校，与转为公办高校相比，办学经费对财政经费的依赖减少，地方财政压力较小，学校可用经费增多，发展动能增加。与转设为民办高校相比，国有资本的介入可以更好地保证转设后高校的稳定性和公益性。课题组在浙江和江苏的调研发现，正是因为转设为混合所有制高校具备以上优点，部分国有企业参与举办的独立学院对转设为混合所有制高校有较为强烈的诉求。

2.转为混合所有制高校是部分“校中校”型独立学院转设的唯一出路。《方案》指出“校中校”型独立学院可转设为地方政府设立的教育投资公司、教育基金会或国有企业举办的非营利性民办高校或无举办者的非营利性民办高校，不得以任何形式将举办权转让给其他社会组织或个人。已签订举办者变更协议并实际履行的（已征地建设、资金已足额到位），由省级教育行政部门报教育部履行举办者变更核准程序，其余自本方案发布日起全面停止。《方案》的这一规定主要出于防范转设风险的需要。

许多“校中校”型独立学院的办学条件严重不足，土地和校舍与达标要求相距甚远。若要全部转设为地方政府实际举办的非营利性民办高校，意味着地方政府要付出相当大的土地成本和建造校舍的成本。据测算，新建一所合格的本科高校，土地和校舍的费用至少需要20亿元。《方案》认为“校中校”型独立学院可以转设为无举办者的非营利性民办高校。无举办者的非营利性民办高校是对美国等非营利性私立高校内部治理制度的借鉴，但无举办者的民办高校往往是历史积淀的产物。美国很多非营利性私立高校经过多年发展，其举办者退出学校治理，学校成为无举办者的非营利性私立高校。而“校中校”型独立学院转设的首要条件是找到能够提供巨额资金的接盘方，因此无举办者的非营利性民办高校这一路径仅具有理论上的创新价值和政策上的引导价值，在现有条件下很难落实到实践中。虽然《方案》不允许将“校中校”型独立学院的举办权转让给社会力量，但并未完全禁止此类独立学院在转设中引入社会力量。“引入”社会力量而非将举办权“转让”给社会力量的实现机制就是将独立学院转设成混合所有制高校。“校中校”型独立学院在转设过程中，一方面可以寻找地方政府设立的教育投资公司、教育基金会或国有企业等公有力量;另一方面也可以寻找有资金实力和教育情怀的社会力量，由公有资本和社会资本两种力量联合举办混合所有制高校。

3.其他两类独立学院也可以转设为混合所有制高校。混合型独立学院本身就有国有力量和社会力量的参与，其转设为混合所有制高校具有天然的优势，转设为混合所有制高校的程序也相对简单，只要母体高校退出或改变母体高校目前参与办学的方式即可。民办型独立学院一般倾向于转设为民办高校。目前成功转设的82所独立学院中，有78所民辦型独立学院转为民办高校，但有1所民办型独立学院转设成公办高校，说明此类独立学院在转设过程中存在政府投入土地、校舍或财政资金的可能性。若在政府投入土地、校舍或财政资金的同时，民营企业继续参与办学，则这类独立学院就可能转设为混合所有制高校。

4.探索混合所有制高校为母体高校继续参与办学提供可能。《方案》指出独立学院可以转设为公办高校、民办高校或终止办学，这三条路径基本上杜绝了母体高校继续参与转设后高校办学的可能性。独立学院的整体办学水平超过普通民办高校，其中一个重要原因就是母体高校在师资、管理等方面提供了指导和帮助。转设后的混合所有制高校基础不强、资源不足，面临全新的发展环境，存在一些不确定性，若能够继续获取母体高校的支持和帮助，其发展会更平稳、速度会更快。因此，转设后的高校没必要完全切断与母体高校的联系，可以探索母体高校作为合作举办方的混合所有制高校，具体来说，可以采取“母体高校+国有力量+民营资本”，或“母体高校+民营资本”的混合模式。需要注意的是，转设后母体高校参与举办的混合所有制高校与转设前的独立学院是不同的，转设后的混合所有制高校虽然保留母体高校参与办学，但与母体高校之间不再是“母子依赖”关系而是“平等合作”关系，转设后的高校校名原则上不再保留母体高校的校名，母体高校也不能再以管理费等形式从混合所有制高校的学费中抽取资金。当然，若转设后的混合所有制高校使用了母体高校的资源，则需按照协商、等价等原则为合作高校（即原母体高校）支付费用。

三、独立学院转设为混合所有制高校具有可行性

“打破公办、民办二元思维模式，参照经济领域混合所有制改革经验，对于独立学院进一步创新办学体制、完善办学主体、破解发展难题、提升办学条件、优化治理结构大有裨益。”②近年来，国务院和教育部持续推动了混合所有制职业院校的系统改革，为独立学院转设为混合所有制高校提供了充分的政策依据。混合所有制高校的实践探索为独立学院转设为混合所有制高校提供了经验和启示。

1.转设为混合所有制高校具有政策可行性。一方面，国务院从推动教育消费和教育服务供给侧改革的角度出台了多项关于混合所有制试点的政策文件，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》（国办发〔2015〕85号）等。另一方面，国务院和教育部从促进职业教育大改革大发展的角度对混合所有制试点进行了宏观部署和具体安排。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）首次提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，并在其后发布的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（教发〔2014〕6号）中得到落实和细化。《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成〔2015〕4号）提出要探索职业教育集团内部的股份制和混合所有制试点。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）在“探索多元主体合作办学”中再次强调开展混合所有制职业院校改革。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）将混合所有制改革作为推动产教融合的重要抓手。《国家职业教育改革实施方案》进一步指出“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”。这些政策文件为独立学院转设为混合所有制高校提供了充分依据。

目前关于混合所有制的政策文件主要集中在职业教育领域。《国家职业教育改革实施方案》指出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，明确职业教育是一种教育类型而非教育层次。把职业教育作为一种教育类型，必然意味着提高职业教育的办学层次，建立中职、高职、职业技术本科、专业硕士一体化的现代职业教育体系，其中大力发展职业技术本科是新时代我国职业教育发展的重要趋势。2019年，教育部正式批准了首批15所民办性质的职业教育本科院校。我国独立学院从创办初期就致力于培养应用技术人才，属于应用型高校。转设为混合所有制的职业技术本科高校，既契合国家的政策文件，也符合独立学院的办学基础和发展路径，不仅有利于推动独立学院转设工作，也有利于进一步推动我国本科层次职业教育的发展。

3.明确混合所有制高校的公私性质和法人类型。所有制属性（包括公有、私有和混合所有）、学校公私属性（公办、民办）和学校法人类型是三个不同层次的概念，既有联系也有区别。混合所有制是一种建立在公有和私有混合产权基础上的制度安排，侧重于从经济学视角对企业和学校组织的分析，强调合作各方的权利和义务。学校的公办、民办性质是从国家对学校的出资义务和管理的角度对学校性质做出的划分，国家机构主要利用财政资金举办的学校属于公办学校，国家机构之外的社会组织和个人主要采用非财政经费举办的学校属于民办学校，国家对两类学校的出资义务和管理责任不尽相同。学校的法人类型则是法律意义上的概念，是学校根据自身在法律规定的法人类型做出的选择。

从学校的性质来看，混合所有制高校既可以选择成为公办高校，也可以选择成为民办高校。目前进行混合所有制试点的高校中，海南职业技术学院、南通理工学院和台州职业技术学院属于公办高校，杭州万向职业技术学院、苏州工业园区职业技术学院、齐齐哈尔工程学院属于民办高校。为体现政府对独立学院转设的支持，可支持独立学院转设为公办性质的混合所有制高校，国有型独立学院尤其适合转设为此类高校。转设为此类高校，意味着政府需要给予一定的事业编制和财政资助。为减轻地方财政压力，可借鉴浙江万里学院的经验，在一定时期内按照市场机制收费，待地方财政状况改善之后逐步加大对混合所有制高校的财政支持力度并最终改为公办机制收费。

从法人类型来看，混合所有制高校既可以选择成为非营利性法人，也可以选择成为营利性法人。根据《中华人民共和国民法总则》，我国法人分为营利性法人和非营利性法人，营利性法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等，非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。《中华人民共和国民办教育促进法（修订草案）（送审稿）》（以下简称《送审稿》）规定“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校”，这意味着混合所有制高校若要选择成为公办高校，只能登记为非营利性民办高校，而这与混合所有制的经济属性要求存在矛盾。混合所有制以股份制为前提，股份制意味着分红和资金分配，因此混合所有制高校与营利性高校的制度契合度更强。《送審稿》的这一条款是为了防范公办学校在利用国有资产办学的过程中过于追求经济利益而做出的规定，而不是限制混合所有制的试点。为此，建议对这一条款进行修改或出台相关文件对混合所有制高校的法人类型给予特别说明。

[注释]

①罗先锋，潘懋元.高校混合所有制办学形式研究[J].高等教育研究，2018（5）：47.

②阙明坤.混合所有制视角下独立学院办学体制创新研究[J].复旦教育论坛，2017（3）：47.

③姚翔，刘亚荣.混合所有制高等院校发展的宏观治理结构探索[J].中国高教研究，2016（7）：37.

④董圣足.教育领域探索“混合所有制”：内涵、样态及策略[J].教育发展研究，2016（3）：56.

[参考文献]

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