我国地方立法质量问题及对策探析

2020-11-30梁晨

法制博览 2020年22期

梁晨

甘肃政法大学丝路法学院，甘肃兰州 730000

根据相关文献资料能够发现，从1979年起，我国地方人大共制定了8700多条地方性法规，我国民族自治区常委会制定了700余件单行条例和自治条例。规模庞大的地方立法，为我国逐渐实现社会主义“有法可依”的法制目标奠定了坚实的基础。然而，地方立法或机械复制、或简单移植，却导致我国立法问题不断出现，立法弊端日渐凸显，难以形成扎根民间、本土法制的立法目标。因此明确地方立法的概念内涵，确定地方立法的质量问题，能够有效地促进我国立法体系的完善与发展。

一、地方立法的概念界定

地方立法主要指特定国家政权部门，依法变动和制定效力不超过行政区的规范性法规文件的总称。本文所指的政权部门，主要指立法法和宪法明确的能够制定规范性法规文件的国家机关。在法理学层面上，地方立法是构建我国整个立法体系的重要层面，是由多层次、多类别的立法组成。主要包括特区立法、民族自治区立法及一般地方立法。其中特区立法又可划分为特别行政区立法和特别经济区立法等。首先是对立法主体做过广或过狭的理解，将立法看做中央权力部门的主体活动。其次，对地方立法做过广或过窄的理解，将立法看做变动和产生“地方法规”的基本活动，亦或者认为国家机关的文件普遍都是地方法规的形式。最后，对地方立法区域范围、效力范围进行过广或过窄的理解，或限定为县级、或扩大为省级。而要想充分理解并内化地方立法，则需要从法制的内涵出发，从五个角度进行理解，即治国方略、办事原则、法制精神、制度模式、社会状态等，通过法制的不同角度，对地方立法进行理解，能够有效地明确地方立法的立法要求及其基本含义。

二、地方立法质量所存在的基本问题

（一）越权立法

由于我国国家立法受宜粗不宜细理念的影响，在立法程序中存在较为明显的原则化与滞后化问题，从而导致我国地方立法急需的立法规制难以及时出台。进而导致地方立法出现立法政权、立法越权及与上位法发成冲突的问题。譬如县级立法机关所出台的《上访行为规范办法》，虽然对非正常、不合规的上访行为进行了规范与处理，然而却涉及到人身自由的处罚措施及刑罚等内容。根据中国《立法法》的有关规定“限制公民自由的出发和措施”及“刑罚和犯罪”等有关事项，只能通过制定法律的形式出现。

（二）利益倾向

在立法实践中，我国地方立法的法规草案通常是由相关政府部门拟定和起草的，难以避免地出现部门利益倾向问题。而在起草地方性法规及文件的过程中，通常热衷于规定处罚、审批、发证、收费等条款。而在规制部门权力，维护公民、法人、企业的合法权益上，则缺乏考虑。刻意回避本部门的责任和义务。进而出现几个部门争夺同一事项的执法权与管理权，不合时宜地扩大部门的利益和权力。譬如在房地产蓬勃发展的过程中，开发商和地方政府形成利益联盟，通过出台政策法规的形式，获得大量农用土地。

（三）保护倾向

地方立法在立法实践中，容易出现地方保护、地区封锁等问题，具体表现为以下三个层面。首先，基于地方立法部门缺乏对社会发展与本地经济的把握，导致其在立法规划的过程中，难以分清地方立法的迫切性与均衡性，难以做到宏观的谋篇布局，导致地方立法存在较为明显的狭促性和片面性。其次，难以将社会发展、本地经济的状况与我国文化、经济、政治等层面的发展进行有机地融合。最后，难以将地区优势和地方立法融合起来，难以引导、利用、凸显地方优势，发展本地经济，极大地限制了本地区的健康发展。而在某些地区，则存在目光短浅的问题，即打着保护地方特色的名号，做地方保护的活动。

（四）重复立法

根据相关调查显示，我国各地的地方法规数量惊人，能够有效地补充并完善中央立法体系，然而在立法实践中却存在着共同的问题，重复立法严重，地方特色缺乏。而这种照搬照用的立法模式将导致地方立法在形式与内容上出现明显的趋同性问题，导致被搬用的“上位法”出现明显的“水土不服”问题，进而沦为地方法规的摆设。而在地方性法规上，各地地方立法却面临着立法力度不够、立法质量低下的问题。譬如有关森林公园的立法，就少得可怜，全国仅有7个省市及地区出台了森林公园管理条例。并且单个法规或条例又存在缺乏操作性、地方特色，适应性不明显等问题。

三、强化地方立法质量的基本对策

虽然地方立法局限于“地方”，然而却关系着我国的法制大局，其质量高低影响着地方立法的生存能力。而在我国现代化、全球化发展的当下，地方立法应在面对全球化和全面升级挑战的过程中，加强其质量建设，推动地方法规与中央立法的深度融合。

（一）强化立法主体结构

在全球化背景下，地方立法为提升自身的立法质量，强化立法主体的基本结构，应构建出完善的立法助理机制，在立法实践层面，立法助理主要指协助并帮助立法机关履行地方立法职责的专业人员，能够在立法机关的专门化、现代化发展中，协助立法机关完成立法工作，弥补立法资源匮乏、立法方向错误等问题，有效地增强地方立法的质量。然而由于我国各地的立法理念、内容及形式存在着明显的差异性，在立法助理机制上，难以取得应有的成效。因此，国家立法机关应将助理立法制度作为地方立法的重要组成部分，从制度层面，提升立法的规范化、标准化及现代化。而在另一方面，立法助理机制能够从根本上缓解地方立法照搬挪用，重复立法的问题，凸显了地方立法的地方特色，使单项法规及条例更具针对性、实效性，更能满足地方法律建设的发展需求。

（二）深化立法主体素质

人大代表使地方立法的重要主体，其综合素质影响并制约着地方立法的成效，因此在规范地方立法的过程中，人大代表必须提升自身的综合素质，明确工作目标，延伸地方立法的深度和广度。通常来讲地方人大所设置的委员会，拥有突出的行政职能，对特定专业的技能和知识有一定的掌握和了解，并且不受机关利益左右的特点，能够客观而及时地提出法规修改建议和意见。因此在提升人大代表综合素质的基础上，还要充分发挥地方委员会的功能和作用，从调研到表决，从法规拟定到草法补充，使委员会的技术知识和专业理论成为地方立法的基本指引。除此之外，针对地方立法所存在的利益倾向、重复立法等问题，中央立法部门必须加强制度建设，从主体素质的角度，深化党建工作的内涵，提升立法主体的思想觉悟与政治觉悟，使地方立法更贴近群众，更具有地方特色。

（三）深化立法主体建设

我国地方立法是通过制度制定的方式服务社会稳定、发展及改革的法律手段，是使社会经济在法制轨道上得到顺利发展与运转的制度体系。因此立法主体必须转变传统“轻服务、重管理”的立法理念，树立为民服务、为社会服务的立法观。继而做到既限制权力又授予权力，从根本上遏制利益倾向等问题的出现，提升地方立法的实效性。在具体的实践中，应做到明确权力行使范围，明确权力部门的责任与义务，纠正并查处滥用和越权的行为，提升地方立法的质量。

（四）强化并完善撤销制度

根据立法法规定、省常委会及省人大所制定的单项条例、自治条例的撤销权应由省人大及国务院行使，市政府所制定的单项条例则由省政府或市人大行使相应的撤销权。因此在立法实践中，监督机关不能对存在问题的规章及法规进行撤销和改变，应向法规拟定机关提出建议，尤其进行更改与撤销。然而这种撤销机制却导致立法监督存在明显的体外循环，难以充分提升撤销制度的实效性。因此相关政府部门应充分结合体内循环与体外循环的沟通机制，完善当前的立法监督体制，以此规避越权立法、利益倾向及保护倾向等问题的出现。