以国家治理体系和治理能力现代化为研究的出发点——《差别化政策的理论与实践研究》评介

文/高永久

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，而其中的一个优势，就是坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势。这一显著优势是十九届四中全会关于民族事务治理体系和治理能力建设的一致决议。习近平总书记曾经指出，要发挥好中央、发达地区、民族地区三个积极性，对边疆地区、贫困地区、生态保护区实行差别化的区域政策，优化转移支付和对口支援体制机制，把政策动力和内生潜力有机结合起来。而中国人类学民族学人口较少民族研究专业委员会理事、中国武陵山减贫与发展研究院研究员耿新的《差别化政策的理论与实践研究》一书，正是在领会习近平新时代中国特色社会主义思想的精神实质的实践过程中一次有益的探讨。总体上来看，该书具有以下几个方面的独到之处。

一、研究视野开阔，关注政策的覆盖面

学术界对国家治理体系和治理能力现代化建设的研究逐渐形成理论与实践两个大的层面，《差别化政策的理论与实践研究》遵循着这个思路进行了政策方面的探讨和实践层面的分析：一是研究涉及到我国56 个民族中人口较少民族的发展。我国正处于社会主义初级阶段，在铸牢中华民族共同体意识引领下的各民族交流交往交融过程中，各民族共同因素不断增多，但民族差异、民族特点与民族差距在一定时期内还将存在，这些特点又与区域差别、城乡差异、阶层分化等社会特性交织在一起，呈现出多样化的形态。在我国56 个民族中，全国范围内总人口在30 万人以下的民族共有28 个，其中有不少民族是“直过民族”和“跨界民族”，统称为“人口较少民族”，主要生活在边疆、边境农牧区，集中分布在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、福建、江西、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等13 个省（区）和新疆生产建设兵团的2390 个人口较少民族聚居行政村。《差别化政策的理论与实践研究》正是对上述省（区、市）人口较少民族的普遍关注。二是注重政策对各族人民的辐射面。扶持人口较少民族加快发展是新时代、新阶段民族工作的一项重要任务。扶持人口较少民族发展是一项系统工程，做好扶持人口较少民族发展工作事关各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的大局，责任重大。新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，在这样的背景下，在统一安排部署下实施好差别化扶持是一项长期而艰巨的历史任务，如何更好地发挥扶持人口较少民族发展政策的效果，关系到能否有效促进人口较少民族地区又好又快发展，关系到“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队”承诺的兑现。人口较少民族间发展不平衡与发展不充分的成因既有经济因素，又有社会、文化、心理、观念、制度等非经济因素，发展水平的差异是由多种因素综合造成的，也是整体演进的结果，人口较少民族的发展必须坚持“到什么山唱什么歌”的原则，有的放矢制定差别化的政策才能取得成功。这本专著关注到了政策的覆盖面，做到了对人口较少民族差别化的全面研究。

二、分析问题到位，遵循新发展理念观

十九届四中全会指出，必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系。“如何贯彻落实新发展理念、加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益，如何更好保障和改善民生、促进社会公平正义，迫切需要哲学社会科学更好发挥作用”。对于哲学社会科学的研究来说，深刻领会习近平总书记的指示精神有着重要的学术意义。《差别化政策的理论与实践研究》一书写作的指导思想和问题导向非常明确，就是为了分析探讨如何将人口较少民族发展与全面建成小康社会的实际结合，实现“全面小康路上一个不能少，脱贫致富一个不能落下”，遵循新发展理念观，以人口较少民族的经济社会可持续发展以及实现民族团结进步的焦点问题为研究的目标。

中华人民共和国成立后，特别是党的十八大以来，党中央、中央政府十分关心关注人口较少民族的发展，在科学理论的指导下从中央到地方出台一系列针对性的专项扶持政策，取得了举世瞩目的实施成就。2019 年4 月10 日，习近平总书记专门给云南贡山县独龙族乡亲们回信，表达对其整族脱贫迈向美好生活的祝贺，更显示出对扶持人口较少民族发展政策效能发挥的信心。人口较少民族的跨越式发展既显示了我国国家制度和国家治理体系的优越性，也是平等团结互助和谐的社会主义新型民族关系的真实体现。“实现中华民族伟大复兴的中国梦，就要以铸牢中华民族共同体意识为主线，把民族团结进步事业作为基础性事业抓紧抓好”。实施差别化政策是为了更好地增进各民族间的“共同性”，是为了更好地提升各民族的自我发展能力，是通过补足“短板”来促进全面高质量发展。借助“差别化”政策思想与实践落实，尊重差异、包容多元，统一发展的思想认识，凝聚全社会的力量，推动民族地区和人口较少民族脱贫攻坚与全面小康社会的建成，以跨越式发展铸牢包括人口较少民族在内的中华民族命运共同体意识。既能够体现新发展的理念，同时，又借助差别化政策的落实增强少数民族的归属感和使命感，在国家治理体系和治理能力现代化时代潮流中为中华民族伟大复兴贡献力量。《差别化政策的理论和实践研究》正是在遵循新发展理念的前提下，对人口较少民族发展问题的实践总结。

三、研究热点突显，延续学术创新发展

“民族政策是国家为维护和增进统治集团的利益，运用公共性权力对社会资源在不同民族群体之间作出权威性分配的措施、方法、制度和过程”。民族政策一直是国内外学术界的研究热点，针对不同领域不同方面的民族政策，深入研究其内涵特点、类别价值、产生执行、历史沿革、困境改善等部分。而作为极具中国特色的“扶持人口较少民族发展政策”，学术界针对性的研究也蔚为大观。从“中国知网CNKI”以“人口较少民族政策”为主题进行搜索，共362 条结果，几乎涉及到方方面面，但多以个案研究为主。进入新时代，以铸牢中华民族共同体意识为核心的民族问题治理将扶持人口较少民族政策的重要性程度提升到更高层次，政策施行与民族问题现代化治理相结合，成为新的学术热点。自2015 年起，耿新博士开始涉猎这一研究领域，深入人口较少民族生活地区和民族社会内部进行田野调查，与其它研究者合作或独立完成的研究成果颇丰，相继发表在《理论月刊》《西南民族大学学报（人文社科版）》《中南民族大学学报（人文社会科学版）》《中国农业大学学报（社会科学版）》《青海民族研究》《中国民族报》等重要刊物上，以不同角度探讨了这一政策的历史演变、发展特点、实施状况、政策评估、评价指标等，探讨了新时代“政策实施必须坚持民族因素与区域因素相结合”“坚持分类指导，精准施策”“增强人口较少民族地区发展的内生动力”等重要热点问题，他的研究延续了学术的发展创新思想，许多研究成果被理论界和实务界的研究者参考和使用。

四、理论前沿探索，重视研究实践价值

铸牢中华民族共同体意识需要“正确认识理论指导和实践检验关系”，“差别化”政策的实施作为铸牢中华民族共同体意识的重要实践，在执行和研究过程中更应当做到二者关系的科学对待。该著作的一大亮点是在论证过程中引入多元学术理论，在论述行文中体现现实关切，并呈现出相互交融彼此促进的状态，运用了“理论服务现实，现实凝结理论”的辩证研究方法。“文章合为时而著，歌诗合为事而作”。理论前沿探索和现实运用推动是政策提出与实践研究的环境考量。该著作从平等价值、正义价值、秩序价值分析实施差别化政策的必要性，结合自然禀赋、生计方式、发展水平、人力资源、脱贫攻坚、文化教育等方面论证实施差别化政策的必然性，从生态保护、精准扶贫、边境建设、基本公共服务等问题分析差别化政策面临的普适性。在政策实践中，关注到了民族平等与区域协调两大关键要点，阐释了人口较少民族发展要在政策需求与供给、各地区不同的发展要素和发展主体间形成多元、多层次的有机匹配关系，关注到在更大程度上提高区域政策的精准性、有效性和可操作性问题，注意在政策实施中形成良性传导机制的研究。总体上讲，该著作希望根据人口较少民族的不同发展阶段、不同时期的优势、特点和发展困难，灵活地实施与之相适应的政策，建立“适时体制”，探讨以政策实践的可操作性提升政策引领的科学性课题。

五、实事求是态度，尊重学术理性精神

研究人口较少民族的经济发展，不能浮光掠影而必须俯下身子具有乡土气息，没有人文情怀和担当精神是难以做出成果的。作为研究和探讨民族地区经济社会发展的学术著作，《差别化政策的理论与实践研究》结合28 个人口较少民族的普遍性特征进行了差异化政策设计的分析，通过问卷调查和实地调研获取一手资料，试图结合人口较少民族发展的成功案例寻找出其发展的差距提出对策建议。在具体政策设计操作实践上，作者论述了学术界曾经提出的我国各民族间既有特殊性，又有共同性，28 个民族的发展不平衡，民族地区差异至今仍明显存在的事实。这对未来扶持人口较少民族发展工作操作对策的设计研究留有一定的空间，也成为学术界进行差别化政策的创新研究与设计努力方向的参考资料。该专著研究既注重前期的战略思考，更注重空间内容的拓展与延伸，从战略的高度分析了人口较少民族未来的研究发展路径，对于人口较少民族发展政策的动态管理提出了参考咨询，能够增强学术研究的开拓性空间。当然，差异化政策实行的基本要求就是具体问题具体分析，在统领性差异化政策之下再分析因时因地因人因事的细致性差异政策，这其中既要注重统一指挥统一领导统一谋划，又要注意支持性资源权威分配的机会平等与优化配置，特别注重针对性过程化提升内生治理能力。该著作在行文中对这些内容均有精彩论述，并毫不避讳政策实施中的问题困境，重点落脚在以人民为中心的解决方案，还谦逊地指出一些待深化之处，彰显了实事求是和尊重学术理性精神的态度。《差别化政策的理论与实践研究》是作者长期关注少数民族经济发展政策问题的系统思考的反映，也是作者探讨弱势群体发展，关注促进社会和谐进步学术理念精神的追求，而这种研究态度离不开作者的学术积淀和艰苦努力。

六、结语

综上所述，纵观《差别化政策的理论与研究》一书，除了上述特色之外，同时还具有着视野广阔、内容翔实、构思慎密、语言流畅等特点。

国内研究人口较少民族发展的专著屈指可数，作为国家社会科学基金项目“支持人口较少民族地区发展的差别化政策研究”的凝练成果，耿新博士撰写的《差别化政策的理论与实践研究》可以被视为近年来聚焦扶持人口较少民族发展政策研究的一部独到的著作，该书既有科学完整的宏观框架，又有实事求是的详细论述，突出了“坚持走中国特色社会主义民族问题治理的科学道路”的实践性，既对新时代我国优化扶持人口较少民族政策、促进人口较少民族及其生活的民族地区的发展具有学术研究参考的裨益，也为国家地方政府在民族区域自治制度框架内针对性完善民族政策、改善民族问题治理路径提供创新参考资料，同时也一定程度上为学术界同仁拓宽相关研究领域，为民族理论研究者延展理论借鉴，兼具学术价值与实践价值。