善治：提高当代行政效率的可行性路径

段姗姗

河北大学法学院，河北 保定 071000

善治是通过政府履行其职责表达出来的，是通过良好业绩表达出来的，是通过满足了人民的合理期望表达出来的，所以要想达到高效行政，以下路径必不可少：

一、实现法治化

控制是现代管理学和管理哲学的重要范畴，管理控制的对象包括人、事、物、行为等。在特殊的社会背景下，儒家行政管理思想以对人的把控为出发点，提出了“齐之以礼，道之以德”，不仅承认了以礼为外在控制，更强调了以道德价值为导向的内在控制。在上述主张，固然是适应古代社会管理实际需要的选择，但与实现现代管理的“善治”也有异曲同工之妙。

善治是以法治为基础的，没有法治也就不存在善治，公共行政的合法性会受到质疑。首先，在我国目前的行政管理活动中，不仅要以现有的法律为准绳进行依法行政；更重要的是在制定政策和后续的执法过程中，要有强有力的监督机制为保障，使得法律能够贯彻到具体的政策措施当中。其次，所有公民在法律面前人人平等，合法合理的个人利益均可以利用法律来维护，公民在被管理的过程中在法律上人格是平等的。再者，近年来，管理问题层出不穷，“城管执法问题”和官员贪腐问题引起了人民群众的广泛关注，很大一部分原因就是公务人员在执法过程中缺少规范的行为。所有公民特别是行政机关的工作人员和司法人员都应该对法律有敬畏感，在日常的工作中应该以法律为依据。如果没有对法律的敬畏，那么再好的法律和政策措施也不会切实执行在实际行政管理活动中。

总之，法治的治理方式不仅是儒家在治理国家中的切实要求，更是当代实现善治的不可或缺的方式。没有法律的保障，善治就缺少合法性，从而使整个公共行政缺少合法性。从这个角度上来说，法治是政府善治的衡量标准之一，而政府通过满足人民的意愿来取得合法性是另一个标准，也是政府法治的终极目标。

二、优化公共治理者的道德情怀和责任伦理

在现代行政管理活动中，公共行政所面临的大环境瞬息万变，需要处理的各种利益关系错综复杂，所以对当代的行政人员的能力和行为要求更高，越是高发展的制度便越是需要高品质的人去执行。

“凡为天下国家有九经，曰：修身也，尊贤也，亲亲也，敬大臣也，体群臣也，子庶民也，来百工也，柔远人也，怀诸侯也。”①在儒家看来，作为治理国家的基本原则，这九条缺一不可，但在具体的实践过程中，应该根据具体情况而有所侧重，统治者和行政人员应该能面对若干“变数”，在管理过程中适当的调整自己的脚步而“有所为，有所变”。儒家思想提倡等级森严的家庭体制和政治体制，并提倡应该“出世经仕”，但并不意味儒家主张把“出仕”作为获取官位的终极目标。孔子说：“邦有道，谷；邦无道，谷，耻也。”②传统儒家认为“出仕”的最重要的目的是实现儒家主张的“仁政”思想，儒家的这种“行道”的使命感，在当代仍然没有失去意义，当公共行政者面对当今社会各种各样的利益矛盾和价值冲突时，儒家的职业道德能够充分帮助我们走出漩涡。

在当代，首先，公共行政者（公共治理者）应该加强自身的道德情怀。善治作为一种民主的政治与社会制度，善治的实践日益成为许多发达国家和发展中国家为了更好地适应变化的环境出现了一种新的管理形式，以保证社会经济环境发生质的飞跃，社会获得一种新秩序。但随着善治理论的发展，许多国家不断接受新的行政理论和优秀的实践经验，使得各国政府变得越来越追求行政效率，过分关注于绩效和成本收益的比率。公共治理者成为了实现行政效率的理性工具，导致公共治理者和公民的交流变得机械和理性。从这个角度来看，儒家的行政管理思想正可以发挥其价值，从而塑造现代知识分子以及公共治理者的心系民之忧乐的职业导向和道德情怀。

再者，公共治理者应该加强自身的行政责任伦理。在现代公共行政活动中，各种失职、渎职的情况层出不穷，而儒家提倡“临危不惧”的忧患意识，能够有效的增强公共治理者的责任意识。古有“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，今有“全心全意为人民服务”，无论是古今中外，各国对于公务人员的责任和伦理意识都很看重。在当代各种突发状况，要求公共治理者具有临危不惧，果断独立的做出正确判断且能承担责任的能力。

其次，公共治理者必须端正处事态度，提升其职业精神。孔子曾说：“居之无倦，行之以忠。”③由于我国行政系统长期受官僚体制的影响，导致现在的公共行政在一定意义上也非常依赖于官僚制的组织方式。在现在社会中服务于公共机构，对于公务员来说很难从中体会到参与公共事务的庄严感和重要意义，而只是当作普通职业选择，然后在长期的重复性的行政工作当中，难免会出现倦怠乏力的心理。另一方面，公共治理者作为理性经济人具有双重身份，他不光是行政人还是普通公民，在做行政决定和完成行政工作时，他会首先考虑到自己自身的利益，从而使权利出现滥用或做出不公正行为。早在春秋时期，孔子就意识到了这一点问题的严重性，儒家一直提倡要求弟子出仕并不是为了寻找一份能够解决自己生计的工作，而是为了实现国家的富强和社会的稳定以及儒家理论能够得到传播，而做出切身的努力，从根本上加强公务员的职业道德。

三、实现社会正义和社会功能多元化

正义是社会价值的重要体现，也是善治的最终目的。社会正义的要求有两个方面，一方面要求政府对待所有公民不应有失公允，另一方面要求政府对迫切需要帮助的人们施以援手。儒家的分配正义观体现了其“仁”的思想中，儒家讲“仁者爱人”，即人身处于社会中，应该关心他人，帮助他人和爱护他人，才能够达到“仁”。再者，孔子提出了“己欲立而立人，己欲达而达人”④和“己所不欲，勿施于人”⑤的重要观点，其重点在于推己及人，在关心别人和帮助别人的过程中，每个人都处于一种相对平等的关系，使得个人、社会和国家之间建立一种相互信任的关系网络。

儒家所提倡正义的终极理想是走向大同社会，其心目中的社会图景呈现出由正义走向更加开放与完善的可能性，也就是“大道之行，天下为公”的景象。在儒家看来，第一步应该保障普通百姓的生存权，这也是对实现人权的一种重要保障。第二步才是“教”，使得百姓自身的道德修养能够得到提高。而在现代社会中贫困和弱势群体仍然存在，尤其是随着社会的高速发展，不平等问题和贫富差距越来越大，甚至出现了两极分化的场面。为此，政府应该建立相应的制度和政策，特别是各种社会保障制度，比如医疗保险退休保险、失业下岗和移民搬迁等福利制度。

现在政府除了要保障弱势群体和普通民众的基本生存权利，更要分清自己的职责，政府在精简政府功能的同时，不推诿责任，而是应该将某些社会功能寻找第三方机构和组织。在我国第三部门和慈善组织的发展很缓慢，而在国外他们可以也更擅长去分散政府的某些职能，例如环保事业、慈善事业和城市建设事业等。在新的时代下，应该不断的优化政府的职能，有效转变政府行为。

所谓儒家管理哲学的基本精神，就是“以人为中心，以道德教化为导向，以正人正己为途径。”在当代，实现法治，保护人权和实现社会正义是善治的间接要求，善治最直接的要求，就是提高政府的效率。总而言之，在这一点上传统的儒家哲学思想和当代的善治理论有异曲同工之妙。两者在提高行政效率上都要求。首先，政府要把控好自己的权责所在，简政放权，但该管的事还应尽力做好。其次，应建立高效透明的服务型政府，民众关心的事情及时作出反馈，行政管理活动中坚持以人民利益为重。再者，要求政府要有效地利用各种资源，特别是各项财政收入，使其能够合理支出，防止贪污腐败。最后，公共治理者具有强烈的责任意识和职业精神，使得政府的权力在阳光下运行，真正的做一个透明化的政府。

注释：

①《中庸》.

②《论语·宪问》.

③《论语·颜渊》.

④《论语·庸也》.

⑤《论语·卫灵公篇》.