突发公共卫生事件的地方政府作为研究

（中共淮南市委党校 现代科技与管理教研室，安徽 淮南，232000）

新冠肺炎疫情爆发的三个月后，世界卫生组织（WHO）在COVID-19疫情代表团通报会上，正式宣布将新型冠状病毒感染的肺炎列为全球大流行病。截至2020年9月7日，中国国内累计确诊病例90551例，累计死亡病例4737例。海外累计确诊病例27198987例，累计死亡病例已达882815例。在我国，各级地方政府是应对新冠肺炎这场重大突发公共卫生事件的关键主体，肩负着监测预警、信息发布、科学决策、统筹调配等重要任务，这些工作开展的顺利与否将直接影响到疫情防控的效果。

一、突发公共卫生事件的概念和特征

（一）突发公共卫生事件的含义

“突发”表示的是突如其来，出乎人们意料所发生的；“事件”在《辞海》中的解释是历史上或社会上发生的大事情。在各类论文和专著中，提到“突发事件”一词，往往会与公共危机或灾难性事件联系在一起，不同专业的研究者根据研究内容的不同，对“突发事件”一词作出不同的界定。

在近几年的学术研究中，对于“突发事件”的定义，引用最频繁的是在2007年8月30日颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第三条，其中将“突发事件”解释为“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。”其中公共卫生类的突发事件往往是由病菌、传染病等一些客观因素引起，诸类事件的发生会对人类的健康和生命安全造成一定的影响。

对“突发公共卫生事件”概念的解释，学界也有多种版本。其中较为权威的解释是2003年5月9日由国务院发布并实施的《突发公共卫生事件应急条例》总则第二条，其中明确指出突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

（二）突发公共卫生事件的特征

1.突发性和意外性。突发公共卫生事件通常是由群体性不明原因的疾病在潜伏了一段时间之后突然大规模爆发，没有任何预兆、传播速度快，发病人数在短时间内暴增，让社会和群众来不及有效应对。这场新冠肺炎正是如此，从2019年年末武汉市发现几例“不明原因肺炎”到2020年1月10日，武汉共确诊41例，死亡1例。2020年1月27日，全国累计确诊病例达到了4515例，累计死亡106例，累计确诊病例人数和死亡人数在不到20天内增加了100多倍。

2.群体性和公共性。突发公共卫生事件出现之后会在短期内大规模爆发，并广泛传播到多个地区，引发相关领域的连锁波动和恐慌，诸如医疗资源、公共交通、学校教育、工业生产等领域，如果导致医疗资源挤兑和医疗系统瘫痪等一系列事件发生，将严重打击社会公众的生命健康，影响公共财产安全和社会治安稳定。

3.渐进性和非均衡性。突发公共卫生事件在发展过程中具有渐进发展的特点，最初只在一个或者少量地区出现，逐渐发展成全域性，其传播方式会影响扩散的速度和范围。新冠肺炎在2020年1月19日之前仅出现在武汉市，2020年1月20日北京市确诊5例、广东省确诊14例，同时境外的日本、泰国、韩国均通报了首个确诊病例。正是由于突发公共卫生事件渐进性和非均衡性的特点，所以在最初流行的地区往往会因为缺乏处理经验和有效措施而发展成为重灾区，随着疫情的扩散演变成全域性的公共卫生事件。

4.处理的综合性和系统性。这里的处理主要是指社会管理者应对突发公共卫生事件的措施和办法。突发公共卫生事件一般具有群体性特征，传播方式较为复杂，因此短期内难以迅速了解其传播途径和诱发因素，不易制定有效的防控措施。应对时既需要具备相应的专业知识和应对经验，还需具备较强的社会综合治理能力。

二、地方政府在应对突发公共卫生事件时的问题

（一）地方政府对突发公共卫生事件的严重性和危害性认识不足

由于受到传统发展理念的影响，地方政府对突发公共卫生事件的严重性和危害性认识尚有不足，未将完善公共卫生事业作为政府优先解决的问题。我国公共卫生事业一直坚持“预防为主、防治结合”的方针政策，但地方政府极少将公共卫生预防工作纳入地方社会综合发展的重要议事项目之中。在我国，各级政府倾向于将大量公共财政投入于短期内可带来回报的经济建设中，对公共卫生事业的财政投入不足，在贯彻国家发展公共卫生事业的政策上认识不够，相关工作进展缓慢。

2003年，我国在应对SARS危机时，全国卫生总费用支出为6584.1亿元，占全年GDP总量的0.48%，该数值并未达到当年世界卫生组织（WHO）提出的最低标准。根据国家统计局的最新数据，2018年，我国卫生总费用支出为59121.9亿元，占当年GDP总量的6.4%，与目前全球公共卫生投入占GDP总量10%的标准仍有较大差距。另外，在2018年我国卫生总费用中，政府卫生支出为16399.13亿元，仅占全国卫生总费用的27.7%，社会卫生支出为25810.78亿元，占全国卫生总费用的43.66%。与2003年相比，2018年，我国卫生总费用支出增长了将近8倍，政府卫生支出增长了13.68倍，社会卫生支出增长13.43倍，政府卫生支出的增长速度已出现反超，但我国卫生总费用支出主要依靠社会卫生支出，政府投入相比较小的情况仍然存在。

（二）地方政府在应对突发公共卫生事件时缺乏重大预警权限和预警意识

在我国的法律法规体系中，已经建立的针对突发公共事件的代表性法律有《中华人民共和国突发事件应对法》 （以下简称《突发事件应对法》）和《中华人民共和国传染病防治法》 （以下简称《传染病防治法》）两部法律。在2007年颁布的《突发事件应对法》中规定，公共卫生事件为该法所称的突发事件，并按照社会危害程度、影响范围等因素，分为特别重大、重大、较大和一般四级。并在该法的第三章第四十六条中明确规定，对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。但在2013年新修订的《传染病防治法》中规定，国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。在此，并未授予地市级和县级人民政府发出传染病预警和公布相关疫情信息的权限。《传染病防治法》的颁布时间虽然早于《突发事件应对法》，但前者新修订时间晚于后者，根据新法优于旧法的原则，《传染病防治法》的实用性高于《突发事件应对法》，说明地方政府在应对诸如新冠肺炎等突发公共卫生事件时缺乏直接的、由法律明确授权的疫情预警发布权限。

此外，地方政府在应对突发公共卫生事件时缺乏预警意识，灵活性、主动性不足。《突发公共卫生事件应急条例》中虽然规定了“县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统。”但在实际操作中，没有中央和上级政府的明确指示，地方政府往往采取“盯着上面看”的应对方式，“上面没有说，下面不敢动”，以此回避可能发生的责任追究，导致出现越过预警环节，直接启动应急预案的现象发生。

（三）地方政府在应对突发公共卫生事件时舆论信息处理和引导能力不足

突发公共卫生事件一般具有突发性和破坏性，所以极易成为舆论关注的焦点。各类新兴自媒体的出现，成为民众获取信息的新通道和新方式，人人皆有公开发表言论的自由和平台，话语权掌握在政府和媒体手中的时代一去不复返。长期以来，我国地方政府在应对突发公共卫生事件时的舆论信息处理和引导上存在以下三个问题：

1.地方政府舆论控制多于舆论引导，正面宣传过多，负面披露不足。地方政府面对突发事件时往往是仓促应战，采取一味打压的方式来掩盖和封锁不利消息，导致民情难疏、民情难达。不当的舆论引导方式会影响地方政府的公信力，社会上负面舆论信息和谣言的广泛传播更是增加了地方政府处理突发公共卫生事件的难度，容易引发社会民众的焦虑和恐慌，无法保证准确信息的上传下达，不利于发挥政府主导作用。

2.地方政府信息公开渠道单一，内容不全面，发布不及时。长期以来，我国地方政府应对突发事件时多采用召开新闻发布会的发声方式。现今，互联网和手机已经逐渐取代了传统媒体，成为地方政府进行信息公开的主要渠道和重要方式。但是，自这场新冠肺炎爆发以来，仍有一些城市和地区并未充分运用新媒体的传播能力。例如，地方卫生健康委员会等职能部门微信公众号和官方微博没有全面建立或充分使用；官方网站发布信息不及时，有些信息的更新甚至晚于网络中的非官方机构；对于公众密切关注的信息涉及较少，涉及防疫物资等信息透明度不高。

3.地方政府信息发布单向化，信息反馈不足，缺乏策略。地方政府在信息发布时，容易忽视社会民众的情感问题，在各类信息发布平台上没有开设评论、留言功能，对民众的信息反馈获取较少，缺乏互动。加之网络谣言的散布和传播，使公众长期处于恐慌和焦虑的不良情绪中。地方政府在公开信息时与公众的沟通和互动不足，不易在全社会树立联合抗疫、共渡难关的信心和信念。

（四）地方政府在应对突发公共卫生事件时统筹安排和协调能力不足

1.医疗资源储备不足。我国医疗卫生事业长期存在医疗水平和医疗资源严重不均衡的现象，一线城市拥有优质的医疗资源，中西部地区和一些欠发达地区一直以来医疗水平低下、医疗资源匮乏、医务人员短缺。作为新冠肺炎爆发重灾区的武汉在疫情迅速蔓延初期也出现大量医疗物资紧缺的现象，医院床位不足，医护人员的防护物资极度匮乏，凸显了我国现行医疗物资储备制度的缺陷。面对此类问题，一些地方政府欠缺作出迅速有效决策的能力，导致应急物资缺乏统一管理和调配，物资保障信息无法充分共享、应急物资分配效率低下。由于一线卫生工作人员严重缺乏，只能依靠延长工作时间和加大工作力度的方式应对爆发的疫情，导致大量医护人员过度疲劳、免疫力下降，加之防护不到位，大大升高了感染的可能性。

2.社会资源利用率低。在医疗物资严重紧缺的情况下，许多医院和一线卫生部门通过发布“防护物资紧缺、接受社会捐赠”等公告，向社会求助。但此时，地方政府引导宣传和统筹安排工作不充分，社会机构和爱心人士对求助信息的准确性以及捐赠物资的使用情况缺乏政府的积极引导，在受赠物资的合理调配和有效使用上地方政府亦有不足。物资需求方和捐赠方之间缺乏有效的信息共享平台，红十字会等社会组织在协调捐赠方和医疗机构时发挥作用受限，未能得到地方政府的充分支持和协助。

三、地方政府在应对突发公共卫生事件时的对策建议

（一）加大地方公共卫生事业的财政投入，推进“健康中国”战略

习近平总书记在党的十九大报告中提出，要实施“健康中国”战略，要深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设。这场新冠肺炎的爆发，是对全世界人类健康和生命安全的严重威胁，提醒了我们公共卫生安全具有着同政治、经济、国防等同样重要的地位和意义。地方政府要不断加强基层公共卫生队伍建设，提升基层医疗卫生人员防护能力，真正做到“预防为主、防治结合”。不断加大政府公共卫生投入，始终坚持以政府投入为主导，同时注重调动社会和个人的积极性，促进全社会共同参与。坚持公平和效率统一，“让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务。”

（二）完善防控应急法规体系，加强地方政府的监测和预警能力

针对地方政府在应对新冠肺炎防控预警工作中存在的问题，国家在已颁布实施的《传染病防治法》《突发事件应对法》等相关法律法规基础上，要进一步完善其法律职责和主要功能，加强各项法规之间的衔接性，提升具体条款的可操作性。尤其应当进一步细化地方政府在应对重大突发事件时可以采取的管控措施等条款，缩短信息报告流程。针对《突发公共卫生事件应急条例》等卫生应急法规，要尽快完善应急预案体系，对于不同级别的公共卫生事件，地方政府应当有针对性地制定应急专项预案，实施过程中结合实际进行调整和修改。

地方政府在应对突发公共卫生事件时应当加强预警意识，提高风险识别能力，及时报告已发生和可能发生的公共卫生事件。充分利用我国传染病监测网络直报系统，完善地方和基层传染病报告制度。突发公共卫生事件发生后，地方政府应尽快成立专项小组，由地方党委牵头、各相关部门共同参与，小组成员应包含医学、法律等各类专业性的专家和学者，以避免出现外行管理内行的现象。对于地方政府“盯着上面看”、延误发布预警信息的最佳时期、对人民生命健康和财产安全造成损害的行为，要建立问责处罚制度。在克服“一刀切”、盲目问责的基础上，做到科学精细问责，对不担当、不作为的国家公职人员应从重处分。

（三）完善信息公开法律法规，加强地方政府舆论信息处理和引导能力

修订和完善突发事件中涉及信息公开的法律法规。目前，我国政府颁布实施的涉及突发公共卫生事件的法律法规包括：《国家突发公共事件总体预案》 《中华人民共和国信息公开条例》《突发事件应对法》等，为各级政府在应对突发公共卫生事件时提供法律依据。党的十九届四中全会指出：“要完善坚持正确导向的舆论引导工作机制。”在各级政府的实际工作中，应该加强政府信息公开的理念，不可随意缩小或调整公开信息的范围。要制定详细具体的信息公开标准，对于部分地方政府和官员出现的封锁疫情消息、掩盖事实、迟报、瞒报、谎报等行为，要制定相应的问责机制。

提升地方政府信息公开能力，构建系统全面的信息管理体系。首先，要培养高素质的政府新闻发言人。地方政府应加强对新闻发言人基本素质和专业技能培养，提升其与媒体沟通和交流的能力，打造政府良好的公关形象；其次，在突发公共卫生事件发生前期，地方政府应尽快公开信息的官方发布平台和渠道，及时发布疫情相关信息，满足社会公众的知情权，以正确的信息引导舆论方向，避免谣言的蔓延和传播，消除因信息不准确和不及时可能产生的误解和矛盾；再者，重视公众的监督作用。加强在各种信息发布平台上的交流互动，及时回复民众的提问，做到真正的双向交流。加强社会公众更加关注的情感和安全宣传，使民众树立自信心和必胜信念，培育同舟共济、众志成城的团结抗疫精神。

（四）加大医疗资源保障力度，建立全民参与的物资调配系统

1.建立应对突发公共卫生事件的物资储备和调配制度。新冠肺炎的爆发，使各级地方政府意识到建立应对突发公共卫生事件的应急物资储备和调配制度意义重大，这是赢得抗疫战斗的重要基础。要加强各地区应急医疗设备的配备，尤其是传染病防护物资储备，建立医疗物资采购和储备体系，保证充足的物资供应。建立以大数据技术为基础的物资调配系统，方便地方政府全面、及时地了解本地医疗资源的储备、使用情况，针对各地区物资不同程度的需求，统筹安排资源，提高医疗设备和应急物资的使用效率。

2.地方政府鼓励民众和社会组织增强日常物资储备的意识。在面对物资短缺的紧急情况下，能够将政府储备和民间储备结合起来，灵活调配。以物资调配系统为基础，建立协调联动机制，吸纳更多的民间资源，鼓励红十字会等民间组织参与到物资分配的工作中，赋予其一定的职能权限，发挥好政府好帮手的作用。动员社会各类志愿者和志愿组织，主动参与到一线防疫服务工作中，与地方政府形成防疫共同体，壮大防疫工作队伍。

一场突如其来的新冠肺炎引发了我们对突发公共卫生事件的诸多反思，在多方协作、共同抗疫的过程中，地方政府的主导作用意义重大。要充分发挥地方政府在应对突发公共卫生事件时的预警发布、舆论引导、信息处理和资源调配等工作的积极作用，提升地方政府的应急处理能力和社会治理能力，真正做到保护人民群众的生命安全和身体健康，维护社会政治稳定。